以水利工程為例剖析公共政策歷程中的利益博弈

張博海

(武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072)

0 引言

全球化與經濟社會的不斷發展,塑造了多元分化的時代底色,在各方社會主體間催生出復雜交織的利益互動與矛盾分歧,也為公共治理帶來了沉重負荷,以政府為代表的公共管理主體迫切地需要對日益多元的社會訴求進行回應。如何在公共政策制定與演化的歷程中綜視各方主體,提高政策的適應性與包容性,成為公共管理主體消弭利益分歧、統合多元訴求的關鍵。

水利樞紐的建設管理不僅是對自然資源的分配,更是涉及到多方社會主體與復雜利益博弈的治理難題。在行政條塊分割、媒體話語賦權與公民意識成長的背景下,水利政策的制定與演化已由政府單中心決策模式向多元主體深度參與的網絡化結構轉變,呈現出多元化、多維度、多層級的特征,充分彰顯了多元分化的時代特質。在三門峽水利建設的政策實踐中,各方主體展開了豐富深刻的利益互動,是剖析公共政策制定與演化歷程中博弈行為的寶貴窗口。

1 分析框架及耦合性

理性選擇制度主義是在借鑒經濟學新制度主義的基礎上發展起來的,通過引入經濟學中的理性人假設、尋租理論、交易費用等相關概念來搭建自己的分析框架。該理論假定行動者有一套固定的偏好,會在滿足自身偏好的過程中通過計算而呈現出高度策略性,并且個體尋求自身利益最大化的行為最終會導致集體行動的困境。個體偏好向集體行動轉換過程中產生的聚合困境是該理論探究的重要問題,并基于“行動舞臺、行動者、行動情境”建構出一套分析框架,用以研究制度安排等因素影響下的行動者策略互動行為。

理性選擇制度主義的分析框架能夠將行動情境與行動者行為整合在制度性舞臺的社會空間中,對于分析我國公共政策歷程中的利益博弈具有相當的解釋力度。水利樞紐建設的外部性注定了其政策歷程中蘊含著多元交織的利益博弈,不同的行動主體在制度性社會空間中探尋著達成集體一致的可能,這為理性選擇制度主義框架提供了的適用場域。

2 政策歷程回溯

水利樞紐建設本身是一把雙刃劍,上下游區域在水資源分配、居民搬遷、水土流失、生態破壞等諸多方面都存在著顯著的損益差異,分配不均的外部性注定了其政策歷程不會是一帆風順的。三門峽水利樞紐自規劃伊始便經歷了選址建設的三起三落,一度擱置的水利工程在蘇聯專家的參與支持下最終正式落定。樞紐建成后,水庫泥沙淤積、上游洪澇頻發等問題日漸加重,中央基于“折中兼顧”的政策取向,將目標由“防止下游千年一遇的洪水”轉變為“確保西安,確保下游”,災害風險通過先后兩次的工程改建暫時緩解,但也為之后的存廢爭議埋下伏筆。

2003年陜西連續降雨,渭河流域遭受嚴重洪災,促使各方主體的視線聚焦于三門峽水利樞紐。經過多方的利益博弈,黃河水利委員會最后確定了“確定保留并改變運作方式”的調整方向,降低潼關高程并協調調度運用,至此三門峽水利樞紐的存廢問題已作出定論。三門峽水利樞紐的存廢之爭為各方行動主體提供了相互作用、相互溝通和相互斗爭的社會空間,是政策問題重啟議程的機會之窗,也是承載各方利益博弈的網絡化行動舞臺。

3 政策歷程中的博弈分析

3.1 行動情境

3.1.1 渭河發生嚴重洪災

陜西發生嚴重洪災,水庫存廢再起爭論。2003年8-10月,渭河流域發生了50多年來最為嚴重的洪災,這次洪水造成多處決口,1 080萬畝農作物受災,515萬人受災,直接經濟損失高達23億元。但是這次洪峰最高流量僅為3 700 m3/s,相當于三五年一遇的流量,屬于典型的“小水釀大災”,三門峽水利樞紐被視為洪災加劇的重要歸因。經此,渭河洪災“禍”起三門峽的說法不斷流傳,嚴重洪災迫使各方不得不將三門峽問題重新提上議程。

3.1.2 新建樞紐正式完工

小浪底水利樞紐建成使用,三門峽水利樞紐意義遭疑。作為黃河流域另一項關乎國計民生且具有重要戰略地位的水利工程,小浪底水利樞紐于2001年 12月31日全部竣工。該樞紐是黃河干流三門峽以下唯一能夠取得較大庫容的控制性工程,其建成大大分擔了三門峽水利樞紐的防洪、發電、沖沙等職能,并為其背后的政策利益博弈增添新的砝碼。由于小浪底水利樞紐的正式完工,各方利益博弈的環境要素發生顯著改變,社會圍繞三門峽水利樞紐的存在必要性與應擔蓄洪量進行廣泛討論。

3.2 行動者行為

政策歷程中的各方行動者圍繞存廢之爭展開了復雜交織的利益博弈,并形成由政策制定者、政策實施者與政策實施對象構成的多元行動者主體網絡。中央政府領導下的水利部作為政策制定者,肩負著為相關主體搭建利益互動渠道平臺的職責,通過專題調研會對各方代表的訴求進行傾聽;黃河水利委員會作為政策實施者,則負責對三門峽水電站存廢作出回應決策與具體執行。三門峽水利樞紐存廢問題反映的實質,是一場綿延四十余年的利益糾葛,而作為政策實施對象的陜豫二省,是行動情境中最主要的行動者,也是利益博弈的核心主體。此外隨水利樞紐建設而興的三門峽市屬于新生既得利益主體,在政策演化的歷程中發揮著日益關鍵的作用。

3.2.1 以陜西為代表的“廢庫派”

不均的負外部溢出成本是“廢庫派”利益博弈的核心支撐,也是公共政策的存在價值與決策難點。共處黃河流域,其他省份在向黃河索取利益,享受幾十年安瀾的同時,也帶給陜西難以消弭的負面影響,可謂“下游受益,上游買單”。陜西省作為三門峽水利樞紐建設的受害者,從建設伊始便承擔了諸如庫區移民、河道淤積、土地堿化、洪澇災害等諸多負面影響。三門峽樞紐是導致03年渭河洪災的重要誘因,水庫高位蓄水導致潼關水位居高不下,渭河倒灌以至于“小水釀大災”,嚴重的洪澇災害堅定了陜西“廢庫”的決心。

3.2.2 以河南為代表的“保庫派”

以河南為代表的“保庫派”則更多屬于三門峽水利樞紐的受益方,關乎國計民生與社會穩定的生存依托是其博弈的主要砝碼,“向上爭取”是其改變博弈態勢的主要手段。河南省作為黃河中下游所流經的最主要的省份,三門峽水利樞紐建設為其帶來防洪、發電、灌溉等效益,還形成了三門峽市這樣因三門峽水利建設而興的新生主體。此外,三門峽水利樞紐是治黃工程體系中的關鍵一環,擔負著黃河下游防洪、防凌的重任,保護著冀、豫、魯、皖、蘇超過25萬平方公里范圍內1.7億人口的生命財產安全。跨省域的綜合價值賦予保庫派向更高層級行政單位爭取的籌碼,從而將陜豫二省的利益博弈拔升至更高的互動場域,形成更為多元復雜的政策網絡。

3.2.3 新生既得利益主體

三門峽建設政策直接催生出三門峽市這一新生既得利益主體,自1957年設立以來,其命運始終與三門峽水庫緊密捆綁在一起,擁有最為深切的利益關聯,一榮俱榮一損俱損。水利樞紐的建成,直接解決了全市生活生產的基本用水問題,并為相關產業創造了超過6萬個就業崗位。此外,三門峽市以黃河為媒介,以旅游為載體,開展一系列經貿文旅活動,帶動了文旅產業和經濟貿易的蓬勃發展。廢棄三門峽水庫將會導致三門峽市喪失重要的灌溉、發電、旅游、供水來源,市域的居民基本生活和一二三產業發展都將受到根本性沖擊。在政策博弈中三門峽市基于自身生存發展的根本需要力保水利樞紐,雖然在多方主體中行政地位相對弱勢,但卻牢牢占據著政策網絡中利益考量的核心一環。

4 結論與討論

4.1 兼顧新生主體

政策的制定與演化,除了會帶來不同主體的相互博弈,也可能會催生全新的利益主體。因水利而興的三門峽政府及市民,在政策歷程中逐漸形成了一個獨立于水利部門、工程本身卻又與其榮辱與共的新生主體,并深度參與到行動舞臺之中。當政策需要被調整時,他們作為水利存廢的利益攸關主體,通過發聲對各方施加壓力從而對結果產生顯著影響。新生主體改變了政策網絡中各方的博弈形勢,如果忽略其利益訴求會為政策推行與社會穩定帶來諸多隱患。因此在政策制定與演化的歷程中,需要以長遠眼光對政策進行充分評估,以開放的態度吸納多元主體參與。同時需要保證足夠的靈活性與包容性以適應不斷變化的政策環境,從而平衡和兼顧各方訴求。

4.2 重視意見領袖

意見領袖在政策演化的歷程中發揮了不可忽視的重要作用。2004年陜西省人大代表及政協委員相繼提交議案,建議三門峽水庫立即停止蓄水發電,以徹底解決渭河水患。除此之外,中國科學院、中國工程院雙院士張光斗和原全國政協副主席、水利部長錢正英都是堅定的“廢庫派”。他們作為意見領袖參與政策網絡,在三門峽存廢的互動博弈中憑借自身的影響力與專業見解為政策制定者與各方公眾搭建橋梁,影響公眾觀點并促進政策的演化與創新。重視意見領袖的作用,對于提高政策的公眾接受度,推動政策執行與創新至關重要。