城市綜合管理視角下的城市更新著力點研究

秦常清?張鵬?丁杰?田靖源?陳光遠

黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。實施城市更新行動，是適應城市發展新趨勢、推動城市高質量發展的必然要求；是堅定實施擴大內需戰略、構建新發展格局的重要路徑；是推動解決城市發展中的突出問題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措。

一、基本現狀

截至2022年年底，重慶市城鎮化率已達到70.96%，其中主城都市區城鎮化率為79.8%，中心城區城鎮化率達到93.3%。2023年5月，重慶市委提出，要創新運用城市經營理念和機制，以打造城市“生活圈”為抓手，實施城市更新提升行動，推動城市可持續高質量發展。《重慶市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》強調，重慶以建成高質量發展高品質生活新范例為統領，并提出了國際化、綠色化、智能化、人文化現代城市初步建成的目標。因此，城市更新對重慶影響深遠、意義重大。

近年來，重慶市城市更新經歷了快速化拆建整治階段和多樣化更新改造階段，到2020年已進入系統化有機更新階段，并明確城市更新是重慶市建成區對城市空間形態和功能進行整治提升的活動。在更新方式上，從以往的“拆改留”升級為“留改拆增”。其中，最重要的內容之一就是，針對重慶城市功能與綜合承載力有限、基礎設施網絡不夠健全的現狀，優化城市功能布局，按照“缺什么補什么”的原則，聚焦群眾重點關注問題，加快補齊公共服務設施、市政基礎設施等功能短板。市城市管理部門正在以創建國家生態園林城市和國家節水型城市為抓手，圍繞城市更新工作新階段、新任務，強化提升城市綜合管理效能，充分發揮城市管理整體優勢和聚集效應，通過系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策等，解決城市綜合管理薄弱環節中的突出問題，扎實推進城市更新，以城市品質提升促進城市高質量發展和實現高效能治理。

二、城市更新新趨勢

一是城市更新更加注重多元參與。城市更新作為城市治理的重要部分，雖然得到了社會各界越來越多的積極響應與深度參與，但仍需要政府部門加強統籌協調，組織更多的部門，引導更多企業、行業協會、社會群體參與城市更新實踐，為城市更新提供更豐富的視角和更持久的動力。

二是城市更新更加注重以人為本。習近平總書記指出，人民城市人民建、人民城市為人民。城市發展和建設不能脫離人民群眾。開展城市更新工作，需尊重人民群眾的需要和城市發展規律，堅持惠民有感工作導向，聚焦人民群眾關注的突出問題，加快補齊設施短板、提升人居環境，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

三是城市更新更加注重品質提升。近年來，重慶市城市更新從以往的“拆改留”升級為“留改拆增”，通過個性化、定制化的小尺度改造，使城市功能不斷優化，城市空間品質不斷提升。

三、城市更新存在的問題

重慶市特別是中心城區，在經歷大規模建設后，城市更新被賦予了塑造高質量發展空間、營造高品質人居環境、傳承歷史文脈等戰略任務。近年來，城市管理部門圍繞提升城市承載力、優化城市環境品質、管控城市安全風險以及推進城市智管方面開展了大量工作，取得了一定成效。但是，經過復盤總結，還存在以下幾方面問題：政策制定和執行碎片化，整體“智治”不夠；對城市更新內核要義理解不夠、方向把握不準，實施效果存在偏差；城市管理標志性和辨識度成果塑造不夠突出等。

（一）整體“智治”不足

重慶市建立了“1＋2＋N”城市更新政策標準體系。其中，“1”是指《重慶市城市更新管理辦法》，“2”是指《中心城區城市更新規劃》《城市更新技術導則》2個技術文件，“N”是指由市級相關部門按職能職責制定“一攬子”配套政策。目前，市城市管理部門相關的配套政策還在逐步完善，特別是還缺乏涉及城市綜合管理工作的法規規章，工作的系統性和整體性暫無法規保障。城市更新提出要統籌規劃、實施、管理3大環節，目前，市城市管理部門除履行部門職責規定的城市管理工作以外，還承擔了城市綜合管理工作領導小組辦公室的職責，協調有關部門開展城市管理工作。在工作推進過程中，各部門有效協同機制不完善，離城市品質整體提質還有不小差距。此外，智慧治理格局尚未構建形成，數字化、智能化運用場景有限，還處于智慧管理的初步階段。

（二）精細化水平不高

城市更新追求的是城市品質提升，聚焦存量空間人居環境改善。目前，重慶市在工作實施過程中，對有機更新的城市環境、城市空間塑造認識還不到位，民意征集不充分，往往以大項目的實施代替公共空間活化利用、功能植入置換等“微更新”“微改造”。同時，還存在一系列其他問題。例如：環境衛生仍有死角，背街小巷暴露垃圾清運不及時，內環快速路、高速公路與城市道路連接立交匝道存在一定臟亂問題；設施管理欠賬較多，還存在停車泊位分布不均，智能化、智慧化管理手段弱，城市道路檢查井破損影響行車安全和舒適性等問題；綠化精細管護不足，城市道路行道樹精細化修剪不到位，枯樹死樹清理不及時等問題；停車難、如廁難等市民關注的問題；公共空間安全管理存在薄弱環節，水、電、氣、訊等各類占道設施亂搭亂擺、亂牽亂掛，各類管線無序開挖行為等問題。但仍需進一步強化常態長效管理。

北京市后海花燈? 攝影：梁志堅

（三）標志性成效不夠

2020年以來，重慶市圍繞老舊小區、老街街區、老舊區間、老舊商業區、歷史文化區、公共空間等推動實施了1526個城市更新項目，截至目前已完成197個，取得了初步成效。市城市管理部門在城市更新中承擔著重要的工作任務，近年來實施了人行道完善提升、公廁建設、綠地提質、小微停車場建設等工作。但是，目前的城市管理工作在融入全局性、系統性工作去思考、去謀劃上還有差距；在“以人為本”的服務能力上有待加強，因需施策解決人民群眾的“急難愁盼”還不夠；在營造宜居城市環境以及打造具有重慶辨識度的品牌載體上還不夠聚焦。

四、城市更新對策建議

堅持全面貫徹落實黨的二十大精神，緊緊圍繞打造宜居、韌性、智慧城市，把城市綜合管理工作積極融入現代化新重慶建設宏大場景中去謀劃、去思考，迭代升級工作體制機制，突出工作特色優勢，更高質量、更有效率地做好城市更新這篇大文章，為推進現代化新重慶建設作出積極貢獻。

（一）補齊政策短板，完善管理法規規章

1．推動城市綜合管理法規制定

健全完善的法規體系是推進城市管理工作的基礎，重慶市已構建起“1＋2＋N”的城市更新政策技術體系。借鑒天津市、武漢市等城市經驗，強化城市規劃、建設、管理統籌協調，需研究制定《重慶市城市綜合管理條例》，以進一步加強部門之間工作整體協同，有效部署推動跨行業、跨領域、跨部門的城市管理工作，提升城市治理效能。

2．完善城市更新政策標準體系

《重慶市城市更新管理辦法》提出，市政府相關部門按照本辦法制定土地、規劃、建設、消防、園林綠化、項目審批、不動產登記、財稅等相關配套政策。建議結合城市體檢，在園林綠化、市政設施、城市供水、市容市貌等領域進一步完善技術規范和配套政策，在現有基礎上加強“立改廢釋”，填補政策標準空白，指導工作開展。

（二）完善工作機制，強化城市整體“智治”

1.強化統籌協調機制

加強市級城市綜合管理工作領導小組謀篇布局作用，強化統籌協調機制，保障城市管理部門在規劃和建設環節的參與權、移交使用環節的決定權、維護管理環節的處置權，變末端管理為源頭治理。以市城市綜合管理工作領導小組名義定期召開城市綜合管理調度會，通過現場辦公調度、視頻曝光突出問題等多種形式，推進各項重點工作落實，協調解決工作中的重點突出問題。市城市綜合管理工作領導小組辦公室定期召開聯絡員會議，將領導小組各項工作部署按照閉環管理的要求抓好落實。

2．強化完善工作評價機制

堅持問題導向，用好考核“指揮棒”，將與城市管理工作相關的道路交通秩序、排水設施運行、建筑工地管理、交通公路管理、建筑退讓道路紅線區域等內容作為城市更新工作任務進行監督管理。通過“賽馬比拼”，定期“晾曬”工作成效，激勵有關各方比學趕超、實干爭先，鼓勵“一地創新、全市推廣”，廣泛應用更多可復制、可借鑒的典型經驗。

3．深化“馬路巡查”

探索將公交車、環衛工人作為“馬路巡查”發現問題的“前哨”，通過AI自動識別、智慧大腦分析判斷等信息技術開展城市綜合管理問題巡查，形成了“全時段運行、全路段覆蓋”的“馬路巡查”新格局。應加強巡查數據的收集與分析，建立具有參考價值的城市運行大數據底座，推動“馬路巡查”納入“城市體檢”評價體系，作為開展城市更新的重要參考依據。

（三）強化多元共治，升級城市治理格局

1．堅持問題導向問需于民

堅持以人民為中心的發展思想和共同締造理念，充分問計于民、問需于民，進一步打通市民與政府溝通渠道，賦予其直接參與城市更新的權利，滿足自下而上的內在發展訴求。同時，把市民事前、事中、事后的參與納入工作決策機制之內，提升市民的認同感和歸屬感。

2．構建專業技術服務體系

針對市街綠化建設、各類公園建設、市政設施維護等工作，搭建城市、建筑、交通、景觀等多專業、多樣化的設計團隊，各類專家共同參與前瞻性研究和實施環節把關，構建系統規劃和詳細設計相互配合的工作體系，破除實施環節推進難、使用環節效果差的困境，切實為市民構建一個系統性強、功能性好、可達性高，功能與體驗相互支撐的宜居公共空間。

（四）打造行業特色，提升城市綜合形象

1．打造“兩江四岸”核心區城市濱水新名片

對“兩江四岸”核心區城市環境進行綜合整治，整體提升區域內濱水岸線、建筑輪廓線、城市天際線觀感。注重山水城橋有機融合、協調統一，圍繞“凈、補、優、治”核心要素，突出補短板強功能，完善功能設施、更新景觀品質。將“兩江四岸”核心區全力打造成為新時代新征程社會主義現代化新重慶的新地標、新名片，體現山城氣質、人文氣息和現代氣息。

2．打造高品質山城公園體系

統籌抓好綜合類、專業類公園和社區公園、口袋公園等規劃建設管理，著力塑造中心城區全域“詩畫山水”綠景，促進城市與自然完美融合。推動老公園品質提升，配套完善各類服務設施，突出文化元素運用，讓公園為重慶聚人氣、添活力。

3．打造高顏值山城綠道

用好城市美學、城市哲學，利用濱水、傍山空間，持續建設山城綠道，形成綠色通廊，將城市公園、自然山體、湖泊水系、風景名勝、歷史文脈等有機串聯，構建城市綠地線型空間網絡結構，彰顯重慶自然文化資源特色，為市民和游客提供更加優美、舒適、便利的休憩環境。

4．打造山城特色夜景燈飾

以“山水重慶城、璀璨迷人夜”為主題，秉持“大視角、寬場景、地標性”原則，突出“山、水、樓、橋”四大元素，推進城市夜間風貌品質提升，做精觀燈賞景線路，展示重慶獨有山城魅力，打造閃耀全球的城市名片。

5．打造城市橋梁品牌

重慶橋梁在數量、技術、規模以及橋梁多樣化和影響力上遠超國內其他城市，是名副其實的“中國橋都”。深度挖掘“中國橋都”品牌價值，系統謀劃籌辦國際性橋梁論壇、城市橋梁活動周等系列活動，深化宣傳報道，擴大城市知名度，吸引更多目光關注重慶、更多游客來到重慶。

6．打造“無違小區”

建立“無違小區”創建工作領導小組，統籌拆違和控違工作，協調規劃、建設、公安等部門，出臺科學詳細的評價體系，明確認定標準、獎懲措施等，規范執法程序和新增違建發現機制，推動試點建設一批“無違小區”。以先進典型示范帶動解決一域問題，逐步實現違法建筑動態清零目標。

（五）整飾公共空間，增強城市氣質底蘊

1．加強空間環境容貌整治

規范公交候車亭、垃圾箱、休閑座椅、報刊亭、愛心亭、雕塑小品、戶外廣告、門店招牌及施工圍擋等各類“城市家具”的設置管理，建立全要素管理方式；強化綠地常態化管護，及時修剪樹木，清理枯死樹木，合理利用城市縫隙進行綠化設計；落實日常清掃保潔作業機制，加強濱水區域清漂保潔，清理整治消落區垃圾、建渣，規范堆碼亂石；規整各類管線設置，逐步推進架空管線下地；定期開展建（構）筑物外立面清洗與修繕。

2．補齊公共基礎設施短板

加強城市道路交通組織，提高交通的可通達性，滿足機動車、非機動車以及共享單車等車輛停泊合理需求，推進實施公共停車場和小微停車場建設；補足完善休憩設施，在精心設計基礎上進行適度改造，滿足市民遮陰、避雨和停留的需求；結合建設項目配建、城市道路建設、老舊小區改造等統籌進行公廁布局，鼓勵社會單位開放公廁共享。合理設置垃圾箱，保持外觀整潔；有條件的地方安裝直飲水設施。

3．規范空間環境秩序管理

及時制止、嚴肅查處違規占用公共休閑空間和“亂貼亂畫亂掛”等行為，嚴厲打擊違法建設、違法用地等影響城市環境的行為，嚴查無證食品攤販、散發小廣告，全面清理無序占道經營、出店經營等行為，解決噪聲擾民、污水直排等民生問題，綜合治理違規占道停車、擅自占用停車設施等。

4．打造優美生態文化品質

充分挖掘提煉巴渝文化、紅色文化等要素，突出重慶山城的歷史文脈和特色風貌；保持建（構）筑物與周邊環境協調統一，強化天際線、山際線和水際線管控，彰顯“山城”特色；加大現有綠地、水系等生態敏感區域保護力度；保護修繕歷史文化街區、傳統風貌區、歷史建筑等歷史文化資源；強化城市美學運用，打造精品雕塑。

5．消除公共空間安全風險隱患

針對重慶坡陡坎深、江河眾多等地域特點，采取補裝、加固護欄等防護措施，確保現有防護設施安裝牢固，并定期維護檢修；加強公園、濱水區等區域存在地質災害隱患點的治理巡查和動態監測；強化窨井蓋普查建檔和專項治理，杜絕安全事故發生；開展燈、桿、線、樁、樹、亭、箱等問題排查和維修整治，防范樹木、桿體倒伏及線纜、箱體漏電等安全事故發生；加大化糞池定期清掏和檢測力度；嚴防戶外店招牌、玻璃幕墻等墜落；在水域危險區域配備必要的救生設備等。

（責任編輯：榮榮）