農村宅基地“三權分置”改革的法理檢視及實現路徑

譚雨燕

摘要：農村宅基地“三權分置”改革的初衷是為實現農民對宅基地財產性利益的期待，促進土地要素合理流通，加快農村現代化建設[1]。對農對宅基地“三權分置”改革進行法理檢視，梳理“所有權、資格權、使用權”法理內涵，直面宅基地管理職能虛化、宅基地資格確權存爭議、使用權流轉存在阻礙等現實困境，從提高宅基地管理民主參與度、優化資格權保障職能以及激活宅基地使用權流轉內生機制等方面入手，提高土地要素利用效率，增加農民財產性利益收入，為農村現代化建設提供法治保障。

關鍵詞：宅基地“三權分置”；土地制度改革；宅基地流轉機制

2013 年，黨的十八屆三中全會提出“改革完善農村宅基地制度”。從“十四五”規劃到2035年遠景目標綱要等宏觀政策都致力于進一步解放農村生產力，進行農村土地制度革新，全面推進鄉村振興戰略，助力加快推進農業農村現代化建設。2022年，二十大報告強調“深化農村土地制度改革。”進一步鼓勵農民依法自愿有償轉讓農村宅基地，賦予農民更為自由充分的財產權益，提高農村土地資源利用效率。其實早在2015年就出臺了試點意見，于四川成都、浙江嘉興等多地進行土地改革問題試點探索，2020年進一步擴大了試點范圍，改革試點過程中部分有效經驗被寫進新修訂的《土地管理法》。2023年中央一號文件提出進一步探索宅基地“三權分置”有效實現形式，進一步探索制度完善。

1 農村宅基地“三權分置”改革的法理檢視

1.1 農村宅基地“三權分置”的法律內涵

1.1.1 宅基地所有權

所有制是判斷社會性質的重要基準，基于馬克思法學理論原理及中國社會的根本性質，農村宅基地的所有權屬于集體。從法律屬性分析，農村宅基地兼具私法和公法屬性，具有一定社會屬性，體現在該所有權權屬關系既規范于《民法典》等私法性質法律，又規范于《土地管理法》《礦產資源法》等公法性質法律。根據《土地管理法》第九條、第十一條的規定，農民集體所有的土地由村集體經濟組織和村委會經營管理，集體行使管理處置等相關權益。

1.1.2 宅基地資格權

村民具有向其所在村集體申請宅基地的資格。根據《土地管理法》第六十二條的規定，宅基地的申請資格需要具備一定的條件，在“一戶一宅”原則的指導下，村集體組織成員以戶為單位申請用以居住的宅基地：（1）具有身份資格的村民向村集體申請宅基地是無償的；（2）分配的宅基地使用是無償，無須支付對價；（3）資格權是有所限制的，“一戶一宅”，對每戶的宅基地面積有相關規定。近年來，國家開展資格權確權頒證等一系列活動，促進宅基地資格權的認定，為宅基地使用權的符合條件下的流轉奠

定基礎。

1.1.3 宅基地使用權

《土地管理法》第六十二條鼓勵進城落戶村民有償退出宅基地，村集體盤活利用閑置宅基地。根據我國《民法典》第三百六十二、三百六十四以及三百六十五條規定，一般而言，農村宅基地使用權的取得方式，一是源于資格權申請取得村集體的宅基地，二是繼受取得，比如買賣、繼承等；因特殊不可抗力如自然災害等原因失去宅基地的應當重新分配宅基地，且宅基地使用權的消滅或者轉讓都應該辦理登記手續。宅基地使用權具有一定財產利益屬性，因此，激活宅基地使用權的流轉可以促進農民財產性收益的增加。

1.2 農村宅基地“三權分置”改革的法理檢視

農業農村部曾對全國境內農村宅基地開展抽樣調查，發現閑置問題突出，農村土地資源利用效率待優化，農村宅基地“三權分置”改革勢在必行，需在總結提煉改革試點經驗的基礎上，為優化閑置宅基地政策以深化農村土地制度改革，進而補足短板優化制度。農村宅基地“三權分置”制度的法理基礎遵循于憲法所規定的社會主義公有制原則：農村宅基地所有權屬于農民集體所有是制度的基礎；宅基地資格權是落實村民的宅基地申請權，并對申請資格規則細化，落實資格確權頒證等政策，是改革的牛鼻子；宅基地使用權是落實的關鍵，土地要素的盤活和資源配置優化是制度改革重中之重[2]。厘清三種權利的內涵及邊界，房屋所占用的土地的所有權歸集體，但修建的房屋院落等所有權歸屋主；宅基地資格權在法律上的權能應包含宅基地分配權、管理權、收益權與救濟權等，宅基地資格權用于保障農村居民從集體經濟組織獲取宅基地使用權的身份專屬性；促進使用權的優化流通制度的落地，宅基地資格權人以外的第三方通過簽訂合同等其他具備法律效力的手段獲取一定期限內的宅基地使用權。這三種權利的分置構建的是“集體享有宅基地所有權—農戶享有宅基地資格權—農戶或者流轉受讓主體享有宅基地使用權”的“三權分置”法理結構。

2 農村宅基地“三權分置”改革的目前存在的困境

2.1 農村宅基地管理權行使虛化

根據《民法典》《土地管理法》等法律法規，宅基地管理職能由村集體經濟組織和村委會行使。首先，村民委員會的管理和經營遵循“村民自治”的原則，貫穿在對宅基地的各項管理事宜中，包括監督、收回、收益和處分等，要體現村集體意志。但宅基地管理權存在虛化現狀，一方面，村委會對宅基地的劃分統籌規劃能力有限，且權能落實無強制執行力保障；另一方面，民主性有待提高，農村留守情況嚴重且農民普遍缺乏運營及管理經驗，部分農村村民無暇或形式主義參與關于宅基地管理經營等事項的決議，因此，由村民委員會或村民小組代替決議的情況時常發生，集體意志未被充分表達。在實踐中，甚至存在基層政府代替村委會行使農村宅基地管理經營權益情形，有悖于通過村民民主決議行使的初衷，甚至存在實際控制權落到了個別村干部手中的情形，致使出現農村宅基地管理權益行使虛化局面[3]。

2.2 農戶宅基地資格權確權存爭議

農村宅基地資格權是本村農戶基于自己符合特定身份條件而具有的一項身份權益，由宅基地使用權演化分割而來。宅基地資格權的認定涉及集體經濟組織成員資格認定、戶的認定、一戶一宅、限定面積等各方面。因涉及因素較多，農戶宅基地資格權確權頒證等政策行為在實務操作中存在較多阻礙，經常面臨一些較為棘手的歷史遺留問題。在資格認定方面，因集體經濟組織初設取得、因集體經濟組織成員繁衍取得、因法定婚姻和收養關系遷入取得、因法律或政策規定遷入取得一般爭議不大，但實際上拆遷搬遷等特殊政策性原因遷入往往難以得到當地農村村集體的認可。在成員資格喪失方面，死亡、取得其他集體經濟組織成員資格、集體經濟組織解散等情形也一般被認可；但對于實務中常見的青壯年進城務工為子女上學落戶或購房資格等原因遷戶落戶后，留守農村父母老去，祖宅難以再住，子女因種種原因后續想返鄉定居，原祖宅是否能翻新修繕問題仍存在爭議，在各地的試點經驗中也有許多不同的處理方式，存在爭議且難以統一。在戶的認定方面，分戶問題也易引起爭議，男性成員達到法定結婚年齡但未婚是否可以單獨遷戶；女性出嫁實務一般認為資格權消失，但婚后男方隨女方村居住可否認定資格等情況也存在較多爭議。

2.3 農村宅基地使用權流轉存在阻礙

宅基地使用權在符合條件情況下進行一定程度的變通流轉是農村宅基地“三權分置”制度的關鍵所在。農村宅基地使用權盤活核心是促進流轉增加收益，整合農村土地資源，因此如何在保障農村的社會穩定前提下，有條件地放活使用權是關鍵，需要綜合考慮各方面因素。而土地要素是農民賴以生存、安家立命的根本，因此農村土地制度的改革是關系到每一位農民切身利益的根本改變，實踐過程中矛盾突出，如何既能盤活農村閑置宅基地又要預防“下鄉圈地”等不當行為的發生，需要不斷完善細化流轉機

制[4]。目前，宅基地使用權限制在本集體經濟組織內流轉，雖然政策層面鼓勵適當放活，但是從2015年試點至今并沒有得到國家層面具體系統規范的法律條文的規范，沒有出臺專門的法律來調整規范農村宅基地使用權的出租、轉讓和抵押等問題，目前的規定仍然較為籠統，而各地的試點面臨問題各不相同，阻礙重重。同時宅基地的流轉還面臨手續較為繁瑣、手續費用較高等一系列農民實實在在需要面對的問題，因此，農村宅基地的流轉效率并不高，阻礙因

素較多。

3 農村宅基地“三權分置”改革實現路徑探析

3.1 提高宅基地管理職能參與度

為解決農村宅基地村集體管理職能流于形式虛化問題，促進落實村集體經濟組織或村委會發揮“自治”精神，積極履行管理職能，推動新型農村治理，農村宅基地的監督、收回、處分和收益等各項權益都要集體參與決議，切實履行決議，健全集體經濟組織、村民小組的議事規則，村委會出臺相關的規章制度需經過村民集體大會，提高村民實際參與度。宅基地所有權的使用要體現集體民主意志，決議形成過程中既要保證集體成員的知情權通知到位；組織村委會人員進行宅基地管理業務培訓，確保村都有管理事項“明白人”；注意程序的合法實體合理，建立民主議事程序保障集體大會的有效決議，設置公示期，保障救濟反饋程序，引入村委會居中調解機制，促進集體組織更好履職，村集體民主意志更好凸顯[5]。進一步細化宅基地管理規則，進行規范化整治，可以通過加強落實對本村宅基地超出標準面積違規占用的宅基地進行征稅收費等政策措施進行調整規范。落實確權登記制度，明確宅基地所有權形式的主體唯一性，避免其他機構或者組織的過多干預，地方政府等可進行適當指導和建議但需要避免“代辦”行為。通過進一步落實登記確權等形式進一步規范和約束農村宅基地所有權主體的權利和義務。

3.2 明確宅基地資格權保障功能

推進資格權確權頒證制度，進一步完善資格權認定機制，落實資格權登記制度，合理規范本村集體村民認定方式，合理界定“一戶一宅”面積標準，明確分戶和立戶條件，按照“老事老政策，新事新政策”，妥善處理村集體歷史遺留問題，靈活解決資格權爭議問題。政策落實過程中農村集體中的矛盾具有特殊性，因此需要加大對于村干部的培訓指導，發揮其主觀能動性解決每村每戶可能存在的資格權確權的矛盾，進行合理協調和引導。

健全資格權確權機制的同時需完善資格權退出機制，可以建立資格權有償退出機制和資格權退出反悔機制，落實宅基地資格權的保障功能，原農村集體組織成員后因進城務工等原因退出原村集體可以申請有償退出機制，如若反悔則有相應的反悔機制，符合一定條件則可以重新申請資格權，但原先獲得補償應合理退回，給失地農民一個機會再次“葉落歸根”、建設鄉村家園的機會。資格權的確權加大保障規范力度，同時，健全有償退出以及符合條件重新申請機制的協調機制[6]。

3.3 激活使用權流轉機制內生動力

作為宅基地“三權分置”改革中的核心問題，如何在保障村民居住權的前提下，整合本村集體土地資源，統一規劃集約規劃、合理利用，將統籌后結余的宅基地，以及部分本村村民自愿退出放棄老宅等情形收回的宅基地進行盤活流轉是重中之重。參考借鑒海南農村宅基地“三權分置”試點經驗，通過城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策滿足農民建房、鄉村建設、產業經營的用地需求。農民從盤活宅基地使用權中真的吃到甜頭，提高了經濟收益便會更為積極地推進流轉機制，形成良性循環，尤其是在鄉村旅游資源豐富地區，促進農村土地資源整合，激活使用權流轉機制內生動力[7]。

使用權流轉底線紅線問題需牢抓，不僅要嚴格控制整村撤并，嚴打強制流轉宅基地行為，不得強迫農民“進城上樓”，堅守“自治”原則，尊重村民真實意愿才是保障農民的基本權益的底線。同時，堅決防止借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地等不當行為，引發“變相圈地”等違背政策本意的行為的發生，違背農村宅基地“三權分置”政策改革的初衷。宅基地使用權流轉制度的改革任重而道遠，需總結試點經驗不斷完善健全機制。

參考文獻

[1] 李鳳奇，王金蘭.我國宅基地“三權分置”之法理研究[J].河北法學，2018，36（10）：147-159.

[2] 劉恒科.宅基地“三權分置”的政策意蘊與制度實現[J].法學家，2021（5）：43-56+192-193.

[3] 溫世揚，梅維佳.宅基地“三權分置”的法律意蘊與制度實現[J].法學，2018（9）：53-62.

[4] 劉燦.民法典時代的宅基地“三權分置”實現路徑[J].法學論壇，2022，37（1）：109-118.

[5] 宋志紅.宅基地“三權分置”的法律內涵和制度設計[J].法學評論，2018，36（4）：142-153.

[6] 高海.宅基地“三權分置”的法律表達——以《德清辦法》為主要分析樣本[J].現代法學，2020（3）：112-125.

[7] 申文君.“三權分置”視域下農村宅基地管理面臨的困境及對策[J].農業經濟，2022（6）：112-113.