韌性城市視角下的地下空間安全現狀審視與優化進路

丁彩霞?黃澗秋

一、城市地下空間安全與韌性城市的關聯同構

（一）城市地下空間利用與城市安全

城市化水平的高速發展過程也是我國城市建設急劇發展、城市空間充分利用的過程。其間，地下空間開發利用作為解決城市資源與環境危機的重要措施，也有其負面影響，如地陷、內澇、油氣泄漏等事故均會造成生命財產的重大損失。城市地下空間安全與發展的統籌問題已不容置疑。

依據《城市地下空間開發利用管理規定》第十二條之規定，城市地下空間開發利用包括地下交通設施系統、地下公共空間設施系統、地下市政設施系統、地下防災系統、地下倉儲與物流系統等方面。其中，燃氣、供熱、供排水、電力、通信等城市管網及地鐵交通等“城市地下生命線”至關重要，是現代城市的支柱，在保障城市各類要素——人流、車流、物流、物質流、能量流、信息流等有序流動當中發揮著重要作用。

目前，全國各地出臺了大量針對地下空間建設以及“城市生命線”建設、檢測、風險管控的政策性法規文件。2020年印發的《住房和城鄉建設部關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》提出：根據地下空間實際狀況和城市未來發展需要，立足于城市地下市政基礎設施高效安全運行和空間集約利用，合理部署各類設施的空間和規模。2021年4月，《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見》提出，到2025年，在超出城市內澇防治標準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎設施功能不喪失，基本保障城市安全運行。建設“韌性城市”被列入“十四五”規劃。

（二）韌性城市的特點及其與城市地下空間安全的關聯同構

韌性城市的特征主要表現為三性：一是冗余性。具有應對外部自然災害的能力，體現為城市空間及城市基礎設施留有余地，災害來臨后有抗打擊能力和快速復蘇的能力。二是穩健性。具有應對外部經濟動蕩的能力。三是適應性。具有應對社會變化的能力，具備通過社會整合實現自我振興的能力。

城市地下生命線、地下公共安全網的提升不僅是城市建設的物理性要求，也是公共服務可及性、人民性，政府協同善治的必然要求。風險分配的歷史表明，像財富一樣，風險是附著在階級模式上的，只不過是以顛倒的方式——財富在上層聚集，而風險在下層聚集。保證城市安全，包括城市地下安全，要以廣大人民群眾的健康福祉為出發點，統籌考慮經濟社會發展，即安全與發展兼顧，這就是城市地下安全治理的基本邏輯前提。

二、韌性視角下城市地下安全的現實審視

通過對內蒙古自治區、江蘇省等多個城市調研走訪，梳理城市地下空間安全普遍存在以下問題。

（一）冗余性缺失

1．新舊管網均未預留足夠的發展余地

老舊管網在兩方面凸顯承載力冗余不足：一方面，大多數城市最初的地下管網規劃設計缺乏前瞻性，加上檢修維護不到位，自然腐蝕，管網老化嚴重，容易破損以致引發事故；另一方面，隨著生活水平的提高，居民用電、用氣、用暖、給排水等需求逐年增加，管線超負荷運行。新建管網即便以城市總體規劃為前提，但也常常忽視了管網建設完成后使用期限要長達四五十年以上的特點，相應規劃沒有預留足夠的發展余地，也難以順應城市發展的需要。例如，在供排水管網設計之初，沒有充分考慮到城市發展的需要，甚至是在施工的時候，由于建設主體單位不同、資金實力不一，無論是管網的深度、寬度還是水量都不能形成上下游相配套，在城市內澇中80%以上的積水點是由于上述原因造成的。

2．綜合管廊建設成效不佳未能留足余地

城市地下綜合管廊是解決“馬路拉鏈”現象的治本之策，但目前地下管廊“收費難”和“入廊難”的問題在各地不同程度存在。以包頭市為例，包頭是全國首批10個“地下綜合管廊建設試點城市”之一，規劃建設綜合管廊197.78千米，但其仍存在電力線纜入廊總體進展緩慢、電力線纜入廊收費難、體制不順責任難壓實、運營成本不斷加大的問題。具體來說，由于電力、通信等管線由國家相關部門和單位垂直管理，其建設改造方式、時間、投資和維護運行等都由行業條線決定，在城市政府層面較難形成對等公平的協商機制，地方政府和管線單位在建設時機、投資時序和入廊收費等關鍵問題上有不同認識，較難達成共識，因此，已建城市地下綜合管廊普遍存在“入廊難”和“收費難”問題。由于沒有明確的投入回報方式和預期，市場力量參與的積極性不高，制約了城市地下綜合管廊的推進和推廣。城市管廊維養費用較高，僅靠政府預算來承擔顯然壓力過大。城市地下綜合管廊建設目前并未解決地下公共設施冗余性不足的問題。

（二）穩健性缺位

1．統一規劃不足，多頭管理易生隱患

城市地下管線工程共享地下空間，但統一規劃、管理缺位導致各部門各行其是，隱患叢生。首先，多頭管理無序、低效且浪費嚴重，亟需建立長效機制。地下管線各單位建設計劃、工程實施、運行維護等方面缺乏統一規劃且分屬多個部門，規劃建設、管網鋪設、“破路、破綠”施工等數據無法實現整合共享，重復投資、重復建設、重復開挖現象多。管理協調機制尚未建立，僅把管網建設作為市政項目建設的配套部分，由住建、城管、電力等多個部門各負其責，沒有形成統一規范的規劃、報建、審批、勘測、驗收備案以及資料歸檔管理流程，部門之間統籌協調不到位。其次，管線交叉不能滿足安全距離，滋生隱患。燃氣、供水、供電、排水、通信等不斷增加的管線數量導致城市各種管線交叉跨越，安全距離不能滿足要求，存在嚴重安全隱患。

2．公共財政匹配不足，可持續發展受制約

管網施工改造難度較大，國家資金匹配支持條件不足，地方財政也無力負擔。以燃氣管道為例，按住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會城市燃氣管道更新改造的有關要求，中央預算內投資支持范圍為政府所屬或建筑區劃內居民共有的城市供水、排水、供熱等管道和設施老化更新改造，同時要求燃氣管道老化更新改造的比重不得低于70%。不少城市，特別是西部城市、北方城市很多管網由民營企業運營管理，企業更新改造意識不強，資金投入不夠，部分管網由于建設年代久遠、圖紙資料缺失、數據不完整、權屬不清晰，導致改造施工進展緩慢。尤其是老城區街路較窄，地下管路復雜，工程實施對居民生產生活影響較大，短期內無法大面積開展，只能逐年分步推進實施，這就導致申請中央補助資金比較困難，地方財政也無力負擔。

（三）適應性缺乏

1．技術標準滯后，安全監測預警與現實需求不匹配

城市韌性的適應性往往體現在常規管理技術標準明確，監測預警閉環可控，在相對確定的預期中動態調適。但在我國實踐中，城市地下空間利用存在以下問題。首先，地下管線技術規范、實施標準、保障措施等技術標準多數尚未制定并予以明確，致使各負責部門或單位在實踐中的做法不一，對持久性使用的城市地下公共設施是個潛在隱患。其次，管網監管措施不到位，政府相關部門沒有按照“誰投資、誰建設、誰受益”的原則加強對地下管線的監督管理，對管線建設、運行的有效監督手段不多。基于韌性要求的“監測—預警—應急”的動態循環中，安全監測預警不能滿足現實需求。城鄉供水管網漏損控制、地下空間生命線（水、電、氣、暖）在線監測、智慧城市等領域的科技需求沒被正視，地下管網數字化監控系統建設滯后，智能化監管水平低。

2．管網資料管理薄弱，管線信息不能同步更新

我國目前約有70%的城市地下管線沒有系統的基礎性城建檔案資料，地下管線分布不清的狀況普遍存在。全國絕大多數城市地下管線沒有全面的管線綜合圖或數據庫，現有地下專業管網的資料都以圖紙、圖表等形式記錄保存，采用人工管理方式，導致地下管線定位不清，安全信息不準確、不充分，檔案保存分散，資料缺失。城市地下管線的建設和改造工程完成后，管線信息不能實現同步更新，導致信息資料在實際中不能被應用。未建立統一的城市地下管線信息管理平臺，絕大多數市政管線項目建設單位未按照管理制度履行竣工驗收備案手續，導致各權屬單位管線信息不能實現共建共享。

三、韌性城市視角下城市地下空間安全治理的優化進路

（一）堅持冗余性：城市更新中備份擴容與數字化轉型并行

1．建立必要的源頭備份，推進管線專業化運維

增加能源系統韌性，須讓生命線系統的源頭如水源地、電廠等核心節點具備抗擊一定沖擊的能力，要么是增加源頭數量、增加清潔能源的類型和比例，要么是增加規模。按照以往的傳統，城市系統日常的基本安全運轉是以集中式管理為主，如水供應、廢物回收管理、能源利用和食品安全供應等。很多學者支持這種集中式的安全管理模式，認為它們更簡單、更高效。然而越來越多的人認識到，分散的基礎設施配置更具韌性，并在多樣性、冗余性和模塊化方面優于集中管理模式。基礎設施的分散化提高了多樣資源同時利用的可能性。基礎設施的分散化配置也是減少連鎖反應的必要策略。

2．開展普查工作，實施城市管網更新改造

通過普查核實，摸清城市地下管網“家底”。全面準確掌握各所屬行業和單位地下管線的歷史檔案和信息資料，查漏補缺，詳細了解管線的分布、材質、埋深等情況，建立健全城市管網“數字地圖”和檔案數據，并持續及時更新管線數據庫。編制《城市更新管網改造方案》，深入推進城市更新行動，使得城市地下公共設施能滿足長期使用要求且對市民必要生活生產需求留有余地。

3．推進地下管線數字化建設和管理數字化轉型

城市地下管線的問題，實質是高強度開發城市地下空間與粗放管理地下空間的矛盾爆發。數字化建設是先進技術的應用，也是增加城市韌性元素的重要體現。增加部分智能設備和傳感器、加強數字化技術的應用、推動數字化技術在城市地下安全領域落地，打造實戰型地下安全平臺均是智慧城市、韌性城市建設中采取的舉措。

制定管線數字化檔案，結合靜態數據和動態數據形成地下家底一張圖，集成在同一平臺上統一管理，實現對于管線資源的有效整合，也有助于解決地下隱患問題。地下管線數字化管理是實行精細化管理的前提，利于及時發現和解決問題。

（二）增強穩健性：建立管理機構，理順機制，實施專業管理

1．實行地下管線統一管理

設立地下管線統一管理部門，理順城市地下管網管理體制：成立由住建、自然資源部門牽頭，電力、工信等相關部門和管線權屬單位及轄區政府共同參與的規劃建設管理體制，實現統籌規劃、統籌建設、統籌監督管理。在道路大修、管線敷設、基建施工前，堅持召開聯席會議，明確地下管線建設管理職責和安全責任。協調好各方關系，建立管廊、管線建設、投資、運營、管理全過程配套的法律體系，明確各主體法律責任，為管廊建設管理提供法律保障。同時建立強制入廊制度及收費標準，對建設資金的分擔、產權有償使用等關鍵問題作出明確的規定，保障入廊單位的權益，提高其積極性。

2．完善城市地下管網規劃和地方立法管理、建設標準

首先，地下管線統一規劃要針對實際有所區分。針對老城區，摸排各種管線現狀，合理規劃布局、整合路徑資源，可隨著道路的修葺或專項工程將管線交叉復雜的區域統一進行整改，降低相互沖突、破壞的安全風險，整合路徑資源。針對新建城區，在城市規劃建設前，綜合考慮各種管線需求，合理規劃布局或統一建設綜合管網，并在城市建設發展過程中一次性建成，避免后續各種管線隨意布置或重復性開挖破壞市容市貌。比如城市供排水管網不是單一的問題，不僅與裝備、技術、資金有關系，還與政府的整體統籌規劃有直接關系，只有先完善政府層面的頂層設計，將供排水管網規劃到位，才能解決后續管網的完善、維護、運營等問題。

其次，依法治理地下空間。完善城市管網地方性法規，制定地下管網建設管理辦法，規范管網系統的管理、維護和使用。嚴格規劃許可和掘路審批，凡不符合城市地下管網整體布局和不符合地下設施國家標準要求的，不予審批，不予建設許可。比如針對一些城市二次管網及設施設備尚未由供熱、燃氣企業接收管理的實際，已構成制約城市發展問題的，應通過立法予以明確。

最后，確立地下管網的建設標準。落實《國務院安委會辦公室關于推廣城市生命線安全工程經驗做法切實加強城市安全風險防范工作的通知》（安委辦〔2021〕6號）要求，研究制定城市生命線安全工程技術規范體系。

（三）推進適應性：協調善用市場力量與政府力量，加強監測預警與信息更新管理

1．創設合理機制，協調善用市場力量與政府力量

堅持因勢利導，鼓勵社會力量積極參與，多渠道籌集資金，保障推進地下基礎設施建設，支持行業企業統籌整合相關渠道資金，保障管網建設、改造、運行維護資金。蘇州市政府授權某建筑公司牽頭組建管廊公司，專門負責城市地下綜合管廊的投資、建設、運營和管理事務，管廊所在地政府根據國家政策給予管廊公司一定的財政補貼。管廊公司與金融機構簽訂融資協議，與各管線單位簽訂入廊協議，與施工企業簽訂工程承包合同，與設備供應商簽訂設備供應合同，成為具有完整功能的獨立開發主體。地下綜合管廊投資大、回報周期長，為避免出現資金周期錯配問題，管廊公司與國家開發銀行蘇州分行簽訂融資協議，利用銀行貸款、加之項目資本金和政府財政補貼，形成了可持續的項目資金保障機制。省級層面研究制定入廊收費保障機制和實施政策，增加剛性約束條款和激勵支持內容，同時增加對入廊建設項目的稅費減免等優惠政策，建立與收費機制相協調的投融資模式，實現綜合管廊科學、可持續發展。

培育發展城市生命線安全產業集群。《“十四五”國家應急體系規劃》中明確提出：要“壯大安全應急產業”。城市生命線安全產業作為安全應急產業的分支，是筑牢城市地下安全任務必須要面對的問題，同時其市場空間巨大、應用前景廣闊。加強前瞻性謀劃，采取引領性舉措，發展壯大城市生命線安全產業集群，是搶占產業發展制高點的先機。

2．加強地下管網檔案管理

地下管線檔案的管理尚未納入法制化軌道，大部分管線權屬單位屬于行業管理，管線施工、管理各自為政，缺乏良好的溝通橋梁。一是完善法規制度，將管線的查詢、告知、施工、移交、預驗收等管理流程制度化、法制化，完善地下管網檔案管理；二是加強業務指導，督促地下管線檔案及時報送進館，針對各建管、施工、監理單位工程技術人員及檔案管理人員進行指導、培訓。制定檔案資料管理辦法，建立嚴格的信息更新和檔案歸檔制度。健全地下管網檔案資料，更新管線數據庫，全面準確掌握各類數據。

3．建立監測預警機制

加強監測預警是防患于未然的重要手段，智慧城市建設助力城市地下監測預警機制。將監管系統與城市市政基礎設施綜合管理信息平臺、城市信息模型（CIM）平臺等深度融合，促進對管網漏損、運行安全及周邊重要封閉空間等在線監測、及時預警和應急處置，對優化城市地下安全治理具有重要作用。社區市政基礎設施的智慧化改造，開辟了一條韌性提升的新路徑。智能電表、智能水表、智能燃氣表的大范圍使用，為提升社區市政基礎設施的監測預警能力、及時診斷生命線故障、精準判斷破損部位等提供了基礎。大量物聯網傳感器的部署和數字管網系統平臺的建立，也為跟蹤基礎設施全生命周期運行情況、準確排查事故隱患提供了新的技術路徑。

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（責任編輯：榮榮）