韌性治理視域下社區(qū)應(yīng)急管理能力提升

高傲宇

摘要：當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中面臨著一些復(fù)合化的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)作為應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件的前沿陣地，傳統(tǒng)的社區(qū)應(yīng)急管理模式難以有效應(yīng)對當(dāng)下突發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。研究社區(qū)如何降低危機(jī)事件帶來的破壞性、迅速從事件中恢復(fù)正常功能的基礎(chǔ)進(jìn)一步總結(jié)教訓(xùn)持續(xù)發(fā)展成為當(dāng)前社區(qū)治理能力建設(shè)的關(guān)鍵。韌性治理強(qiáng)調(diào)應(yīng)對危機(jī)的抵抗力、事后的快速恢復(fù)力以及事后保持穩(wěn)定的長久自治力，為社區(qū)應(yīng)急管理研究提供了新的視角。本文選取武漢市X社區(qū)為研究對象，立足實(shí)際調(diào)研并進(jìn)行具體分析，研究發(fā)現(xiàn)該社區(qū)韌性抵抗力良好，快速恢復(fù)力有待提升，長久自治力仍需加強(qiáng)。因此社區(qū)應(yīng)完善硬件設(shè)施提高社區(qū)韌性抵抗力，提升抗災(zāi)救援專業(yè)能力以及加大宣傳教育強(qiáng)化社區(qū)恢復(fù)力，塑造社區(qū)凝聚力加強(qiáng)社區(qū)自治力。

關(guān)鍵詞：社區(qū)應(yīng)急管理能力；韌性治理；抵抗力；恢復(fù)力；自治力

引言

韌性理論作為當(dāng)下熱門理論被引入公共管理領(lǐng)域，“韌性城市”“韌性社區(qū)”等相關(guān)概念隨之提出，為我國應(yīng)急管理研究提供了新的思路。韌性社區(qū)體現(xiàn)在多元主體對于復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的主動(dòng)適應(yīng)和調(diào)節(jié)能力，并且在經(jīng)歷復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)后能夠快速恢復(fù)。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，構(gòu)建韌性社區(qū)，有利于提升我國基層應(yīng)急管理能力，推動(dòng)我國社會(huì)基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。社區(qū)應(yīng)急管理能力研究成為政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題，大量的學(xué)者就這一話題展開了較為深入的研究。我國學(xué)者關(guān)于韌性社區(qū)研究中，吳曉林認(rèn)為韌性社區(qū)內(nèi)含物理層面的抗逆力、社會(huì)生態(tài)層面的恢復(fù)力和社區(qū)成員的自治力三重指向，從這三個(gè)方面以社區(qū)共同行動(dòng)為基礎(chǔ)，運(yùn)用內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)[1]。顏德如認(rèn)為韌性社區(qū)作為一種新型的治理理念，因?yàn)楦叨戎匾暽鐓^(qū)受到外界沖擊后組織的自組織、自我調(diào)適和自我恢復(fù)的能力，為社區(qū)應(yīng)急管理模式提供了全新的理論視角[2]。朱正威認(rèn)為推動(dòng)我國災(zāi)害治理實(shí)踐由風(fēng)險(xiǎn)管理向韌性治理的升級，他提煉出物理韌性、組織韌性、技術(shù)韌性、制度韌性和心理韌性等五個(gè)維度，嘗試構(gòu)建韌性視角下社區(qū)應(yīng)急治理體制的分析框架[3]。韌性治理為社會(huì)應(yīng)急管理能力可持續(xù)發(fā)展提供了新的研究視角。本文以韌性治理理論為研究視角，并以武漢市X社區(qū)為調(diào)研地點(diǎn)，采用問卷調(diào)查的方式進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，立足實(shí)際分析武漢市X社區(qū)應(yīng)急管理能力發(fā)展現(xiàn)狀并提出相應(yīng)的建議。

一、社區(qū)應(yīng)急管理能力理論內(nèi)涵與框架

（一）理論內(nèi)涵

社區(qū)應(yīng)急管理能力是采取預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的綜合能力，包括社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件預(yù)防、減緩、處置與恢復(fù)等能力[4]。社區(qū)應(yīng)急管理能力從韌性治理的視角可以分為抵抗力、恢復(fù)力、自治力，從這三個(gè)不同方面研究社區(qū)應(yīng)急管理能力發(fā)展現(xiàn)狀。

抵抗力是社區(qū)能夠抵抗來自外部的對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)和防災(zāi)智能化程度。首先是社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展情況，其中包含應(yīng)急設(shè)施配備情況、應(yīng)急避難場所設(shè)置情況、應(yīng)急通道通行情況以及應(yīng)急物資儲(chǔ)備情況。其次應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)情況具體有社區(qū)應(yīng)急人員專業(yè)性、社區(qū)應(yīng)急人員的數(shù)量、社區(qū)應(yīng)急志愿者參與度以及物業(yè)參與度。最后社區(qū)防災(zāi)智能化程度，具體表現(xiàn)為信息智能化預(yù)警、應(yīng)急事件信息實(shí)時(shí)更新狀態(tài)，社區(qū)智能化信息平臺(tái)建設(shè)情況。

恢復(fù)力是社區(qū)的適應(yīng)、學(xué)習(xí)和反饋能力，處理復(fù)雜的各級組織關(guān)系，從而使社區(qū)獲得修復(fù)和發(fā)展。主要包括抗災(zāi)救援能力和后期提升能力，抗災(zāi)救援能力表現(xiàn)為社區(qū)可提供專業(yè)救援的力量、社區(qū)救災(zāi)資金投入以及社區(qū)物資投入情況。后期提升能力具體表現(xiàn)為相關(guān)應(yīng)急知識(shí)宣傳教育、應(yīng)急設(shè)施完善程度以及救災(zāi)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)建設(shè)情況。

自治力是強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的公眾參與以及社區(qū)自治，具體包括社區(qū)自身自治力和居民災(zāi)害抵御能力。社區(qū)自治能力具體表現(xiàn)為社區(qū)整體響應(yīng)指揮能力、社區(qū)主體協(xié)同合作能力、社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、政府指揮能力、非政府組織參與援助情況，社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)水平、社區(qū)預(yù)案編制情況。居民災(zāi)害抵御能力具體表現(xiàn)為社區(qū)居民應(yīng)急意識(shí)以及社區(qū)精神、社區(qū)居民自救互救能力、居民對于防災(zāi)設(shè)施了解程度、社區(qū)居民心理疏導(dǎo)復(fù)原力。

（二）理論框架

基于韌性治理的視角可以從抵抗力、恢復(fù)力、自治力三個(gè)方面研究社區(qū)應(yīng)急管理能力，通過這三個(gè)方面分析社區(qū)應(yīng)急管理能力發(fā)展現(xiàn)狀，見圖1。

二、武漢市X社區(qū)應(yīng)急管理能力情況

（一）武漢市X社區(qū)簡介

武漢市X社區(qū)地處雄楚大街，該社區(qū)因“城中村”改造成立，社區(qū)所屬“城中村”改造村灣所轄范圍比較廣也比較分散，社區(qū)總面積約40余萬平方米，居住總?cè)丝?萬余人（包括流動(dòng)人口）、管轄內(nèi)常住人口2215人，843戶。該社區(qū)流動(dòng)人口較多，流動(dòng)人口與鄰里交往程度不緊密，居民參與社區(qū)管理意識(shí)薄弱。武漢市流動(dòng)人口較多，因此該社區(qū)應(yīng)急管理能力的發(fā)展情況具有普遍性。面對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社區(qū)應(yīng)急管理工作在近幾年受到了高度重視，通過問卷調(diào)查的形式對社區(qū)工作人員以及居民進(jìn)行訪問，了解武漢市X社區(qū)應(yīng)急管理能力的現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的建議。本次調(diào)查一共發(fā)放問卷100份，排除無效問卷，共收回98份有效問卷，有效問卷率98%。

（二）武漢市X社區(qū)應(yīng)急管理能力現(xiàn)狀

1.武漢市X社區(qū)抵抗力良好

（1）基礎(chǔ)設(shè)施配備較健全

通過對武漢市X社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，該社區(qū)配備的災(zāi)害專用器材（自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件災(zāi)害以及社會(huì)安全事件災(zāi)害等方面的器材）以及日常防護(hù)器材等器材種類配備較齊全。該社區(qū)應(yīng)急物資供給由相對應(yīng)的應(yīng)急管理局協(xié)商供應(yīng)，根據(jù)第三方專業(yè)性企業(yè)所提供的應(yīng)急管理物資多樣性模板，社區(qū)根據(jù)自身需求情況向應(yīng)急管理部門進(jìn)行報(bào)備，應(yīng)急管理局會(huì)為社區(qū)提供全面完善的應(yīng)急器材。同時(shí)該社區(qū)設(shè)立了應(yīng)急服務(wù)站，這些應(yīng)急器材有序地儲(chǔ)存在社區(qū)應(yīng)急服務(wù)站中，并進(jìn)行了詳細(xì)的記錄。該社區(qū)內(nèi)設(shè)有應(yīng)急避難場地以及隨處可見的安全應(yīng)急標(biāo)識(shí)，同時(shí)社區(qū)每棟樓都設(shè)置有一層緊急避難層，每棟樓層也配備滅火器等消防器材，對于消防器材、電梯使用情況等物業(yè)也會(huì)有專門人員進(jìn)行定期的排查。從整體來看，該社區(qū)基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施儲(chǔ)備比較完善。

（2）應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)有待完善

該社區(qū)配備的專業(yè)性應(yīng)急人員數(shù)量較少，相關(guān)人員缺乏專業(yè)性應(yīng)急能力基礎(chǔ)。針對應(yīng)急管理人員的專業(yè)性培訓(xùn)上，上級部門會(huì)定期組織有關(guān)應(yīng)急管理方面的培訓(xùn)，社區(qū)居委會(huì)工作人員會(huì)輪流接受一些應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)性專業(yè)培訓(xùn)，但是這些培訓(xùn)多注重理論，雖然培訓(xùn)也包含部分實(shí)際操作內(nèi)容，但面對一些突發(fā)事件，相關(guān)人員在應(yīng)急培訓(xùn)實(shí)際操作方面的能力有待提升。但在應(yīng)急管理專業(yè)人員配備上，仍需增加社區(qū)應(yīng)急管理人員數(shù)量，同時(shí)提高應(yīng)急管理專項(xiàng)資金的投入。應(yīng)急隊(duì)伍的組建是在公共危機(jī)發(fā)生后臨時(shí)組建的非專業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)伍，難以自行開展專業(yè)應(yīng)急救援的相關(guān)工作。社區(qū)救援隊(duì)伍是在公共危機(jī)發(fā)生后臨時(shí)組建的非專業(yè)隊(duì)伍，社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍規(guī)模小，面對突發(fā)事件，救援隊(duì)伍多為臨時(shí)組建缺乏應(yīng)對危機(jī)事件的專業(yè)性，難以自行進(jìn)行需要專業(yè)應(yīng)急知識(shí)方面的有效救援。

2.武漢市X社區(qū)恢復(fù)力有待提升

抗災(zāi)救援能力包括社區(qū)可提供專業(yè)救援能力、救災(zāi)資金投入和社區(qū)物資投入。近年來對于應(yīng)急突發(fā)事件重視，該社區(qū)也建設(shè)了應(yīng)急服務(wù)站，該服務(wù)站內(nèi)儲(chǔ)備了較為完善的應(yīng)急物資，主要包括防護(hù)裝備（消防物品、防毒面具等）、通信器材（對講機(jī)、移動(dòng)通信終端）、滅火器材（滅火器、消防栓）、破拆工具（手鋸、工具箱等）、偵檢器材（測溫儀、漏電檢測儀）、救生器材（單杠梯、救生繩、折疊擔(dān)架等）、醫(yī)療急救（醫(yī)療急救箱）、其他器材（照明燈、千斤頂）。在救援物資方面，該社區(qū)擁有較為完整的救災(zāi)物資儲(chǔ)備管理制度，同時(shí)也會(huì)對相關(guān)物資出入庫盤點(diǎn)記錄。該社區(qū)應(yīng)急管理專業(yè)人員配備較少，主要由社區(qū)其他工作人員對物資儲(chǔ)備進(jìn)行檢查記錄。在應(yīng)急資金投入方面，近幾年該社區(qū)設(shè)置了專項(xiàng)應(yīng)急資金，但目前資金投入較少。后期提升能力表現(xiàn)在突發(fā)事件發(fā)生后相關(guān)應(yīng)急管理后續(xù)教育宣傳和應(yīng)急管理能力體系建設(shè)。該社區(qū)的宣傳欄里關(guān)于社區(qū)應(yīng)急管理方面的內(nèi)容涉及并不多，同時(shí)社區(qū)內(nèi)宣傳欄的設(shè)置較少，每棟樓層電梯顯示屏有輪流播放一些有關(guān)面對突發(fā)應(yīng)急事件的應(yīng)對措施，但居民對于相關(guān)應(yīng)急宣傳關(guān)注度不高。從整體來看，該社區(qū)后期提升能力仍需加強(qiáng)。

3.武漢市X社區(qū)自治力仍需加強(qiáng)

社區(qū)自治力是指社區(qū)長久性抵御災(zāi)害的能力，包括社區(qū)自身的凝聚力以及社區(qū)預(yù)案的編制等。該社區(qū)有居民自發(fā)組織的志愿服務(wù)隊(duì)，主要是維護(hù)社區(qū)環(huán)境，活動(dòng)包括不定期地清掃社區(qū)垃圾以及清理樓道小廣告，但該志愿隊(duì)其他方面組織活動(dòng)較少，因此社區(qū)整體凝聚力較低。該社區(qū)會(huì)在重大節(jié)日舉行文藝表演或手工方面的活動(dòng)，但居民整體參與度一般。客觀來說社區(qū)開展的活動(dòng)相對較少以及活動(dòng)多樣化的形式仍有待探究。不同年齡段的居民對于參與社區(qū)活動(dòng)的態(tài)度不同，老年人希望組織形式多樣的活動(dòng)以及加大活動(dòng)宣傳力度，大部分老年人參與活動(dòng)的積極性較高。該社區(qū)部分年輕人參與社區(qū)活動(dòng)積極性一般，年輕人更傾向于參加由相同興趣組成的社團(tuán)活動(dòng)。他們表示不需要培育社區(qū)凝聚力，社區(qū)向心力的構(gòu)建對其來說是空泛的，目前社區(qū)仍需要?jiǎng)?chuàng)新年輕人融入社區(qū)的方式。因此該社區(qū)的凝聚力仍有待提升，從而提高整個(gè)社區(qū)自治力。

三、社區(qū)應(yīng)急管理能力提升的對策建議

（一）提高社區(qū)應(yīng)急管理抵抗力

提高社區(qū)抵抗力需要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)。完善基礎(chǔ)設(shè)施物資儲(chǔ)備系統(tǒng)，增加對于社區(qū)應(yīng)急管理人、財(cái)、物方面的投入，使得社區(qū)基本的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)，形成穩(wěn)健可靠的應(yīng)急物資保障。同時(shí)提高對社區(qū)應(yīng)急管理工作人員的專業(yè)化培訓(xùn)，提升應(yīng)急管理能力。社區(qū)應(yīng)急管理專業(yè)人員素養(yǎng)包含應(yīng)急認(rèn)知能力、信息處置能力、應(yīng)急處置能力等。具備相應(yīng)的應(yīng)急認(rèn)知能力能夠有效預(yù)防危機(jī)事件發(fā)生。其次對應(yīng)急管理人員進(jìn)行應(yīng)急器材實(shí)操性演練培訓(xùn)，形成一套完整系統(tǒng)化培訓(xùn)，從而在突發(fā)危機(jī)發(fā)生時(shí)可以緊急應(yīng)對。關(guān)于應(yīng)急管理隊(duì)伍的建設(shè)可以協(xié)同不同主體形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同物業(yè)、企業(yè)等不同主體形成一個(gè)穩(wěn)定可長期持續(xù)發(fā)展的社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍，構(gòu)成完整的應(yīng)急隊(duì)伍人員管理、培訓(xùn)系統(tǒng)。加快信息管理技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)，提升智能化水平，運(yùn)用數(shù)字化信息技術(shù)分析社區(qū)應(yīng)急管理能力經(jīng)驗(yàn)，建立信息共享平臺(tái)，提高應(yīng)急管理預(yù)防和保障的效率。

（二）強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急管理恢復(fù)能力

強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急管理恢復(fù)能力需要加強(qiáng)社區(qū)抗災(zāi)救援能力和后期提升能力。社區(qū)需設(shè)置專業(yè)化的救援隊(duì)伍，為應(yīng)對突發(fā)事件提供堅(jiān)實(shí)救援保障。社區(qū)加強(qiáng)對于居民應(yīng)急管理知識(shí)方面的宣傳，社區(qū)宣傳需拓展多種形式的宣傳方式，居民唯一能接觸到的信息平臺(tái)是社區(qū)居民群，開展多種形式的活動(dòng)以及定期組織應(yīng)急突發(fā)事件方面的演練來加強(qiáng)應(yīng)急方面的宣傳教育。一方面社區(qū)宣傳欄和社區(qū)網(wǎng)站設(shè)立應(yīng)急宣傳專欄，培養(yǎng)居民具備基本應(yīng)急管理知識(shí)素養(yǎng)，同時(shí)開展應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)交流講座等活動(dòng)，促進(jìn)應(yīng)急管理宣傳教育。

（三）加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理自治力

加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理自治力包括社區(qū)和居民自身抵抗災(zāi)害的能力。因此社區(qū)需要加強(qiáng)社區(qū)凝聚力，增強(qiáng)居民的社區(qū)公共精神。不同年齡段居民對于社區(qū)文娛活動(dòng)的需求不同，社區(qū)需要針對不同需求開展形式多樣的社區(qū)活動(dòng)提升社區(qū)居民的歸屬感。其中對于社區(qū)年輕人追求獨(dú)立，高效社交，社區(qū)在組織開展活動(dòng)應(yīng)該轉(zhuǎn)變形式，以興趣愛好為著力點(diǎn)加強(qiáng)年輕人之間的聯(lián)系。針對中老年居民愿意參與到社區(qū)組織的相關(guān)活動(dòng)，可以通過組織各種社團(tuán)活動(dòng)、節(jié)假日活動(dòng)豐富居民的社區(qū)生活，從而增加整個(gè)社區(qū)的凝聚力。社區(qū)黨群服務(wù)中心、物業(yè)、企業(yè)、業(yè)主等主體應(yīng)該加強(qiáng)溝通，創(chuàng)建有效溝通的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息最大化的共享。推動(dòng)多方主體參與到社區(qū)治理當(dāng)中，擁有社區(qū)公共精神，愿意積極主動(dòng)地參加到社區(qū)活動(dòng)中。

結(jié)語

基于韌性治理視域下提升社區(qū)應(yīng)急管理能力，需要提升社區(qū)抵抗力、恢復(fù)力和自治力。提高社區(qū)應(yīng)急管理抵抗力，夯實(shí)社區(qū)應(yīng)急管理物質(zhì)基礎(chǔ)，以期提高社區(qū)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。加強(qiáng)社區(qū)居民應(yīng)急管理意識(shí)有利于加強(qiáng)社區(qū)長久應(yīng)急管理建設(shè)水平，強(qiáng)化社區(qū)在面對突發(fā)應(yīng)急事件的恢復(fù)能力。增加社區(qū)凝聚力，從而塑造在各個(gè)方面都更具有韌性的社區(qū)，一個(gè)各方面更具凝聚力的社區(qū)，才能有效地抵御各種風(fēng)險(xiǎn)以及提升社區(qū)自治力，實(shí)現(xiàn)長久平穩(wěn)的發(fā)展。

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（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

（責(zé)任編輯：豆瑞超）