加強城市全生命周期管理的思考和建議

余池明

全生命周期管理是基于系統論、控制論、信息論的現代企業管理的理念和方法，自改革開放以來逐步在城市建設管理領域得到應用。2023年11月，《住房城鄉建設部辦公廳關于開展工程建設項目全生命周期數字化管理改革試點工作的通知》印發，決定在天津等27個地區開展工程建設項目全生命周期數字化管理改革試點工作，加快建立工程建設項目全生命周期數據匯聚融合、業務協同的工作機制，打通工程建設項目設計、施工、驗收、運維全生命周期審批監管數據鏈條，推動管理流程再造、制度重塑，形成可復制推廣的管理模式、實施路徑和政策標準體系。什么是全生命周期管理，如何將全生命周期管理理念和方法貫穿于城市規劃建設管理全過程？本文從體制機制的建立和監管平臺建設方面提出了建議。

一、全生命周期管理的概念與應用

全生命周期管理也被譯為全壽命周期管理，是由美國學者提出的產品生命周期理論發展而來。美國哈佛大學教授維農（Raymond Vernon）于1966年5月在《經濟學季刊》上發表重要論文《產品周期中的國際投資和國際貿易》，提出了獨具特色的產品生命周期理論。該理論將產品的生命周期劃為三個階段：新產品創新（new innovation product）階段、產品成熟（maturing product）階段和產品標準化（standardized product）階段。產品的全生命周期是指從概念設計到生產制造、流通、使用乃至廢棄后回收、重用及處理處置的生命周期全過程，是從“搖籃到再生”的閉環過程。20世紀60年代，鑒于使用費用、采購費用遠大于研制費用的現象，美國國防部提出項目全生命周期成本管理概念，力求通過研制階段多花一點錢來節省后續使用保障費用。從20世紀70年代開始，全生命周期管理理念被各國廣泛應用于交通運輸系統、航天科技、國防建設、能源工程等各領域。全生命周期成本管理是現代管理論、系統論、控制論和信息論與工程項目交叉融合產生的一種全新管理理念和方法，具有鮮明的全系統、全費用、全過程等特征。

所謂全生命周期管理，就是從長期效益出發，應用一系列先進的技術手段和管理方法，統籌規劃、建設、生產、運行和退役等各環節，在確保規劃合理、工程優質、生產安全、運行可靠的前提下，以項目全生命周期的整體最優作為管理目標。

全生命周期管理方法可以廣泛應用于政府投資管理，企業成本控制，建設項目管理，安全應急防災管理，環境影響評價等各個領域。

資產全生命周期管理包括規劃設計、采購、建設、驗收、交付、決算、維修維護、報廢處置等環節，因此需要針對全生命周期各環節，構建一體化的資產管理體系。全生命周期應急管理包括預防準備、預警預測、應急響應、善后與恢復四個階段。要準確把握風險管理的生命周期，細化各環節、各階段的要點和難點，盡可能地避免管理缺陷的形成，推進城市安全風險防控工作有效落實。全生命周期成本管理強調事前規劃、事中控制、事后分析考核，在產品設計直至回收的全生命周期過程中全方位地實施各項降低成本的措施，有效地進行控制與管理。建筑全生命周期管理是指從材料與構建生產、規劃與設計、建造與運輸、運行與維護直到拆除與處理（廢棄、再循環和再利用等）的全循環過程管理。

建筑全生命周期管理可以推廣到整個城市基礎設施的規劃、建設和管理中。城市基礎設施的全生命周期管理指基礎設施從規劃設計到廢棄處置的全過程管理，包括設施決策階段（醞釀、調查研究、項目建議書、可行性研究、立項批準等）、實施階段（準備、勘察設計、施工、竣工驗收）、運營階段（使用、維修、加固改造），一直到設施退出拆除的整個過程。城市工作是一個系統工程。2015年12月，中央城市工作會議提出，統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性。并指出，城市工作要樹立系統思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，對事關城市發展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統推進各方面工作。因此，將全生命周期管理理念貫徹到城市規劃、建設、管理全過程，有利于提高城市工作的系統性，完善城市基礎設施體系，促進城市整體性治理，提高城市運行管理和治理效能。

二、建立健全科學化的全生命周期城市管理體制機制

我國現有的城市規劃、建設、管理普遍存在缺乏整體性和系統性的問題。從過程來看，規劃、建設、管理之間存在脫節現象。從橫向來看，相當一部分城市的“大城管”高位協調機制不健全，沒有發揮統籌城市管理相關部門齊抓共管的作用。城市內部各個部門之間存在著管轄范圍不明確，以及職能、職責交叉的問題，導致各個職能部門之間相互推諉或者重復管理，從而導致一系列問題。在城市運行管理方面，也存在城市運行管理狀況底數不清、信息化水平不高以及應對風險處置能力不足等問題。例如，城市地下管線有水、電、氣、熱等8大類20余種，涉及30多個部門，其缺乏有效協調機制，存在多頭管理或管理缺失問題。至于跨城市、跨區域的城市管理和城市治理工作，才剛剛起步，還沒有形成成熟的區域城市管理協調機制。

城市是一個復雜的生命有機體，解決規劃、建設、管理碎片化和前后端不銜接的問題，必須按照全生命周期管理理念建立科學化的體制和運行機制。

北京市王府井街景? 攝影：梁志堅

一是建立健全高位協調機制。在城市層面，建立統籌規劃、建設、管理的高位協調機制。進一步明晰城市規劃、建設和治理與相關職能部門之間的職責界限。如成立城市工作委員會，構建統籌指揮、各相關部門齊抓共管的綜合管理體制，負責研究制定全市城市規劃、建設和運行管理中長期規劃，研究決策城市工作重大事項，指揮協調城市綜合管理重大問題。統籌部署、組織協調、督查成員單位落實城市規劃、建設、管理各項工作。

二是建立全鏈條傳遞機制。針對城市基礎設施新建、改（擴）建等工程項目，統籌基礎設施規劃前期、設計、施工、養護與運營、更新改造等重要階段，強化各個階段的數據與模型的有效傳遞和關聯性，形成全鏈條、大循環的工作機制。

三是完善全過程管理機制。強化城市規劃前期、設計、施工、養護與運營、更新改造等重要階段相互傳遞、互為關聯、相互制約的關系。設施主管部門提前介入，充分溝通養護運營期需求，在設計階段提出相關意見和建議，在施工圖階段完善相關設計，在施工階段貫徹養護運營需求，并介入工程總體及分部分項工程的檢查與驗收工作。建設單位在竣工后一定時限內，結合施工管理經驗、施工重點和難點，與養護運營單位共同做好中長期養護規劃制定工作。

四是健全部門協作機制。城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機制不順，因此必須通過深化改革來解決。由于缺少系統設計，目前一些城市管理是“多龍治水”，造成一些亂象。全生命周期管理要求城市規劃、建設和治理相關部門打破“信息孤島”，建立信息共享制度和協作聯動機制，貫通做好城市運行管理工作。

五是加強閉環管理機制。基礎設施的全生命管理應在保障各階段工作貫徹落實基礎上，建立不同層級（項目級、行業層面）各階段之間的反饋機制。在養護運營中發現與規劃、設計和施工相關的問題，通過建立機制及時追蹤、反饋給規劃單位、設計單位、建設單位及施工單位，并同時總結行業共性問題，不斷完善優化。

三、構建智能化的全生命周期監管平臺

全生命周期管理依靠強大的全生命周期監管信息平臺作為技術支撐。依托大數據、物聯網、云計算、人工智能等新興技術，加快建設全過程管理信息共享平臺，通過智能終端感知設備進行數據采集，提升基礎設施全過程的監控能力、預警能力、溯源能力。依托信息平臺開展規劃、建設、管理工作以及市政設施全生命周期評價、全生命周期成本分析、成本效益分析、物質流分析、環境風險評價、環境影響評價分析等，提高基礎設施的管理效能。

加快智慧城市建設，打破信息孤島和數據分割，促進大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術與城市管理服務融合，提升城市治理和服務水平。要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫。

根據住房和城鄉建設部等7部門印發的《關于加快推進新型城市基礎設施建設的指導意見》（建改發〔2020〕73號）的要求，要以城市信息模型（CIM）平臺建設為基礎，系統推進“新城建”各項智慧應用任務。CIM基礎平臺是城市新一代信息基礎設施。CIM目前重要的建設內容，是通過構建一個基于三維數字空間的現實城市數字化版本，成為連接城市現實世界與數字虛擬世界的橋梁，為城市提供全空間、全要素、全專業、全流程和全生命周期的城市數字化管理能力。這個數字化的版本，稱為CIM基礎平臺，也是未來新一代信息基礎設施。

同時，還要建設住建領域各行業和專業領域的全生命周期監管平臺，如工程建設、建筑節能與綠色建筑、地下綜合管線、海綿城市、城市基礎設施安全監測平臺，城市管理運行服務平臺，城市燃氣以及城市供熱、垃圾分類、城市園林綠化等業務應用平臺等?！蹲》亢统青l建設部關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》（建城〔2020〕111號）要求，建立和完善綜合管理信息平臺。在設施普查基礎上，城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺，實現設施信息的共建共享，滿足設施規劃建設、運行服務、應急防災等工作需要。推動綜合管理信息平臺采用統一數據標準，消除信息孤島，促進城市“生命線”高效協同管理。

以城市燃氣安全監管平臺為例，針對政府監管部門，運用物聯網、人工智能、大數據等高新技術，統一構建“燃氣安全監管平臺”，發揮以下三個方面的作用。一是全面集成：燃氣主管部門（行業）、經營企業、商居用戶業務系統、終端設備，實現平臺、設備、用戶、人員互聯互通，網絡全覆蓋。二是橫向延伸：住建、應急、工商、商務、城管等部門（行業）監管分平臺，實行“統分結合”，協同管理、聯動處置、數據交換、信息共享。三是縱向貫通：省、市、縣（區）、基層、企業五級業務聯網監管，各層級均有專屬工作平臺向上統計上報，向下交辦檢查。

總之，貫徹落實全生命周期管理理念，要從體制機制和技術兩個方面開展創新，以管理創新推動全生命周期理念在城市規劃、建設、管理全過程發揮作用，提高效能。

參考文獻

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[2]翟磊．公共項目管理[M]．天津：南開大學出版社，2020：25．

（責任編輯：張秋辰）