融合景觀風貌因子的國土空間規(guī)劃分區(qū)細化與管控探索

摘 要：國土空間規(guī)劃分區(qū)劃定以用途和主導(dǎo)功能為基礎(chǔ)，具有較高的政策屬性，有利于全國范圍內(nèi)實施統(tǒng)一管控，但也存在對自然地理差異和人類活動特征考慮不足、難以實現(xiàn)美麗國土塑造目標等問題。本文以地處青藏高原和黃土高原過渡地帶、市域內(nèi)地理景觀差異性較大的西寧市為例，探索融合景觀風貌因子的國土空間規(guī)劃分區(qū)細化與管控方法，識別不同功能分區(qū)的風貌影響因子，明確“功能邊界”和“景觀邊界”雙向校核和融合管控的技術(shù)方法，豐富了國土空間規(guī)劃分區(qū)理論研究和實踐探索。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；規(guī)劃分區(qū)；景觀因子；管控與引導(dǎo)

中圖分類號：F301.23；TU984.11 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）01-0047-05

新中國成立以來，我國國土空間用途管制制度經(jīng)歷了基本空白、建設(shè)用地規(guī)劃許可出現(xiàn)、土地用途管制確立、多部門參與、統(tǒng)一用途管制探索和實現(xiàn)等發(fā)展過程[1]，用途管制的目標由耕地資源保護逐步轉(zhuǎn)向各類自然資源要素的保護[2]。分區(qū)管控作為直接作用于國土空間的用途管控手段，逐漸成為落實主體功能定位以及實施全域全覆蓋空間治理的重要基礎(chǔ)[3]。

我國對規(guī)劃分區(qū)的研究始于20 世紀三四十年代的地理學(xué)界[4]，后續(xù)廣義的規(guī)劃分區(qū)概念相繼出現(xiàn)[5]，成為主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本內(nèi)容，劃定方法多聚焦于主成分與聚類分析法、綜合指數(shù)法、層次分析法、規(guī)劃支持體系（PSS）等[6-8]。在以“多規(guī)合一”為核心的國土空間規(guī)劃編制體系變革中，整合了既有規(guī)劃分區(qū)的內(nèi)涵，形成了“中觀”尺度的“國土空間規(guī)劃分區(qū)”概念，彌補了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃“中微觀”尺度結(jié)構(gòu)性管控作用的缺失，落實“宏觀”格局的同時，也為下層次規(guī)劃留有彈性[9]。

2020 年9 月自然資源部發(fā)布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）明確了國土空間規(guī)劃一級分區(qū)的類型，以利于全國范圍內(nèi)實施統(tǒng)一管控，而二級分區(qū)的劃定留待進一步探索。目前，學(xué)術(shù)界針對國土空間規(guī)劃分區(qū)劃定已有一定研究，但劃定依據(jù)主要為功能。如：基于土地單元特征生成村莊尺度的空間規(guī)劃區(qū)[10]；提出以主體功能為基礎(chǔ)、定性與定量相結(jié)合的規(guī)劃分區(qū)方法[11]；構(gòu)建“選取基礎(chǔ)斑塊—定量識別—校核劃定”的生態(tài)控制區(qū)識別和劃定方法框架[12]；探索與詳細規(guī)劃掛鉤的二級分區(qū)體系構(gòu)建方法。以功能為主導(dǎo)的國土空間規(guī)劃分區(qū)模式是單一的[13]，對自然地理差異和人類活動特征考慮不足，難以實現(xiàn)美麗國土塑造的目標。

2021 年7 月實施的國家行業(yè)標準《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》（TD/T 1065-2021）明確了全域全覆蓋的城市設(shè)計與風貌引導(dǎo)思路，但尚未明確在國土空間規(guī)劃編制中的“接口”，造成設(shè)計意圖難以落地。

風貌集中連片、可識別邊界[14]、全域全覆蓋、直接作用于國土空間的特征與規(guī)劃分區(qū)具有高度一致性。因此，將功能分區(qū)和風貌分區(qū)整合融入統(tǒng)一的規(guī)劃分區(qū)體系，實現(xiàn)全域用途管制和風貌指引的雙重目標，具有一定的理論與實踐價值。

1 基于景觀風貌因子細化規(guī)劃分區(qū)的要點

1.1 不同規(guī)劃分區(qū)的風貌影響因子識別

明確影響國土空間規(guī)劃分區(qū)細化的景觀風貌因子，主要包括位置特征、地形地貌、功能品質(zhì)、人類活動等（表1）。

生態(tài)保護區(qū)與自然保護地核心區(qū)的空間關(guān)系，由于與人類活動的允許類型和程度（如是否允許，以及在多大程度上允許生態(tài)旅游、科普宣教等活動）密切相關(guān)，對生態(tài)保護區(qū)內(nèi)不同片區(qū)的風貌塑造產(chǎn)生影響。

生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，由于通常可在不對生態(tài)造成破壞的前提下，適當開展林下經(jīng)濟、畜牧生產(chǎn)、旅游服務(wù)等人類生產(chǎn)生活活動，因此其與城鄉(xiāng)居民點的空間關(guān)系，可通過影響人類活動的類型和強度，對風貌塑造產(chǎn)生影響。

農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，地形地貌（平原農(nóng)業(yè)、坡耕地、梯田等）的差異，直接影響農(nóng)業(yè)空間的功能品質(zhì)（水澆地、旱地），從而對風貌塑造產(chǎn)生影響。

鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)的細化管控受到村莊功能品質(zhì)的影響較大，村莊是否歷史文化名村、傳統(tǒng)村落等，通過影響人類活動類型（居住、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游服務(wù)）繼而影響風貌塑造。

城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)的風貌影響因子主要包括城鎮(zhèn)的等級規(guī)模和職能類型，通過城市空間秩序（開發(fā)強度、設(shè)計指引等）管控要求的差異對風貌塑造產(chǎn)生影響。

礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)是為適應(yīng)國家能源安全與礦業(yè)發(fā)展的重要陸域采礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲量區(qū)等區(qū)域，分布較為有限且涉及地下空間保護與利用，與地表景觀、人類活動等的關(guān)聯(lián)較弱，因此不作為本文的重點討論對象。

1.2 融合景觀風貌因子的規(guī)劃分區(qū)細化方法

構(gòu)建融合景觀風貌因子的分區(qū)細化方法，以主導(dǎo)功能聚類為基礎(chǔ)、以景觀風貌特質(zhì)識別為補充，雙向校核形成統(tǒng)一的邊界，明確用途管制與風貌指引措施，推進實現(xiàn)全域管控與傳導(dǎo)（圖1）。具體而言：

一是基于政策管控要求和功能聚類形成功能主導(dǎo)的規(guī)劃分區(qū)，其中農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)基本等同于國土空間規(guī)劃三條控制線，生態(tài)控制區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)以相同功能地塊聚類方法進行劃定；

二是基于自然地理特征和人類活動特征，識別全域景觀風貌分區(qū)，其中自然地理特征主要包括海拔、地形地貌、功能品質(zhì)等，人類活動特征主要包括與城鄉(xiāng)居民點的空間關(guān)系，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游、居住、就業(yè)等微觀活動特征；

三是推進規(guī)劃功能分區(qū)及景觀風貌分區(qū)兩種不同類型邊界的疊加與校核，確保不突破國家政策及統(tǒng)一管控的要求，尤其確保不與“三區(qū)三線”沖突；

四是細化形成兼顧主導(dǎo)功能和景觀特質(zhì)的次級分區(qū)；

五是明確各規(guī)劃細化分區(qū)的用途管制和風貌指引措施，確保可在同一框架內(nèi)對全域國土空間進行直接管控，并實現(xiàn)向下位和專項規(guī)劃的傳導(dǎo)。

2 西寧市國土空間規(guī)劃分區(qū)細化與管控實踐

西寧為青海省省會，地處青藏高原和黃土高原的過渡地帶，是我國地勢一二級階梯轉(zhuǎn)換處，農(nóng)耕文化與游牧文化的交界地區(qū)，市域形成了腦山、淺山、川水三級階梯狀地貌。市域內(nèi)地理景觀差異性較大，腦山地區(qū)具有青藏高原林草資源豐富的特征，淺山地區(qū)具有黃土高原濕陷性黃土裸露的特征，川水地區(qū)為湟水下游水澆地的聚集區(qū)。[14] 以西寧為例探索基于景觀風貌因子的國土空間規(guī)劃分區(qū)細化與管控，具有典型性。

2.1 基于政策邊界和空間聚類劃定功能分區(qū)

落實自然資源部統(tǒng)一要求，基于政策邊界和空間聚類劃定以差異化功能為主導(dǎo)的國土空間規(guī)劃分區(qū)（圖2）。一方面，銜接政策邊界，農(nóng)田保護區(qū)即永久基本農(nóng)田集中區(qū)，包括永久基本農(nóng)田圖斑及與其緊密相連的農(nóng)田水利設(shè)施、田坎等，由永久基本農(nóng)田聚合修正形成，生態(tài)保護區(qū)即生態(tài)保護紅線，城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；另一方面，加強空間聚類分析，依托GIS 平臺，基于三調(diào)數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)，以規(guī)劃相同主導(dǎo)功能的地類圖斑融合作為依據(jù)，劃定生態(tài)控制區(qū)。具體而言，以生態(tài)保護紅線外“雙評價”識別的生態(tài)保護極重要區(qū)、一般重要區(qū)內(nèi)的林草用地為基礎(chǔ)，聚合優(yōu)化形成生態(tài)控制區(qū)；由于西寧的礦產(chǎn)資源主要為砂石、建材等，不屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，因此不劃定礦產(chǎn)資源發(fā)展區(qū)；剩余國土空間作為農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。

2.2 基于景觀閾值特征要素劃定風貌分區(qū)

識別過渡地帶景觀風貌特征和西寧城鄉(xiāng)建設(shè)風貌特征，基于海拔、地類、功能、人類活動強度等景觀相關(guān)因子，采用3800 m、2900 m 等高線、雪蓋、陰陽坡、6° 等坡線、可達性等與景觀相關(guān)的特征閾值參數(shù)，統(tǒng)籌劃定全域景觀風貌分區(qū)。

等高線主要影響地表植被特征，作為生態(tài)空間功能品質(zhì)的重要表征，西寧市海拔3800 m 以上主要為高山草甸景觀，2900～3800 m 之間主要為中高山森林景觀；雪蓋代表積雪時長，陰陽坡影響地表植被和作物生長，作為農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動的重要表征；6° 等坡線結(jié)合2500 m 等高線，是川水地區(qū)的重要自然地理邊界，可用于識別河谷農(nóng)業(yè)、河谷村莊、平原城鎮(zhèn)等；可達性呈現(xiàn)川水地區(qū)—淺山地區(qū)—腦山地區(qū)可達性漸次降低的特征，表征人類活動強度。

基于GIS 平臺進行分析疊加，同時結(jié)合遙感影像研判，市域形成高山林草風貌區(qū)、淺山郊野風貌區(qū)、河谷城市風貌區(qū)“三大類”景觀分區(qū)，進一步細分為“八小類”景觀分區(qū)（圖3、表2）。

2.3 推進功能分區(qū)與風貌分區(qū)的雙向校核

功能分區(qū)主要基于主導(dǎo)功能和政策邊界，風貌分區(qū)主要基于自然地理特征等景觀相關(guān)因子，二者邊界劃定的邏輯并不一致，為保證兩類邊界可以進行交叉融合，共同發(fā)揮對國土空間的用途管控和風貌指引作用，推進開展“雙向校核”。一方面，基于國土空間規(guī)劃一級分區(qū)中農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)與“三條控制線”高度相關(guān)的政策屬性特征，對風貌分區(qū)進行邊界修正；另一方面，以風貌分區(qū)作為修正生態(tài)控制區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)邊界的重要依據(jù)。優(yōu)化后“生態(tài)保護區(qū)+ 生態(tài)控制區(qū)”的合集與“高山林草風貌區(qū)（大類）+ 城郊景觀風貌區(qū)（小類）”的范圍基本一致；“農(nóng)田保護區(qū)+ 鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)”的合集與“淺山田園風貌區(qū)（小類）+ 河谷農(nóng)業(yè)風貌區(qū)（小類）”范圍基本一致；“城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)”與“河谷城市風貌區(qū)”的范圍基本一致。

2.4 以風貌因子細化規(guī)劃分區(qū)的管控與指引

以疊加景觀風貌因子作為國土空間規(guī)劃分區(qū)細化并實施管控和指引的重要依據(jù)，充分發(fā)揮功能分區(qū)的政策管理屬性和景觀風貌分區(qū)的特色塑造功能，達到兼顧用途管制和風貌指引的雙重效果。經(jīng)過交叉、融合和統(tǒng)一，西寧市域建議劃定12 類細化分區(qū)，明確其差異化的功能管控與風貌指引要求（圖4、表3）。

3 結(jié)論與討論

本文以地處青藏高原和黃土高原的過渡地帶、市域內(nèi)地理景觀差異性較大的西寧市為例，探索基于景觀風貌因子的國土空間分區(qū)細化和管控方法，識別不同功能分區(qū)的風貌影響因子，明確“功能邊界”和“景觀邊界”雙向校核和融合管控的技術(shù)方法，豐富了國土空間規(guī)劃分區(qū)理論研究和實踐探索。

受限于項目實踐的有限性，尚存在以下可進一步探索的空間：一是《指南》基于功能導(dǎo)向提出了城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等分區(qū)的細化建議，本文探索的基于景觀風貌因子的規(guī)劃分區(qū)細化和管控方法，需考慮與《指南》關(guān)于規(guī)劃各級分區(qū)的建議進一步整合與融合使用；二是主導(dǎo)功能與風貌因子疊加管控的分區(qū)如何與地方各級政府、各職能部門事權(quán)結(jié)合，以實現(xiàn)有效的實施與傳導(dǎo)，尚需進一步研究和探索。

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基金項目：西寧市人民政府“西寧市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035 年）”