開放共享協同：《中華人民共和國檔案法實施條例》背景下綜合檔案館利用服務能力提升研究

李嵋 馮天予 張鶴儀 彭豫群

摘要：在《中華人民共和國檔案法實施條例》出臺背景下，綜合檔案館要進一步提高檔案利用服務能力與服務水平。其對檔案利用服務工作提出踐行人民為中心的服務理念、明確配套服務責任機制和創新檔案資源共享方式三項要求。同時，提出檔案館利用部門要提升檔案開放數據質量、建立利用服務事項清單和豐富利用制度供給；推進數字檔案館（室）遠程利用、創新檔案利用“服務+N”模式；并在區域協同、接訴即辦和一網通辦的城市治理背景下指明下一步檔案利用服務協同的三個發展方向。

關鍵詞：檔案法實施條例 檔案利用服務 綜合檔案館 協同機制

Abstract： The introduction of the Implement？ ing Regulations of the Archives Law of the Peo？ ples Republic of China requires improving the ca？ pacity and level of the utilization service of the comprehensive archives in China. The Implement？ ing Regulations have put forward three require？ ments for the archives utilization service which in？ clude practicing a people- centered service con？ cept， clarifying the accountability mechanism of supporting service， and innovating the way of sharing archival resources. The Implementing Regulations have also put forward requirements to improve the quality of open archival data， devel？ op a list of utilization service items and enrich the institutional supply of utilization service. Addition？ ally， promoting the remote utilization of digital ar？ chives and innovating the mode of "service plus N" of archival utilization are necessary. The paper also points out that archives utilization service can develop in the way of collaborative gover？ nance involving regional synergy， swift response to public complaints and unified online govern？ ment service.

Keywords： Implementing Regulations of the Archives Law ； Archives utilization service； Com？ prehensive archives； Synergistic mechanisms

2024年1月12日，國務院總理李強簽署第772號國務院令，公布《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）。《實施條例》的公布實施，為綜合檔案館的業務工作提供可遵循的法規標尺，對指導綜合檔案館的實際業務在法治軌道上平穩運行具有很高的實踐意義。檔案利用服務一直是檔案工作中的重要環節，也是綜合檔案館“五位一體”功能設計中的重要內容。《實施條例》對檔案利用服務工作的指導價值，體現在其規范設計開放、共享、協同的檔案利用服務環境。本文通過解讀《實施條例》對檔案利用服務工作的具體要求，探索在現有業務條件和實踐環境下，對檔案利用服務提質增效的發展方向和實施方法。

一、研究背景

2003年5月，時任浙江省委書記習近平同志在視察檔案工作時作出重要論述，檔案工作要走向依法管理、走向開放、走向現代化。隨后20年里，新時代檔案工作以“三個走向”作為開展工作的遵循和指南，逐步推進檔案工作法治化進程。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》頒布以來，檔案工作在黨的領導下各方面走向高質量發展。為了繼續貫徹實施檔案法，保障檔案收集、保管和利用工作有序發展，《實施條例》從原《中華人民共和國檔案法實施辦法》的6章30條擴展到8章52條，旨在貫徹落實現行檔案法各項規定，科學精準保障檔案法有效實施，為檔案事業創新發展提供有力的法治保障。[1]

在《實施條例》出臺施行背景下，綜合檔案館作為檔案保管機構，肩負著在檔案法治軌道上高質量推進檔案工作依法依規開展的重要任務。而檔案利用服務一直是檔案工作中的一項重要環節，也是綜合檔案館“五位一體”功能的重要內容。2016年，國家檔案局在規劃層面首次提出將提升“檔案館的服務能力”作為檔案工作開展的重點工作任務。[2]之后，國家多次以制度形式強化檔案利用實際工作中提質顯效要求。2021年，國家檔案局《重大活動和突發事件檔案管理辦法》第四章檔案利用開發中要求檔案館應當積極推進利用工作，推動檔案館和責任部門檔案專題數據庫共建共享共用。[3] 2022年，國家檔案局《國家檔案館檔案開放辦法》要求建立完善檔案利用渠道，簡化手續，積極為檔案利用創造條件、提供便利。[4]可見，各項辦法均將檢驗檔案法治是否便民利民的落腳點放在檔案利用服務工作之中，因此，依法推進檔案利用服務能力提升成為《實施條例》出臺背景下的重點課題之一。

綜上所述，在檔案事業的新發展階段，提高國家各級綜合檔案館的檔案服務水平，已經成為當前環境下的迫切需求和固有責任。國家級綜合檔案館在檔案利用體系作為“四個體系”之一運轉的現實要求下，圍繞《實施條例》開展檔案利用服務能力提升研究，對國家綜合檔案館的利用服務開展具有現實意義和指導作用。

二、《實施條例》出臺背景下對檔案利用工作的具體要求

《實施條例》出臺后，對檔案利用服務的要求體現在三個方面。一是通過法規保障人民群眾合法利用檔案權利，將人民性貫穿檔案利用服務始終，綜合檔案館利用服務部門服務內容和服務目標設計均需將人民是否滿意作為出發點、落腳點。二是通過法規明確檔案利用服務的各項責任劃分，通過一桿標尺測量現有檔案利用服務的標準質量，暢通利用者的檔案利用救濟渠道。三是以法規形式鼓勵檔案利用的創新發展，提倡通過技術、文化等創新手段，開辟線上利用服務通道，推出更多檔案利用服務成果。

（一）踐行以人民為中心的服務理念

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》在2025年檔案事業發展的利用服務目標中要求，將以人民為中心的檔案服務理念深入人心，具體體現在檔案開放力度、檔案共享程度、檔案服務手段等方面。為達到上述目標要求，國家層面積極出臺各項檔案領域實施條例、實施辦法，進一步確立人民群眾在檔案利用活動中的主體地位，凸顯檔案利用服務中的社會效能。一是《實施條例》指導社會公眾利用檔案的范圍和方式，為社會公眾后續合法研究利用更廣泛的檔案資源提供法治保障。如《實施條例》第十六條規定，國家檔案館應依法向社會開放檔案，并采取各種形式研究、開發檔案資源，為各方面利用檔案資源提供服務。第二十九條規定，國家檔案館應當按照檔案法的有關規定，分期分批向社會開放檔案，并同時公布開放檔案的目錄。二是《實施條例》要求綜合檔案館著力簡化各項查檔流程，突出檔案利用服務的便民利民屬性。如《實施條例》第三十三條要求國家檔案館明確檔案利用條件、范圍和程序；在接待場所和官方網站公布相關信息；推進檔案查詢利用服務線上線下融合，體現出其營造的權責清晰、手續明確、利用便利的檔案利用環境。三是《實施條例》更加注重對人民需求的回應，從社會需求出發設計部分檔案利用環境。如明確公民利用國家檔案館未開放檔案的利用手續和許可范疇、要求國家檔案館根據社會需求開展館藏檔案開發利用、促進檔案資源的社會共享等。

（二）明確檔案利用配套服務責任機制

《中華人民共和國檔案法》第十二條明確提出形成檔案的機關、團體、企業事業單位和其他組織應當建立檔案責任制，《實施條例》第十八條也進一步在檔案工作組織結構、職責分工、各項工作責任落實等角度作出要求。其中，檔案利用服務工作作為檔案工作的“效用出口”，有必要與上游檔案形成主體所建立的檔案責任制同步發力，厘清自身責任，劃清權責邊界，跟進責任鏈條，進而明確利用服務工作責任機制和標準規范。一是機構改革后，進一步明確綜合檔案館利用服務責任事項和出證標準，明確未查到檔案、檔案限制利用告知標準，保障公眾合法的檔案利用權、知情權。二是要求界定檔案利用過程中各單位權責邊界，確保信息暢通。檔案移交單位組織變革、權責劃分、裁撤歸并的許可利用手續及時變更；跨館利用民生檔案、遠程利用本館檔案過程中建立審批事項備忘錄等。三是探索檔案開發利用的盡職免責機制，尊重檔案利用服務工作本身作為群眾工作的復雜性和艱巨性。在責任認定、流程審批等過程中注重保護一線服務人員的盡職免責權益，保證檔案利用服務生態的健康有序。

（三）創新檔案利用資源共享方式

檔案利用工作作為檔案全流程管理工作的末端環節，既能夠有效檢驗管理成效，產出利用成果，也應該主動創新對話方式，拓展檔案文化覆蓋范圍。《實施條例》在創新檔案利用的服務形式，推進檔案查詢利用服務工作線上和線下相融合方面，給予檔案利用服務較為寬泛的創新空間，為檔案利用服務的開放共享手段提出了新要求。一方面，要求綜合檔案館在檔案利用服務中活用線上空間，鼓勵檔案服務融入各地政務服務平臺，擴大檔案信息服務的網絡利用空間。如《實施條例》第三十三條規定，國家檔案館應創新檔案利用服務形式，推進檔案查詢利用服務線上線下融合。另一方面，鼓勵綜合檔案館善用信息化手段賦能檔案利用服務工作，通過數字資源共享帶動全國檔案資源跨區域、跨部門流動，帶動遠程、跨館、掌上檔案利用服務升級。如《實施條例》第四十四條要求促進全國檔案數字資源跨區域、跨層級、跨部門共享利用工作。

三、《實施條例》出臺背景下綜合檔案館利用服務提升策略

《實施條例》出臺對綜合檔案館利用服務部門而言，是調整業務、優化服務、探索業務創新的契機。如圖1所示，在《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中“四個體系”的有力保障下，綜合檔案館形成以“提質”“高效”為兩項基礎性目標的檔案利用服務規范。下一步，綜合檔案館可通過要素拆解重組的思維方式，通過有利政策法規環境，整合民生利用服務資源。一方面，積極協同利用服務部門、涉民服務單位和社會公眾整合資源；另一方面，借助跨館出證、接訴即辦、一網通辦等政務服務特色，形成更好的治理效果。

（一）開放提質：夯實檔案數據質量，健全檔案利用制度體系

1.優化檔案數據開放質量，提升跨庫檢索效率。社會檔案需求是檔案資源質量建設的重要動力和方向。[5]檔案數據資源質量很大程度影響著檔案利用的服務效果，檔案數據資源的查全率、查準率、可獲取程度是查詢利用的基本要求。因此，劃定檔案數據質量提升方向和提升要求是提升檔案利用服務質量的基本要求。其一，綜合檔案館應提升互聯網檔案數據的開放力度、準確性和易查性，發動公眾力量對開放檔案數據進行有效開發。在“國家開放檔案信息資源管理與共享利用綜合系統建設”項目基礎上，[6]整合國家綜合檔案館經過規范安全處理的開放檔案數據，在互聯網上建設開放檔案數據基礎設施。其二，綜合檔案館應統一民生類檔案管理利用的內容和結構化信息，為更廣范圍民生檔案遠程利用做準備。一方面，民生類檔案的具體命名規則有較大差異，在新增設的特色專題目錄下，不同檔案館保存的檔案并不相同，保存內容也不全面，亟須分設二級目錄或增加本館專題目錄的描述來保障遠程跨館利用的基礎條件。另一方面，民生類檔案進館后的著錄規范度在全國區域內有所不同，而出臺對應目錄數據結構標準的地區較少。目前，有地區已開始制定相關標準，如上海市目前制定了婚姻登記、知青和獨生子女等民生檔案的專題數據結構標準，[7]但在全國范圍統一的數據標準還需補充。其三，綜合檔案館館內各檢索數據庫，不同程度存在著跨庫檢索隔離問題，應靈活處理跨庫檢索模塊，根據利用重點問題和專題為導向設置跨庫檢索模式，優化檢索語言，設置常用檢索語言記憶功能，從而提升跨庫檢索效率。

2.建立檔案利用服務事項清單，明確爭議解決方案。綜合檔案館作為國家檔案機構體系中具有代表性的一部分，其具體職能與公眾認知的檔案館概念仍存在差異，除在社會層面應加強檔案宣傳、提升檔案意識外，還應及時建立檔案利用服務事項清單和明確的涉民權責事項邊界，為公眾在查檔中面臨的爭議性問題提供解決方案和救濟途徑。一方面，綜合檔案館應針對常用利用場景（學術研究、工作查考、個人取證）提供明確的服務說明，對本館館藏范圍外的查考訴求應給予必要的協助，如針對個人人事檔案、房產檔案、工程檔案等常見利用訴求，聯合對應檔案保管利用部門編寫本地區檔案材料辦事指南；另一方面，綜合檔案館應有暢通的接受監督渠道處理檔案利用服務爭議，如開設“檔案問題咨詢窗口”，針對在檔案利用過程中的疑難問題，設置反饋時限、反饋專員和協辦團隊，切實保障利用者復核、投訴、起訴三種救濟渠道，[8]對檔案利用困難情況點對點解決。

3.豐富檔案利用制度補給，整合公共利用制度。伴隨《實施條例》出臺，各項檔案工作法規的修訂印發工作將推進日程，為保障制度法規有效銜接，檔案利用服務法治化發展，綜合檔案館利用部門亦需具有操作性的制度供給和各新業務領域的制度保障。一是在《實施條例》出臺條件下，檔案主管部門盡快修訂本地區配套實施法規政策，綜合檔案館在現有基礎上調整利用辦法、指南內容，與《實施條例》中有關數據安全、網絡信息管理法規要求做好制度銜接。二是重視安全保障、監督指導類檔案服務政策供給，實現民生檔案協同建制。2023年11月一份上海大學文化遺產與信息管理學院基于181份民生檔案政策的文本分析結果顯示，[9]目前民生類檔案利用服務制度中，普遍缺乏安全保障、監督指導類明確的規范指導。需加強民生類檔案利用中有關安全保障、業務監督指導類政策條目編制，并可進一步編制可供檔案部門內部、館際范圍流通的民生類檔案利用方法流程指南性文件、疑難程序辦理典型案例匯編。三是在制度有效供給的基礎上，探索面向公眾的“制度瘦身”。目前，綜合檔案館面向開放、非開放檔案利用服務，檔案跨館利用服務，檔案線上利用服務等均有系列法規、協議支持，對利用者閱讀體量較大，利用負擔加劇。因此，在優化制度供給的過程中應注意制度整合，將跨館辦事、掌上辦事的相關制度整合進利用辦法中，向不同利用目的的利用者提供有針對性的利用指南。

（二）共享高效：簡化檔案利用流程，探索新型利用服務模式

1.推進歸檔單位遠程利用服務應用，實現數字檔案館（室）資源目錄對接。國家綜合檔案館還可通過建設數字檔案館（室）的方式，簡化歸檔單位用檔方式。一方面，綜合檔案館應推進歸檔單位的遠程利用服務，實現檔案移交單位遠程查詢本單位已數字化檔案，進一步探索相關單位遠程利用綜合檔案館開發的數字編研成果、開放專題數據庫，發揮檔案資政效能。如河南省建設特色數字檔案館過程中，基于電子政務網建設的數字檔案室及移交接收系統、全省檔案資源共享系統實現各級綜合檔案館和立檔單位間共享已進館檔案數據。[10]另一方面，在建設數字檔案館（室）數據共享接口時，還可探索電子文檔目錄數據雙向共享模式，針對未到檔案移交期限但已經內部系統建立數字檔案室目錄的檔案，為目標綜合檔案館設計查詢接口，進一步實現檔案數據的雙向共享流通。

2.創新檔案利用“服務+N”模式，充實利用服務體驗。隨著檔案利用服務社會化的進一步發展，檔案利用作為一種文化活動，發展成休閑文化的組成部分。[11]調研結果顯示，檔案館在查閱資料增廣識聞等方面，相較于其他文化機構還存在較大進步空間。[12]因此，綜合檔案館還應著力改進現有檔案宣傳方式、創新利用方式，從而進一步增強宣傳利用效果。目前，公眾利用檔案多通過到館查檔，感受檔案文化的方式多通過檔案編研成果、檔案展覽、檔案文化講座等，“利用檔案”和“體驗文化”二者并沒有實現有機融合。因此，綜合檔案館可在現有展藏基礎上，創新檔案利用和檔案文化宣傳融合機制。如在推出檔案展覽時同步推出專題檔案數據庫，公眾在觀看展覽的過程中可自主查詢相關原始檔案；在各類檔案公布場景（如圖書期刊出版、外部策展、檔案文化講座等）標注館藏單位、檔案號的基礎上，針對開放檔案提供“查檔二維碼”，公眾在接受檔案背后知識的同時，還可直接通過掃碼比對原文，擴大檔案利用效果覆蓋群體，提升檔案利用服務中的休閑科普效果。

（三）協同融合：打造三項綜合檔案館利用服務協同治理體系機制

1.打造區域協同背景下跨館互認的檔案異地出證機制。目前，各級國家綜合檔案館不同程度以地緣為突破點推動檔案跨館利用服務，意義在于打破民生檔案資源條塊分割、分散保管、各自為政的模式，各檔案館在自愿、平等、互惠的基礎上，通過簽訂合作協議的方式建立業務聯系。下一步，探索全國范圍更大規模的跨館出證服務是區域協同趨勢，為保障各地區跨館服務模式更好地納入“全國模式”，亟須在協同前提下探索一致的檔案異地出證規范。其一，國家綜合檔案館應探索全國范圍通認的出證規范。《實施條例》第三十二條規定，載有檔案保管單位簽章標識的，具有與檔案原件同等的效力。但對跨館出證中的出證主體、電子簽章是否通用等問題未予明確規范。目前檔案館跨館出證方式不一，如通過蓋章后跨館傳真[13]、電子簽章出證[14]，內網傳遞已數字化檔案后蓋章[15]等，雖在施行區域內運行流暢，但未明確檔案復制件的出證主體、全國范圍內統一的出證標準和出證模式。其二，綜合檔案館針對涉民類檔案目錄數據應有效統一，著重提高涉民檔案數據著錄準確率。各省、市館對民生類檔案開展著錄工作的時間先后不同，依據的著錄標準也有所差異，導致在不同時段著錄的民生檔案數據中的部分字段也需要后續統一；個別著錄錯誤的字段（如姓名、身份證號）有可能會影響整份民生檔案的有效檢索利用。其三，應高效利用現有的“全國檔案查詢利用服務平臺”辦理跨館查檔事項，在現有檔案館基礎上逐步將各部門檔案館、專業檔案館納入查詢利用服務平臺，做到涉檔事項平臺內流轉通暢。因此，綜合檔案館應為接入全國檔案查詢利用服務平臺做好準備，做好本館信息維護、館藏介紹、辦理跨館事項、范圍和手續公開，提升跨館辦事的成功率和群眾滿意率。

2.打造接訴即辦背景下檔案服務重、急、難事件機制。檔案利用服務借助接訴即辦治理發揮效益是檔案“智治”的服務進路，具體體現在接訴即辦治理實踐中，聚焦訴求反映集中的高頻次共性問題，協助開展重點領域治理決策。一是用好“接訴即辦”“12345市民服務熱線”等訴求集中渠道，聚焦訴求中反映集中的高頻次共性問題開展重點領域治理。如北京市人社局等部門通過接訴即辦反映的退休手續問題推行的退休“一件事”辦理，[16]將個人和企業全生命周期“一件事”打包聯辦；浙江省委辦公廳在《關于推進新時代檔案事業現代化先行的意見》中指出要抓好“個人全生命周期檔案”創新改革，[17]體現出接訴即辦工作中的協同效能。二是針對接訴即辦中的重大訴求開展專題研究，強化重大戰略、工程和活動等重點領域檔案的利用工作，在利用服務中建設重大事項利用調度機制。如北京市檔案館針對北京2022年冬奧會和冬殘奧會籌辦開辟工作查檔的“綠色通道”，共計申請942批次，調閱1.4萬余卷館藏檔案，助力重大體育賽事開展。[18]三是面向重特大突發事件、重大活動和重點人群開辟“查檔綠色通道”。進一步落實中辦國辦印發的《關于加強重特大事件檔案工作的通知》，綜合檔案館利用部門應提升自身檔案應急服務能力，有條件地建設面向自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件的檔案數據庫，并與應急保障部門同步專題庫檔案目錄清單。

3.打造“一網通辦”背景下民生類檔案服務事項整合機制。隨著科技發展和信息化程度的不斷提高，全國檔案查詢利用服務平臺正式上線后，實現了全國檔案信息共享利用“一網通辦”，這也是各級綜合檔案館更好地服務黨和國家工作大局、服務人民群眾的重要舉措。2018年中辦國辦印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，[19]明確要求推行“一窗受理、集成服務”，以公共服務集成，推動政府治理體系和治理能力的現代化。因此，一方面，在“一網通辦”的基礎上，各級綜合檔案館應在現有民生類檔案跨館、跨地區共享的基礎上，整合數據資源，將平臺延伸到更多辦事部門，進一步實現跨部門合作共享，使各機構、各部門間打破信息壁壘。積極推進涉民事項接入民生事項業務機關，將過去提供材料清單給公民個人跑手續的模式轉變為在機關內部代查后告知查檔結果、出具相關證明材料的模式，實現“數據多跑路，群眾少跑腿”。另一方面，推進民生檔案利用服務政策下沉宣貫，注重與重點部門政策互悉互通互用。各檔案館根據現有政策法規，制定統一的民生檔案利用制度，解決同類檔案利用手續不一致的問題。[20]同時，應注重利用制度的下沉宣貫，針對與檔案館業務聯系密切的重點部門（社會保障部門、民政部門、有關街道社區等相關部門），加強業務溝通，對有用檔需求的群眾予以精準引流和政策宣傳，提高綜合檔案館到館查檔的精確性。

*本文系北京市檔案局“綜合檔案館服務能力提升策略研究”科研項目（項目編號：2022-17）研究成果。

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作者單位：北京市檔案館