新《職業教育法》實施背景下職業教育產教融合產權機制研究

黃亞宇 周亮 龍佳

摘要：職業教育產教融合，面臨經濟產權、知識產權、勞動力產權等各類產權問題。職業教育產教融合中產權屬于一種教育產權，具有產權主體的多元性、產權結構的復雜性、產權交易的可流通性等特征。針對職業教育產教融合存在著地方立法不完善、產權主體不明晰、產權權能不完整、產權管理機制失衡等問題，提出出臺地方性政策法規以完善頂層設計、明晰產權結構以保護產權主體的合法權益、建立教育產權交易市場以解決產權合理流動、平等保護以確保非公有產權主體所持財產的增值等對策建議，促使產業主體參與職業教育，推動職業教育高質量發展。

關鍵詞：職業教育法；職業教育產教融合；教育產權；企業產權

職業教育產教融合是構建現代職業教育體系建設的重大舉措，也是實現職業教育高質量發展的必由之路。隨著職業教育改革與社會經濟的縱深發展，職業教育領域的諸多現象均已涉及了產權問題［1］，職業教育產教融合的發展困境也正在于此。為此，國家提出“一體兩翼”的職業教育高質量發展策略，強調全省推進，建設省域層面職業教育改革發展的新模式。2022年5月新修訂的《職業教育法》正式實施，新法提出國家鼓勵發展多種層次和形式的職業教育，推進多元辦學，支持社會力量廣泛、平等參與職業教育。然而，在職業教育產教融合過程中，面臨經濟產權、知識產權、勞動力產權等各類產權問題。由于法律制度不夠完善，產權界定不夠清晰，學校、企業、教師、學生之間的經濟產權、知識產權等得不到認證和保護，校企合作、產教融合也難以深入發展。因此，健全職業教育產教融合產權保護制度已刻不容緩。

一、職業教育產教融合中產權性質界定

（一）教育產權與企業產權的異同辨析

教育產權是指在教育活動中各利益相關主體享有對財產的占有、使用、處分、收益的權利，是教育活動中各利益相關主體之間形成的權利、義務關系。源于經濟領域的企業產權概念與教育產權概念具有一定的相似屬性：一是兩類產權概念均體現了權威性與強制性相統一。教育產權是教育領域各類教育主體依法享有的對教育財產的所有權，體現了國家意志，受法律保護。二是兩類產權均體現了整體性和分割性相統一。教育產權的整體性是指教育產權主體對教育財產享有的以所有權為基礎的一整套權能，可分割性指所有權與其他各項派生的權能之間具有可分離性。三是兩類產權均體現了權利與義務相統一。教育產權是教育主體依法享有的權利，同時也應當履行相應的義務與責任。

然而，教育的公益性決定了教育領域的產權概念與經濟領域的產權概念存在固有的差異性。一是教育主體行使教育產權的目的在于盤活教育資源，提高教育資源的使用率，從而為人才培養提供更好的教育資源。企業的營利性屬性決定了企業產權的目的在于降低交易成本，從而實現企業利潤的最大化［2］。二是對產權的重組方式有所不同。教育是全社會最大的公益性事業，教育產權的重組要考慮國家對產權的實際控制，防止國有教育資產的流失，目前以聯合辦學為主要融資形式。三是基于委托代理制度國有教育產權與國有企業產權也有所不同。在我國，國有資產的所有權是屬于全體人民，基于委托代理制度，全體人民需要委托合適的代理人行使國有資產的各項權能。國有企業產權可以進行量化計算，有利于代理人對企業財產進行監督與管理。但是國有教育產權中對于“教育服務”這種無形資產的價值，也很難對其進行量化，因此，不利于代理人對教育財產進行監督與管理。

（二）職業教育產教融合中產權屬于一種教育產權

職業教育產教融合中產權是指產教融合參與主體的為培養技能型人才所需的各種類型的財產權，即職業學校、企業、政府、行業組織等產教融合利益相關主體依法享有的對產教融合中所擁有財產的占有權、使用權、處分權和收益權。職業教育產教融合中涉及的產權既包括有形的經濟產權，也包括無形的知識產權和勞動力產權，屬于典型的教育產權。

職業教育產教融合中產權具有三個顯著特征，分別是產權主體的多元性、產權結構的復雜性、產權交易的可流通性［3］。一是由于職業教育產教融合的利益相關主體牽涉學校、行業企業、政府、社會組織等諸多主體，產教融合中產權主體具有多元性，既有代表國有資本的公立學?；驀衅髽I，又有代表私有資本的民辦學?；蛩綘I企業等，這導致了產教融合中產權主體具有多元性特征。二是產教融合中產權經過多次公私融合，國有資本與私有資本界限難以區分，公私屬性難以辨識。此外，教育產權中還存在知識產權、勞動力產權等無形資產，這些無形資產難以具體量化價值，這些都導致了產教融合中產權結構的復雜性特征；三是產權交易是指產權主體之間按照產權市場規則對產權標的物進行所有權轉移，合理的產權交易可以實現財產的保值升值。產權市場遵循自由競爭的市場競爭原則，產權本身具有可流通性屬性。但是教育產權可流通部分范圍需要進一步界定，并且教育產權市場的建立也不能完全參照企業產權市場的建立規則，需要突出教育的公益性屬性。產教融合中產權市場建立既需要凸顯教育的公益性屬性，又需要保障利益相關主體能夠合理行使其財產轉讓權。

二、職業教育產教融合中的產權制度存在的問題

（一）現有地方立法存在不足，頂層設計不完善

職業教育產教融合中產權劃分為兩類，一類具有明顯產權主體，另一類不具有明顯產權主體。不具備明顯的產權主體的內容，具體包含了教育活動的學科、專業設置以及組織運作的管理制度等制度資源，還包含了長期開展職業教育活動的文化積累、企業的認可度等內容，產教融合中產權資源包括各類人力、財力、物力資源以及信息資源，這些資源中包含了對教學活動的資金、教師的勞動以及技術專利等。按照目前我國的教育法律制度，對于職業學校的大部分教學資源，其使用權是歸屬于學校，而其所有權則是歸屬于政府，這導致產教融合中產權流轉困難。

新修訂的《職業教育法》雖然指出了職業教育要堅持產教融合、校企合作，但是對產教融合型企業、校企合作的內容方式等只做出了原則性、概括性規定。

結合職業教育地方立法，目前有關職業教育產教融合的支持措施、權益保障、組織方式等方面的具體政策規定尚不完善。在現實中，職業學校、企業、社團組織等利益相關主體參與職業教育產教融合活動的價值訴求各有差異，甚至在某些方面還存在固有矛盾［4］。由于現有立法存在不足，頂層設計不夠完善，無法發揮法律的指引、規范和強制作用，參與職業教育產教融合的各方主體易出現以下風險：一是產教融合過程中由于辦學財產經過多次流轉，面臨財產權屬不清晰、產權收益分配不公、產業主體無法獲利、經濟產權無法流轉等風險；二是國有資產與非公有資產經過多次融合后難以辨認財產的屬性，導致國有資產無法增值保值，甚至面臨流失等風險；三是產教融合中產權主體之間權責利不清，導致學校、企業、教師、學生之間面臨知識產權歸屬不清晰、轉讓受限制等風險［5］；四是校企合作辦學協議不規范，導致教師面臨參與校企合作無法取得收益、學生實習期間勞動收入得不到保障等風險。

（二）職業教育產教融合中產權主體不明晰

在委托代理制度下，教育產權需要委托相應代理人來行使具體的產權權能。在職業教育產教融合活動中，作為代理人的職業學校在產權轉讓、成果歸屬、利潤分配等方面并不享有完全的自主權，導致了產權保護陷入困境。

職業教育產教融合中產權本質上屬于教育產權，為了保障國家的教育資源能發揮最大的使用效率，職業學校需要對產權轉讓等承擔一定的風險。在這種情況下，代理人肩負著提高職業學校的教育價值的責任，其對職業學校的育人成效承擔一定的責任。然而，由于部分代理人僅以追逐利潤為目的，遠離了教育應以育人為本的辦學目標，通過層層下放將本屬于代理人行使的產權權利全部下放給了職業學校，由校長來行使具體的權利，這就容易導致職業教育產教融合流于形式。部分職業學校出于完成教育行政部門的任務，所選擇的合作企業多是小型企業，這些小型企業對校方有利益訴求，學校也有購買商品與服務的需要，從而職業學校與企業合作形式單一、內容簡單，一旦出現產權糾紛，無法合理界定相關產權主體的法律責任。

（三）職業教育產教融合中產權權能不完整

公辦職業學校是一個以公益事業為主體的事業單位，其本身并不以營利為目的。職業學校為了提高其人才培養的品質，對資源的需求會直線上升，這些資源經過各種形式的教育，最終都會被轉換成學生能力的提升。職業學校沒有剩余的資產和資源，也就不會有剩余索取權的存在。在職業教育產教融合過程中，政府和學校的收入將其重點放在了對人才培養所引起的教育質量的提高以及社會效益上，而對教育投資的產權則將其集中在對所投入財產的所有權上。

在很長一段時間里，公辦職業學校的大部分財產都來自政府的購置或無償劃撥，這就造成了學校財產所有權人的“虛”，使其他利益主體很難產生有效的動力。通過實行產教融合、校企合作，擴展了職業學校辦學經費的來源途徑，在某種程度上減少了政府的教育經費投資，從而減少了政府的財政負擔。但是這必然會導致公辦職業學校對公共教育資源的控制力下降，削弱了公辦職業學校的公益性。職業學校作為一個法人組織，校長的權力來源于學校的法人授權或學校章程規定，不享有利潤分配權。學校管理中會出現一系列的問題，這些問題不可避免地導致學校的產權激勵成效的下降，而由于學校不享有利潤分配權，則無法形成對職業學校與企業參與產教融合的激勵機制。

（四）職業教育產教融合中產權管理機制失衡

對于企業而言，如果存在較高的交易費用，則會使企業間的合作變得更加困難，降低合作的積極性。中小企業在資金和技術方面都處于劣勢，以致造成了其缺乏可以用于參加產教融合的談判條件，加之信息不對稱和政府監管缺位等因素，使得尋找到合適的合作學校的困難程度大大提高，而這也會對校企雙方在合作早期的交易成本產生直接影響。在合作的過程中，如何對產教融合活動進行監督、激勵等問題也與產權主體的交易成本有關。

對于職業學校而言，學校的內部組織結構過于繁雜，導致了學校在產教融合活動中的交易成本增大，造成了學校內部資源的內耗［6］。校企之間的合作，也牽扯到學校的相關管理部門等內部機構，這些機構各自獨立，往往存在著互相推卸責任的問題。另外，職業學校和企業之間形成了合作關系后，產權管理機構的權力也受到了限制，阻礙了產教融合深度發展。由于學校內部的產權管理機構中缺少校級領導的直接參與，因此，想要有效推進校企合作，必須通過合作管理機構與其他職能部門、二級學院的多次溝通交流才能實現。在校企合作過程中涉及的各個部門的監督、問責工作也很難展開，這些都增加了產教融合、校企合作的交易成本。

三、新《職業教育法》實施背景下產教融合產權保護的對策建議

（一）出臺地方性政策法規，完善頂層設計

結合2022年5月新修訂的《職業教育法》對產教融合、校企合作的新規定，尚需要進一步健全產教融合產權保護的地方立法。通過專門性立法，依法規制產教融合中的產權風險，提高辦學質量，減少權益紛爭，保障職業教育產教融合的穩定性和規范性。

一是規劃產教融合發展布局。縣級以上人民政府應當將職業教育產教融合納入產業及園區發展規劃，形成地方政府、職業學校、行業企業、社會組織協同推進的發展格局［7］。二是明確產教融合的形式與內容。職業學校、職業培訓機構可以通過與行業組織、企業、事業單位等共同舉辦產業學院、組建職業教育集團、開展訂單培養等多種形式進行合作，鼓勵支持職業學校與企業聯合共建實習實訓基地、員工培訓中心、協同創新平臺，與企業開展人才培養、師資隊伍建設、課程教材開發、科學研究、技術服務、成果轉化等合作。三是明確政府對企業的支持措施?？h級以上人民政府及有關部門應當對深度參與產教融合、校企合作的企業，按照規定給予金融、財稅、土地等支持。強化金融扶持，重點支持教學、實驗、實訓類用房建設和設備購置安裝等項目。四是從投資辦學的現實出發，保護多元辦學主體的經濟產權，落實出資者的所有權，建立真正意義上的產權清晰、權責明確、平等保護、流轉順暢的職業教育產教融合產權保護制度。五是從加強國有資產管理的角度出發，加強監管力度，防范國有資產的流失，促進國有資產的保值增值。六是強化各種知識產權的保護，特別是各種技術專利、發明創造的知識產權歸屬與轉讓問題，為深化職業教育產教融合提供制度支撐，促進職業教育高質量發展。

（二）明晰產權結構，保護產權主體的合法權益

產權的初始認定必須以明晰的產權結構為前提。對于公辦職業學校而言，產教融合各參與主體的初始產權可以予以量化登記。但是對于民辦職業學校而言，產權主體的初始份額不易量化，建議可以給予舉辦者相當于學校凈資產的一定比例作為出資額，比例大小可由各地政府根據實際區域經濟發展情況予以綜合考量。對于產教融合中無形資產的價值，可以采取經濟學中成本收益法進行評估作價，無形資產的價值可以根據創立無形資產時的實際產出成本和可以取得的利潤予以確定。同時，基于《中華人民共和國民法典》物權編中對物權平等保護原則，對各產權主體所擁有的初始產權應予以平等保護。

在明晰了各產權主體所享有的初始產權基礎上，保護各產權主體的合法權益。既要遵循市場經濟自由競爭的原則，又要兼顧公平與效率，在保障教育公益性的同時，兼顧產權主體追求各自利益的最大化。具體而言，一是積極推動職業學校尤其是公辦職業學校采取多種形式與企業開展產教融合、校企合作，充分吸收社會資本參與辦學，積極推行混合所有制辦學，實現產權主體與產權性質的多元化［8］。二是營造支持職業教育高質量發展的良好氛圍，消除企業參與職業教育聯合辦學的后顧之憂。一方面對公辦職業學校而言，應積極提升其產權的市場化程度，以此吸引企業尤其是私營企業參與職業教育產教融合活動。另一方面，對民辦職業學校而言，建立科學合理的內部治理結構，合理分配權利，消除舉辦主體壟斷學校產權使用權等問題。三是需堅持平等保護的原則。黨的二十大報告提出要對各類市場主體平等對待，營造公平競爭的市場環境，確保權利平等。因此，需要按照黨的二十大報告的要求，構建產教融合中產權保護市場準入規則，平等保護國有產權與非國有產權，全面落實對財產權的保障。

（三）建立教育產權交易市場，解決產權的合理流動

職業教育產教融合中產權流轉是為了保護產權主體的合法權益，也是推動職業教育高質量發展的需要。目前職業教育產教融合基本上是學校一頭熱，我們需要從法律上對產教融合中產權的歸屬做出清晰界定，保障國有資產和非公有資產的安全。建議出臺相應制度，合理界定產教融合中產權主體的產權性質、范圍、數量等，并允許各產權主體對享有的產權能依法進行轉讓。同時需要明確產權轉讓不得導致國有資產的流失。

1.促進財產合理流動是現代產權市場建立的基本原則，建立教育產權交易市場既需要遵循現代產權市場建立的原則，又需要始終堅持育人為本的教育公益性。依據我國《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公司法》的相關規定對參與產教融合的各方主體作出相應的資質規定，例如，參與產教融合的企業需要經營狀況和商業信譽良好等。

2.借鑒《中華人民共和國公司法》的相關規定，建立不同產權主體持有財產的準入機制和退出機制。為了保障職業教育的可持續發展，應允許不同資本自由進出。參照《中華人民共和國公司法》的相關規定，產權的退出有財產轉讓與股權繼承兩種方式。依法規范教育產權的交易市場，構建各個產權主體持有不同資本的準入機制和退出機制［9］。同時，加強對教育產權市場交易的監督管理。建立第三方監督評價機構，對產教融合中產權交易全過程進行監督檢查，并定期向社會公開，建立透明、公開的教育產權交易市場。

（四）平等保護，確保非公有產權主體所持財產的增值

在職業教育產教融合的產權主體中既有持有國有資本的產權主體，又有持有非公有資本的產權主體，如果只顧及國有資本的保值增值，對非公有資本只計算資本存量的話，會打擊非國有企業參與職業教育產教融合的積極性。新修訂的《職業教育法》多次指出職業教育必須堅持產教融合、校企合作，在全面落實新法的實踐中，需要對國有資產與非公有資產進行平等保護。倘若出現限制非公有產權主體行使財產權的情況，將阻礙企業參與職業教育辦學。企業作為營利性組織，追求利益最大化是無可非議的。資本的逐利性其實屬于經濟領域的問題，還是需要以經濟手段予以解決［10］。教育產權交易市場既然要遵循市場規律，就需要按照經濟領域的市場規則進行保護。也就是說，通過經濟手段確保非公有產權主體能夠通過參與產教融合活動取得一定的收益。只有讓非公有產權主體獲利才能真正激發企業參與產教融合的內生動力。當然，如前所述教育產權不同于經濟領域的企業產權，在確保非公有產權主體所持財產增值的基礎上，還需要理順產教融合中積累財產的公私屬性、范圍、數量等。對于無法直接量化的知識產權、勞動力產權的增值部分可以委托第三方資產評估機構進行評估作價，對于增值部分的財產可以允許比照《中華人民共和國公司法》的規定進行分紅，讓非公有產權主體的投資得到合理回報。

總 結

綜上所述，職業教育產教融合是職業教育高質量發展的制度創新，企業成為辦學主體，將有效激發職業學校的辦學活力，解決職業學校辦學中一系列深層次矛盾，也將對區域經濟發展產生重要影響。以法治的手段規制產教融合中產權制度的風險，保障產教融合各方主體的合法權益，促使產業主體參與職業教育，實現資本關聯和權利流轉，解決人才供需矛盾，提升職業學校治理能力與辦學水平。任何一項制度變革都是一個長期的系統工程，職業教育產教融合也面臨地方政策不配套、市場經濟發展與學校管理制度的沖突等一系列問題，這些都迫切需要在今后的不斷探索中予以逐步完善。

參考文獻

［1］ 劉湘玉.明晰教育產權 促進教育體制改革與創新［J］.中國高教研究，2005（09）：85-86.

［2］ 楊麗娟.關于教育產權若干問題的探討［J］.教育與經濟，2000（01）：12-16.

［3］ 王華，闕明坤.建立現代大學公私混合所有制產權制度［J］.中國高等教育，2018（Z3）：21-22.

［4］ 段明.基于產教融合的高職產業學院治理模式、問題與路徑［J］.教育與職業，2021（16）：28-35.

［5］ 方益權，閆靜.關于完善我國產教融合制度建設的思考［J］.高等工程教育研究，2021（05）：113-120.

［6］ 蔡瑞林，徐偉.培養產權：校企共同體產業學院建設的關鍵［J］.現代教育管理，2018（02）：89-93.

［7］ 張祺午，榮國丞.中國式現代化背景下深化產教融合的基本經驗與創新方向［J］.職業技術教育，2022（33）：26-29.

［8］ 黃亞宇，尹長俊.職業院?；旌纤兄妻k學的法理思考與立法建議—基于公私法融合的視角［J］.職業技術教育，2022（15）：37-43.

［9］ 陳春梅.高職院?；旌纤兄品煞ㄒ幖罢呶募笔бl的問題及其對策建議［J］.職業技術教育，2020，41（26）：12-17.

［10］ 雷世平，李盡暉.我國混合所有制高職院校法人財產權研究［J］.職教論壇，2019（05）：32-36.