特種設備多元共治模式的探索

趙小兵 林茂盛 戚作秋 耿明

【摘要】為打破特種設備安全監(jiān)管主體單一化，以“放管服”改革為契機，以多元共治為抓手，對企業(yè)、屬地政府、監(jiān)管部門、檢驗機構、行業(yè)協(xié)會和社會公眾六大主體的職責進行闡述，建立適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特種設備多元共治模式，提出建立多元共治模式下的多部門協(xié)同機制、網(wǎng)格化監(jiān)管機制和“吹哨人”機制，以確保特種設備多元共治模式的有效運行。

【關鍵詞】特種設備；多元共治；網(wǎng)格化機制；吹哨人

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1674-4977.2024.02.053

【基金項目】本文受2022年度遼寧省科學事業(yè)公益研究項目“軟科學研究計劃”（2022JH4/10100010），國家市場監(jiān)督管理總局科技計劃項目（2022MK020），遼寧省市場監(jiān)督管理局科技計劃項目（2022JS009）資助。

Establishment of Gridded Supervision Mode of Special Equipment Based on Pluralistic Co-governance

ZHAO Xiaobing1，2， LIN Maosheng3， QI Zuoqiu1，2*， GENG Ming4

（1.Liaoning Testing and Certification Center〔LiaoningAcademy of Safety Sciences〕， Shenyang 110036， China；2.State Key Laboratory for Market Supervision〔Crane Safety Technology〕，Shenyang 110004， China；3.Dalian Shipbuilding Industry Group Co.， Ltd.， Dalian 116011， China；4.Operation Branch of Shenyang Metro Group Co.， Ltd.， 110013， China）

Abstract： In order to break the monolithic of the main body of special equipment safety supervision， taking the reform of "put in place" as an opportunity， and taking pluralistic co-governance as a starting point， this article expounds the responsibilities of six major subjects： enterprises， local governments， regulatory departments， inspection agencies， industry associations， and the public. It also proposes to establish a pluralistic co-governance model for special equipment that is compatible with the modernization of national governance system and governance capacity. It also proposes to establish a multi-sector coordination mechanism， grid supervision mechanism， and "whistleblower" mechanism under the pluralistic co-governance model to ensure the effective operation of the pluralistic co-governance model for special equipment.

Keywords： special equipment； pluralistic co-governance； grid mechanism； whistleblower

我國特種設備安全監(jiān)管體系的構建立足于我國國情。我國雖在特種設備安全監(jiān)管方面做了大量工作，但仍存在監(jiān)管碎片化、監(jiān)管缺位等問題。必須認識到，依靠單一主體力量是難以實現(xiàn)特種設備全面有效監(jiān)管的，必須積極探索特種設備安全多元共治新模式。此外，2016年原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局印發(fā)《特種設備安全監(jiān)管改革頂層設計方案》[1-2]、2022年國家市場監(jiān)督管理總局關于印發(fā)《特種設備安全與節(jié)能事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知》[3]中，均將“堅持多元共治”作為基本原則，為特種設備監(jiān)管指明了方向，特種設備安全管理正在由一元政府監(jiān)管向多元共治轉變。

近年來，國內(nèi)學者對特種設備多元共治模式的探索進行了一些研究。丁文均[4]以“多元主體—多元主體身份（角色）—要素”為主線，從政府、社會和市場等維度出發(fā)，構建了特種設備安全多元共治模式。郝素利[5]綜合運用多中心治理理論和回應性監(jiān)管理論，依據(jù)中國特種設備安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及特點，設計以政府為主導的特種設備安全多元共治模式。詹文華[6]提出加強與行業(yè)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，必要時可與行業(yè)主管部門開展聯(lián)合檢查，交流執(zhí)法方法和手段，達到“多元共治”的工作合力。本文結合特種設備安全監(jiān)管特點及政策要求，在傳統(tǒng)監(jiān)管模式基礎上尋求突破創(chuàng)新，以網(wǎng)格化為手段，建立特種設備網(wǎng)格化監(jiān)管的多元共治機制，構建“監(jiān)管人員+企業(yè)/社區(qū)+社會化力量”的多元化網(wǎng)格管控體系，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)更加高效、精準的特種設備安全監(jiān)管。

1構建多元共治模式

1.1厘清多元共治主體及其職責

《特種設備安全與節(jié)能事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中將堅持多元共治作為基本原則之一，要求強化戰(zhàn)略思維、大局意識、系統(tǒng)觀念，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，堅持齊抓共管，形成整體合力，不斷完善“企業(yè)落實主體責任、屬地政府統(tǒng)一領導、監(jiān)管部門依法履職、檢驗機構技術支撐、行業(yè)協(xié)會自律服務、社會公眾參與監(jiān)督”的多元共治格局[7]。多元共治主體及各主體主要職責如下。

1.1.1企業(yè)

企業(yè)（涉及特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的企業(yè)）是第一責任主體，只有企業(yè)主動落實和保障特種設備安全，才能實現(xiàn)安全生產(chǎn)。企業(yè)應按期組織培訓教育，完善操作規(guī)范，健全責任體系，明確安全生產(chǎn)責任人、特種設備安全管理人員，設置特種設備管理機構，將每臺設備落實到人。

1.1.2屬地政府

根據(jù)《中華人民共和國特種設備安全法》[8]、《特種設備安全監(jiān)察條例》[9]，國家和地方政府需要加強特種設備安全工作領導，并監(jiān)督有關部門依法履行監(jiān)管職責?？h級以上地方政府要建立協(xié)調(diào)機制，解決特種設備安全監(jiān)管中的問題。

1.1.3監(jiān)管部門

1）市場監(jiān)管部門

市場監(jiān)管部門是主要的特種設備安全監(jiān)管機構，負責綜合管理特種設備安全監(jiān)察、監(jiān)督工作，檢查高耗能特種設備的節(jié)能標準和鍋爐環(huán)境保護標準執(zhí)行情況，依法查處違法違規(guī)行為。

2）相關行業(yè)主管部門

根據(jù)“誰主管、誰負責”和“管行業(yè)必須管安全”等要求，相關行業(yè)主管部門應建立完善本行業(yè)內(nèi)特種設備安全管理體系，擬定工作計劃，強化特種設備安全監(jiān)管，督促和指導特種設備的生產(chǎn)和使用單位履行主體責任。根據(jù)《中華人民共和國特種設備安全法》，縣級以上政府部門應配合、協(xié)調(diào)特種設備安全監(jiān)督管理工作。相關行業(yè)主管部門職責如表1所示。

1.1.4檢驗機構

特種設備檢驗機構是政府技術監(jiān)督的代表，主要承擔特種設備檢驗、為相關行政許可提供技術支持、組織作業(yè)人員考試以及開展技術咨詢和檢測服務等工作，對保障特種設備安全管理與使用發(fā)揮重要作用[10]。

1.1.5行業(yè)協(xié)會

行業(yè)協(xié)會理應按照法律要求通過開展政策咨詢服務、教育宣傳、特種設備安全培訓等方式加強特種設備行業(yè)自律，嚴格監(jiān)督。

1.1.6社會公眾

公眾是電梯、大型游樂設施等特種設備服務的對象。群眾應自主監(jiān)督特種設備安全，一旦發(fā)現(xiàn)特種設備使用單位有違法違規(guī)情況或存在事故隱患，應立即與相關部門取得聯(lián)系并告知。媒體應報道社會廣泛關注的特種設備安全事故，在報道特種設備安全特別重大事故時，應實時更新事故調(diào)查處理情況，并邀請參與事故調(diào)查的專家通過媒體普及特種設備安全知識。

1.2構建多元共治模式

多元共治模式充分利用企業(yè)、屬地政府、監(jiān)管部門、檢驗機構、行業(yè)協(xié)會、社會公眾力量，形成多元共治格局。屬地政府應領導、督促各有關部門依法履行特種設備監(jiān)管職責，協(xié)調(diào)解決特種設備安全監(jiān)管問題；市場監(jiān)管部門和相關行業(yè)主管部門之間應配合、協(xié)調(diào)特種設備安全監(jiān)督管理工作；隸屬于市場監(jiān)管部門的檢驗機構應繼續(xù)發(fā)揮其公益屬性，完善檢驗供給模式，其他檢驗機構應積極為企業(yè)提供技術服務；行業(yè)協(xié)會應為監(jiān)督對象提供服務，并監(jiān)督特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位，促進行業(yè)自律；公眾行使對特種設備安全的監(jiān)督權力，其中媒體應對存在重大安全隱患、嚴重違法行為、發(fā)生特種設備安全事故的企業(yè)及時曝光。圖1為特種設備多元共治總體形式。

2強化多元共治機制

2.1建立政府多部門協(xié)同機制

2.1.1建立聯(lián)席會議制度

由國務院安全生產(chǎn)委員會辦公室牽頭，市場監(jiān)管部門配合，聯(lián)合各行業(yè)主管部門，建立特種設備安全聯(lián)席會議制度，確定聯(lián)席會議主要職責、聯(lián)席會議成員單位及職責、聯(lián)席會議議事規(guī)則、工作紀律等詳細內(nèi)容，定期開展特種設備安全聯(lián)席會議，積極解決特種設備安全監(jiān)管工作中的新挑戰(zhàn)、新問題，切實發(fā)揮聯(lián)席會議制度的協(xié)同作用。

2.1.2建立協(xié)調(diào)配合機制

根據(jù)特種設備安全監(jiān)管權責清單，對涉及多個部門職責的事項，針對存在部門間協(xié)調(diào)配合不順暢、不及時，重點工作、重大任務行動不協(xié)調(diào)，工作合力不強等問題，督促相關部門建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機制，加強部門之間的信息互通，促進部門間協(xié)同對接，推進職能部門有效融合。

2.1.3建立聯(lián)合執(zhí)法機制

充分發(fā)揮國務院安全生產(chǎn)委員會辦公室的作用，對涉及多個部門職責的特種設備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位，聯(lián)合相關行業(yè)主管部門共同開展特種設備普法宣傳、監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法等活動，形成相關部門齊抓共管的格局。

2.1.4建立信息共享機制

強化信息化平臺建設，推動各部門、上下級之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和有序共享，逐步建立跨部門、跨層級的特種設備監(jiān)管信息共享機制，形成全政府力量齊抓共管的良好格局。

2.2建立特種設備網(wǎng)格化監(jiān)管機制

加速建立特種設備網(wǎng)格化監(jiān)管機制，構建縣級網(wǎng)格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級網(wǎng)格、村級網(wǎng)格、單元網(wǎng)格四級屬地監(jiān)管網(wǎng)格，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）力量，將特種設備安全監(jiān)管工作“重心下移、關口前移”。以行業(yè)主管部門為核心，建立專業(yè)監(jiān)管網(wǎng)格，堅持齊抓共管，形成整體合力，織牢織密特種設備安全監(jiān)管網(wǎng)。

2.3建立特種設備安全“吹哨人”機制

2.3.1鼓勵建立企業(yè)內(nèi)部“吹哨人”制度

鼓勵企業(yè)內(nèi)部人員向特種設備安全監(jiān)管部門、相關部門或企業(yè)舉報特種設備違法行為，共同參與特種設備安全監(jiān)管。

2.3.2推進縱向橫向部門“吹哨人”制度

加強上下級及各部門間的互聯(lián)互通，特種設備安全監(jiān)管部門一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在特種設備嚴重事故隱患，應立即告知企業(yè)并報告上級部門。其他政府部門如在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)特種設備存在嚴重事故隱患，應迅速通知企業(yè)和特種設備監(jiān)管部門。

2.3.3建立檢驗檢測機構“吹哨人”制度

充分發(fā)揮檢驗檢測機構的專業(yè)作用，一旦在檢測中發(fā)現(xiàn)設備存在嚴重事故隱患，應主動告知企業(yè)和監(jiān)管部門。

2.3.4建立媒體公眾“吹哨人”制度

充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，鼓勵新聞媒體揭露特種設備安全違法行為，為政府打擊特種設備安全違法行為注入新力量。

2.3.5建立健全特種設備安全“吹哨人”保障機制

建立特種設備吹哨人保密機制，不泄露“吹哨人”的身份信息、舉報內(nèi)容和獎勵情況等相關信息，為其提供保障。建立特種設備安全“吹哨人”獎勵機制，對于舉報問題屬實的予以獎勵。市場監(jiān)管部門應暢通信、訪、網(wǎng)舉報通道，引導群眾通過撥打12315、12345、郵寄舉報信、傳真、電子郵件、走訪等方式積極舉報；企業(yè)應設舉報信息公示牌，列出市場監(jiān)管部門及本企業(yè)舉報電話、舉報郵箱等信息。

3結論

特種設備安全與公眾生命健康息息相關，更關乎國家的長治久安，隨著經(jīng)濟發(fā)展，當前以政府部門為主體的監(jiān)管模式不能滿足特種設備數(shù)量急速增加的現(xiàn)實需求，因此要構建多元共治格局。在分析當前監(jiān)管模式和多元共治主體的基礎上，構建多元共治模式，標志著監(jiān)管模式的進步，需要各監(jiān)管主體樹立大局意識，形成合力，共同推進特種設備全面有效監(jiān)管。多元共治模式有助于提高特種設備監(jiān)管效能，維護公共安全，能夠彌補執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)，有效保障特種設備安全。展望未來，持續(xù)完善多元共治格局，將使特種設備安全監(jiān)管體系更加科學化、規(guī)范化、智能化。

【參考文獻】

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[9]特種設備安全監(jiān)察條例[N].人民日報，2009-02-14（6）.

[10]郝素利.特種設備安全多中心協(xié)同治理模式研究[J].中國安全科學學報，2019，29（9）：155-160.

【作者簡介】

趙小兵，男，1969年出生，正高級工程師，碩士，研究方向為特種設備、公共安全、應急管理。

通信作者：戚作秋，男，1979年出生，正高級工程師，碩士，研究方向為安全技術服務、安全評價、特種設備安全等，郵箱：qizuoqiu888@126.com。

（編輯：李鈺雙）