城市軌道交通工程電子文件形成階段質量管控研究

路靚 吳霞 岳家姝 陳雯

摘要：城市軌道交通工程檔案反映軌道交通建設全部流程，同時也在后續維護改造及經營管理中發揮重要作用。城市軌道交通工程具有建設周期長、涉及主體多元、形成文件格式復雜等特點。這不僅影響工程電子文件的質量，而且也給檔案管理帶來了挑戰。論文闡述了城市軌道交通工程電子文件形成階段質量管控的必要性，揭示了城市軌道交通工程電子文件形成階段質量影響因素及其存在的問題，并從制度建設、人才培養、前端控制、系統功能四個方面提出了城市軌道交通工程電子文件形成階段質量管控的策略。

關鍵詞：城市軌道交通 工程文件 電子文件 質量管控

隨著城市現代化建設的深入發展和信息技術的迅速迭代，我國城市軌道交通工程（以下簡稱“城軌工程”）信息化水平顯著提高。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》以法律形式明確了電子檔案的法律效力，城軌工程文件管理部門正逐步探索電子文件“單套制”管理模式。然而實際工作中尚存在責任者不明、文件“四性”不合規、文件“軌”“套”“件”模糊不清等質量問題，直接影響城軌工程電子文件高效率流轉與歸檔管理。著力做好城軌工程電子文件形成階段質量管控是高質量管理城軌工程檔案、推進城軌工程電子文件標準化，以及應對信息環境風險問題的必然要求。

一、城軌工程電子文件形成階段質量管控的必要性

城軌工程電子文件是由城軌工程建設單位和參建單位在工程立項、審批、招投標、設計、施工、運營等全過程各環節產生的，通過數字設備及環境生成，以數碼形式存儲于磁帶、磁盤或光盤等載體，依賴計算機等數字設備讀取和處理，并可在通信網絡上進行傳送的各種形式的信息記錄。城軌工程因具有建設周期長、涉及主體多元、階段環節多、文件數量多且結構各異等特點，因此其所產生的電子文件相對于文書、財會等其他類型的電子文件面臨更復雜的風險因素。從這個角度講，從政策法規到業務工作都要求對其進行全面高效的質量管控。

（一）城軌工程檔案高質量管理的必要前提

電子文件的運動過程是一個完整而連續的生命周期，對于檔案管理而言，電子文件形成階段的管理是“前哨站”，直接影響歸檔質量。城軌工程電子文件相比一般電子文件具有更強的階段性，城市軌道交通涉及多條線路的建立、對接、改造，同一條線路上又有多個標段，每一分部工程、分項工程的每一批次文件，都要符合工程流程的閉合性和成套性。各單位在調研、可行性評估、審批、計劃、勘測、施工、竣工各個階段中產生的文件，建設程序中的審、批、報文件，都具備內在的有機聯系。[1]高度的階段性和成套性使得工程各階段文件質量不僅相互影響，還直接影響歸檔、電子檔案管理工作質量以及工程后續營運養護等業務活動。隨著城軌企業單套制管理試點工作的逐步開展，城軌工程電子文件的質量對城軌工程檔案管理的影響則更加直接。做好電子文件的質量管控是保障和提升電子檔案管理水平、發揮電子檔案作用的必要前提。

（二）城軌工程電子文件標準化管理的重要內容

標準化是城軌工程高質量發展的必經之路，城軌工程電子文件的標準化管理是其重要部分。做好城軌工程電子文件形成階段質量管控，是其標準化管理的重要內容，也是一系列已出臺規范性文本的要求。

一方面，國家和地方層面都已制定相關政策法規和標準，對一般性電子文件形成條件、管理流程、內容質量、系統建設等工作做出規定，比如《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦廳字〔2009〕39號）第三章從硬件設施條件、系統功能需求、傳輸存儲格式等方面對電子文件的形成與辦理提出質量要求；《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）要求業務系統在電子文件形成階段應完成電子文件及其元數據的收集，電子文件應達到齊全、完整等質量要求，并提出整理電子文件時應保持電子文件的內在有機聯系，建立電子文件與元數據的關聯；《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）提出，要保存和記錄電子文件形成的關鍵節點，電子文件組件和構成要素要齊全完整。另一方面，近年來檔案行業以及各地方政府陸續出臺了針對城軌工程文件與檔案工作的相關標準，其中亦對城軌工程電子文件形成過程、流轉系統、整理歸檔、安全管理等做出規定，比如《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規范》（DA/T 66—2017）第六章對城軌工程歸檔電子文件形成單位的信息系統等軟硬件條件及電子文件質量做出了規定；《城市軌道交通工程資料管理規程》（DB11/T 1448—2017）要求城軌工程電子文件應實現“從形成到歸檔、保管、利用過程”中的“連續管理”；《城市軌道交通工程檔案管理規范》（DB35/T 1833—2019）在“電子文件過程管理”中初步提出保存、登記、格式轉換等質量規定。

（三）應對信息環境風險問題的必要準備

形成于數字環境的電子文件，內容和結構相較紙質文件都更容易被修改，而城軌工程從立項到建設、竣工驗收，每個階段都可能發生動態調整，工程設計和計劃的修改與補充無法避免，工程計劃的時間和目標也往往和預期有所偏差。因此，城軌工程電子文件往往需要頻繁補充和更新，存儲位置和格式也更不穩定，這為電子文件的完整、準確、安全帶來挑戰。此外，城軌工程項目業務類別繁雜、參與單位眾多，[2]涉及橋梁、軌道、通信、土建等多個專業部門，業務環境非常復雜，根據前端業務需要，會形成大量不同文種、不同性質的文件；[3]文件信息的編碼方式、文件存儲的格式等，使得城軌工程電子文件在形成階段更具復雜性。這要求嚴格把控城軌工程電子文件形成階段的質量，防范信息環境風險。

二、城軌工程電子文件形成階段質量影響因素與存在的問題

城軌工程電子文件質量受多種因素影響。在實際業務中，管理制度、業務人員、前端控制、系統功能等方面的問題尤其對城軌工程電子文件形成階段的質量造成不利影響。

（一）管理制度：缺乏統一約束效力

城軌工程屬重點建設項目，依托材料、建工、計算機等多個領域的高新技術，專業化程度高，信息化進程快，業務活動相關的制度更新相對更及時，比如產品標準、服務標準等，而當前城軌工程中實行的電子文件管理制度建設相對城軌工程發展卻較為滯后，比如缺乏對CAD、BIM等電子文件及其元數據的管理細則。另外，工程各主體遵循的制度不統一。城軌工程中各建設主體選擇遵循或參考的制度、標準各異。從檔案行業到建筑行業，從部門規章到企業制度，紛繁復雜，制度要求不一、標準不同、或嚴或松，以致工程檔案相關主體有時無所適從、各自為政。[4]

（二）業務人員：素質參差不齊

第一，城軌工程建設過程中，電子文件管理者多由業務人員兼任，他們往往以業務工作為主、以文件管理工作為輔，不注重所形成文件內容、結構的規范性，缺乏以長期保存和有效利用為長遠目標而管理文件的前瞻意識。第二，城軌工程建設涉及多個單位，各單位對電子文件管理重視程度及所具備的軟硬件條件不一，因而對業務人員電子文件管理素質要求不同，導致不同工程階段和業務環節的電子文件沒有按照統一質量要求形成和流轉。第三，城軌工程電子文件形成過程中可能有多人經手，比如對于一些無紙化率尚不夠高、紙質文件與電子文件“雙軌制”運行、系統建設仍處于起步階段的城軌工程參建單位，在工程設計、圖紙編制與變更等業務活動中，通常存在審批材料以紙質形式簽章再掃描為電子形式流轉，以及圖紙以紙質形式處理再掃描為電子形式保存等現象。在此過程中，多位經手人員行為留痕不到位、操作處理不規范等因素均會對電子文件的真實性、完整性、可用性和安全性產生不利影響。

（三）前端控制：管理不充分

第一，城軌工程建設過程中，電子文件管理與業務活動嵌套不緊密。城軌工程是一個龐大復雜的統一體，由多個功能不同、目標不同、標準不同的業務系統支撐其運行。在各類業務端，城軌工程電子文件以不同參數要求、不同編碼與讀寫方式大量形成，而當前既沒有普遍的、統一標準的業務端進行自動監測，也缺乏足夠的人工控制，城軌工程電子文件的管理并未滲透到業務活動中。[5]第二，工程建設方、監理方、設計方等主體對電子檔案憑證價值的理解和認可情況各不相同，一些單位由于經濟、時間和精力有限，并不注重在城軌工程電子文件形成時就對其施加控制。第三，城軌工程電子文件單套制管理仍處于試點階段，城軌工程形成的文件總體處于電子化率不高、紙質與電子并行的狀態，電子文件管理缺乏整體設計與統一規劃，城軌工程各類電子文件及其內容信息、背景信息和結構信息沒有受到全程集成管理與監控跟蹤，容易出現文件內容缺失、重復收集、格式混亂等問題，導致城軌工程電子文件質量難以得到保障。

（四）系統功能：迭代慢、待完善

城軌工程電子文件管理相關的信息系統主要包括業務系統、文件管理系統和檔案管理系統三類，這三類系統的建設投入和功能完善程度都具有較大差異。業務系統隨著城軌工程信息化程度日益優化，定期更新迭代，而文件管理系統和檔案管理系統則相對滯后。城軌工程電子文件流轉的系統非常復雜，比如即便在一個標段的工程內電子文件也會在大量不同單位和部門間流轉，同一份表單文件可能要經過不同層級部門的審批，更可能會在施工單位和監理單位間來回傳輸。而當前文件管理系統同業務系統接口并未普遍建立，各類系統也并未普遍搭載文件監測、電子簽章、元數據管理等功能模塊，使城軌工程電子文件質量面臨的風險因素難以把控。

三、城軌工程電子文件形成階段質量管控策略

城軌工程電子文件質量管控，就是在其從形成到歸檔前的過程中，確保其形成規范、收集齊全、手續合規，對管理過程中產生的影響電子文件真實性、完整性、可用性、安全性的風險要素進行排除和糾正，使電子文件質量達到法律法規和行業規范確定的標準。具體而言，第一，要使城軌工程電子文件的真實性得以保證，內容和紙質文件保持一致，不被隨意更改和調換；第二，要使城軌工程電子文件的完整性得以保證，收集應當齊全完整，包含電子文件形成的元數據；第三，要使城軌工程電子文件的可用性得以保證，特殊格式的電子文件需要與其可讀軟件或引擎一起移交，接收的電子文件要能夠正常流轉、讀取、檢索和利用；第四，要使城軌工程電子文件的安全性得以保證，必須附帶證明其安全屬性的元數據和數字簽章，且擁有政府部門認可的合規性與合法性。針對城軌工程電子文件形成階段質量影響因素，可以從以下四個方面做好城軌工程電子文件形成階段的質量管控。

（一）統一管理制度

針對城軌工程建設周期長、牽涉主體多、形成文件類型載體復雜等特點，要求構建內容科學、運行有效的制度體系，以強化規則意識，從而管控好城軌工程電子文件的質量。我國城市軌道交通實行屬地化管理，因此各地方城軌工程建設過程中遵循的標準規范有所不同，在地方范圍內，應避免各自為政的分散局面，強化規范化、標準化管理理念，完善城軌工程電子文件管理制度，著眼于工程各階段，對工程參與主體即工程電子文件形成主體進行統一有效的約束，從制度層面厘清權責關系，為電子文件質量管控提供原則和方法指導。各參與主體應有意識地將制度精神體現在合同、協議中，并自覺落實制度規定，形成合力，共同做好城軌工程電子文件形成階段質量管控。

（二）提升人員素質

針對城軌工程電子文件形成涉及多個單位、多個工程階段和業務環節，以及電子文件形成過程中多人經手的實際狀況，可建立統一的電子文件質量管理標準，納入城軌工程電子文件所有相關工作人員的績效考核中，建立人員考核與獎懲機制。在條件許可的情況下，可建立一支具有一定規模、學歷與職稱水平的專職人員隊伍，定期對城軌工程電子文件形成和管理的相關人員開展業務培訓，使城軌工程電子文件經辦和管理人員既充分了解各業務環節、業務信息系統，也嚴格落實電子文件管理工作。此外，在電子文件形成與流轉過程中，還應盡可能實現全程留痕并責任到人，實現責任追溯。

（三）強化前端控制

前端控制是指著眼于文件運動全生命周期，對電子文件從生成到歸檔前的過程進行統一規劃、統一要求，將對電子文件質量的要求嵌入形成電子文件的業務系統中。強化前端控制，在城軌工程電子文件生成、捕獲、集成、固化、登記、審計跟蹤全過程實施控制，[6]是實現城軌工程電子文件質量管控的必要基礎，能夠有效預防對電子文件質量的損害。

第一，城軌工程電子文件質量直接影響歸檔工作質量，因此負責接收保管城軌工程電子文件的檔案部門應充分了解城軌工程電子文件形成環節、類型、責任主體等實際情況，制定并指導落實文件形成、收集等工作細則；秉持“未雨綢繆、高瞻遠矚”的思想，提前搭建城軌工程電子文件清單體系，制定類目清單、單位工程清單、歸檔清單，明確不同類型電子文件的采集時間和保存方法、歸檔范圍和歸檔方案，確定電子文件草稿、元數據、電子簽章等要件的捕獲和保存要求。第二，城軌工程電子文件從形成到歸檔的流轉過程面臨大量風險因素，需要各方努力做好其全生命周期的質量管控。城軌工程立項、設計、施工、驗收各階段都應有檔案部門參與，工程建設各責任主體應主動配合、積極響應檔案部門的監督與指導；對電子文件內容、格式、狀態實施動態監控和實時檢測，及時發現問題，保證電子文件正常讀取和檢索；做好風險防控，建立重要文件備份數據庫或服務器，及時采集必要的電子文件形成背景、業務行為等相關元數據；加強信息系統平臺一體化建設，統籌各主體工作，促進建設單位、施工單位、監理單位等多主體協同辦公，實現不同環節間的緊密銜接和相互監督。

（四）完善系統功能

城軌工程各相關主體應破除系統壁壘，做好信息系統頂層設計和提前規劃，實現主要系統相互對接，完善各系統接口建設，銜接OA系統，不同門類、規模和技術層次的業務系統，以及文件管理系統和檔案管理系統或數字檔案館（室）系統，將電子文件管理要求嵌入前端業務系統，打通城軌工程業務系統與電子文件管理系統乃至檔案管理系統，形成連續的、穩定的工程電子文件管理路徑。對于系統功能建設，應充分考慮系統升級迭代進度差異、所采用的技術差異等因素。在城軌工程建設過程中，各主體的系統應具有滿足城軌工程電子文件清單體系要求的控制要件，從而自動規范電子文件的形成和存儲，實現電子文件精細合規流轉，并要求系統接口能夠滿足后續不同數據格式電子文件及其元數據的安全完整傳輸。

*本文系江蘇省檔案局科技項目“江蘇省城市軌道交通工程檔案管理規范研究”（項目編號：2022-11）階段性研究成果。

注釋及參考文獻：

[1]閻玉榮.鐵路建設項目工程電子檔案的特點及管理[J].北京檔案，2010（8）：34-35.

[2]金鑫.電子文件呼喚前端控制[J].檔案學研究，2004（6）：48-51.

[3]朱振華.淺談城市軌道交通工程檔案管理存在的問題及對策[J].蘭臺內外，2019（13）：36-37.

[4]王強.治理現代化背景下的企業檔案制度體系建設：基于中石油的案例研究及啟示[J].檔案學研究，2020（4）：50-55.

[5]黃為，任萬菊.集團型企業數字檔案管理系統前端控制規范性研究——以中國五礦集團有限公司為例[J].北京檔案，2023（10）：29-31.

[6]趙屹.基于前端控制思想的電子文件形成過程研究[J].檔案學研究，2012（3）：16-23.

作者單位：1.蘇州市軌道交通集團有限公司2.蘇州軌道交通建設有限公司3.南通軌道交通集團有限公司