清代甘肅的鹽政

魏靜

清代甘肅鹽法大的變革實際上是以同治時期的陜甘回民起義為分界點，分為前后兩個不同的時期，在前一個時期，甘肅鹽法因循傳統的鹽務政策，按引行銷、按引征課、在特殊的時期也會有所變通，如量增引課，將鹽課攤入地丁下征收等。后一個時期，甘肅鹽務跟全國其他地方一樣出現了廢弛現象，清政府為保證鹽稅，先是繼續以往的鹽課攤丁政策，繼而實行厘卡制，最后又改變為實行征收統捐，鹽商的負擔由此加重。私鹽不能得到有效禁止，很大程度上也來自清朝鹽法制度的弊端，鹽商因此得以行賄，進而轉變為專商，官鹽因此受到很大的損害。文章就清代甘肅的實際情形分析總結了其鹽法執行的特點，如土鹽的分布、征稅、禁止情況，私鹽的侵占、青海地區的無引無稅等，并就鹽法存在的弊端及晚清政府鹽務改革進行論述。

清代甘肅的鹽課

清代甘肅的產鹽之地，有靈州的池鹽、鞏昌的井鹽、臨洮的土鹽。鹽課有定額，鹽引有定界。花馬池池鹽由寧夏鹽捕廳經管，通過慶陽、平涼二府分銷；漳縣、西和二縣的鹽由鞏昌府（治隴西）屬分銷；臨洮郡（治臨洮）食本地土產鹽。鹽捕廳靈州花馬小池屬寧夏河西道，有鹽井200眼、產鹽地方一處，每年額撈鹽為六萬一千四百四十石，額引六萬一千四百四十張，額征課銀一萬三千二百四十兩三錢二分，有壩夫200名，每年額征工食銀二千四百五十七兩六錢，紙價銀五百二十二兩三錢四分。寧夏花馬小池鹽行銷寧夏各地營堡地，以及慶陽、平涼二府所屬各州縣廳衛所。平、慶各地及寧夏各營堡分銷情況見表1。

甘肅漳縣屬鞏昌府轄區，其漳河附近有3孔鹽井，65名灶戶，每戶設鹽鍋1口，共煮鹽鍋65口，每年向地方政府請鹽引三千六百二十二道，額征課銀四千六百四兩九錢。分銷漳縣鹽引的各州縣廳衛所見表2。

西和（今甘肅西和縣）鹽官鎮有鹽井1孔，50名灶戶，每名灶戶鹽鍋一口，共五十口鹽鍋，每年向政府請鹽引一千六百二十六道，每一道鹽引行鹽二百斤二兩，每年共額征課銀一千一百四十五兩，分銷西和縣鹽引的各州縣見表3。

以上根據《甘肅通志·鹽法》卷18中相關數據整理。

臨洮府屬州縣（臨洮縣、渭源縣、金縣、臨夏縣）俱食用本地的土鹽，沒有地方政府頒的鹽引，每年實際應征的土鹽稅及按丁加課和遇閏增加的鹽稅，共計征銀五百七十四兩九錢。臨洮府各州縣應課情況見表4。

以上各表所列均為清代甘肅官鹽、土鹽的稅課情況，需要指出的是土鹽沒有戶部所頒鹽引，只納課額。可以看出，平、慶二府各州縣廳衛所，以及寧夏各營堡分銷的引張最多，應繳納的課額也最多，是清政府官鹽的主要售區，這主要出于兩大原因，一方面是慶陽、平涼二府所屬的各州縣廳衛所，以及寧夏所屬的各營堡人口相較其他地方較多，而寧夏府的鹽捕廳所經營的花馬池池鹽其產量較其他地方產鹽量大，據史料載，花馬小池池鹽每年定額撈鹽為六萬一千四百四十石，花馬大池池鹽每年產量因為天氣狀況影響，其鹽產量豐歉沒有固定標準，因此寧夏花馬大池池鹽均無定額標準。漳縣“每年三井合計約可產鹽一萬三千余石”，西和“每年產鹽四千八百三十余石”，可以看出，即使不將花馬大池的鹽計算在內，漳縣和西和兩縣鹽產加在一起，也遠遠沒有超過花馬小池；二是由于距離較近，成本較低運銷方便。漳縣和西和的井鹽主要行銷隴西、天水和隴南一帶，是清代甘肅第二大官鹽行銷區，鹽引地的分布主要也是出于運銷方便的考慮。臨洮府屬各州縣主要是自產土鹽，產量不大，主要行銷當地及附近地區，如河州，境內黃河南北兩岸頗多鹽池，該處鹽池均為居民私有業產，其制鹽方法夏秋用曬，冬春用熬，“每年產一萬擔，行銷臨夏全境及皋蘭循化兩縣鄉間。”

清代甘肅鹽政變革

清代甘肅的鹽政大致可分兩大時期，以同治年間的回民起義為分界線，分前后兩個不同階段。第一階段的政策表現為如下幾個方面。

量增鹽課。上述各表各府州縣引課數目為陜甘回民起義以前原有定額，康熙十五年（1676年），為解決軍需，清政府決定“量增鹽課”，每年加課銀五分，到康熙十九年（1680年），每引加增七分。后又采取了“計丁加引”的舉措，甘肅所屬秦、隴、寧、禮、清、洮、靖七處撫民廳 根據人丁計算增加了九百四十三引，按丁征課。康熙二十年（1681年），“階、文、徽三州縣計丁加八百四十五引。”

造報奏銷。康熙二十九年（1690年），花馬小池并臨、鞏二府征收鹽課，令甘肅巡撫管理征課。陜西漢中府原本由寧夏花馬大池鹽頒引，雍正十二年（1734年），清政府改由寧夏鹽花馬小池頒引。鹽商為謀取利益，空截鹽引，不能實運實銷，政府遂下令漢中府仍舊從花馬大池頒引。這一舉措導致花馬小池余鹽六千多石，為了銷售多余的鹽，政府下令花馬小池每石鹽給六千引，令寧夏、慶陽，以及平涼三府所屬各州縣廳衛所有商人到花馬小池行鹽辦課，其新增課銀，以雍正十一年（1733年）為始，造報奏銷，減輕了商人負擔。乾隆四十一年（1776年），清政府議準，陜西漢中府、寧夏花馬大池，以及甘肅鹽價，沒有定價，根據情況而定，又議準，甘肅引課于次年（1777年）8月奏銷。

鹽課攤入地丁項下征收。乾隆五十八年（1793年）清政府奏準，鹽課改為從地丁銀下征收，乾隆五十九年（1794年）開始實行。劃定甘肅靈州小池鹽行銷寧夏府、平涼府，以及慶陽府三府所屬各地；漳縣和西和縣的鹽行銷鞏昌府、蘭州府、洮州、秦州、西固廳、階州等地，根據嘉慶五年（1800年）的鹽引奏銷冊，西和縣共計一千六百二十六道鹽引，每引行鹽二百斤有奇；花馬小池共計六萬四千四百四十道鹽引，每引行鹽二百斤；漳縣共計三千六百二十二道鹽引，每引行鹽一百七十斤有奇。以上共征鹽稅二萬四百十六兩七錢有奇，攤入地丁項下征收。這一政策由陜甘總督總理，由各司道府就近兼理。

實行配鹽法。配鹽實際上就是給鹽商補償耗損的鹽，這是減輕鹽商負擔的一項措施。配鹽法是道光初年實行的，道光時期，甘肅每道鹽配鹽大約二百斤，具體情況，各地有所差異，但幅度不大。如秦州直隸州所屬的禮縣、兩當縣、徽縣三縣，鞏昌府所屬的西和縣等地，每道鹽引配鹽是二百斤二兩；蘭州府所轄的靖遠縣，以及鞏昌府所轄的洮州、隴西縣、通渭縣、會寧縣、岷縣等地，秦州直隸州所轄的清水、秦安等縣廳，每道鹽引配鹽為一百七十八斤五兩；而寧夏、平涼、慶陽三府所屬各地每道鹽引配鹽為二百斤，鹽商按不同地區搭配行銷。

向土鹽征收商稅。為了增加稅收，清政府采取了向土鹽征稅的辦法。清前期，寧夏、內蒙古等地有向內地行銷土鹽的商業習俗，這一時期政府對土鹽是不征稅的。為增加政府收入，咸豐八年（1858年），陜甘總督樂斌奏請向行銷內地的寧夏、內蒙古土鹽抽收商稅。他認為黃河上游的寧夏、甘肅、內蒙古等地，土鹽販賣盛行，商民轉販土鹽，并未征稅，應訂立抽收土鹽鹽稅的章程，增加政府收入。清政府同意了樂斌的奏請，下令寧夏、甘肅、內蒙古地方所產的土鹽的行銷范圍，即從一條山、五方寺至皋蘭和靖遠條城，然后經安定、隴西、會寧、秦州等地轉運到漢中南部一帶銷售，不準私自行銷除上述范圍以外的其他地方，違反禁令者重罰。土鹽征收的稅厘和銀兩，每一百斤土鹽，收稅銀八兩，抽厘銀八分。土鹽征稅由陜甘總督辦理并按季報部。

西寧府屬各縣無行引鹽稅。清初，青海鹽斤均屬蒙番王公管轄，清政府在青海實行的是由蒙古人控制當地鹽斤販賣的政策，青海鹽在這里實行的是易換方式，由于受蒙古人控制，加之鹽斤的輾轉倒賣和當地少數民族對其的依賴，因此清政府對這里的鹽斤不實行納稅政策。清代，青海地方所食的是青鹽，產鹽地方距西寧府治五百余里之遠，乾隆七年（1742年），西寧道僉事楊應琚奏稱，鹽商所經之途，荒涼不毛，氣候寒冷，沿途沒有歇宿之處，蒙人行商一般都要隨身攜帶帳篷用以歇宿，蒙古商人用駱駝載鹽斤到西寧府丹噶爾等地方與漢、番民易交換布匹日用等物，然后再馱運赴城，分賣鹽斤與小販，轉發各處貨賣。由于西寧府屬各地環境嚴酷，內地商人根本不能前往。清代，西寧府設有由地方王公控制的茶卡，就是四川北部松潘等地番民以牛載茶布到青海卡交換青鹽，然后由王公抽取茶布為利。番民以茶布換鹽，鹽價根據運來茶布之多寡而定。

需要指出的關于“歇家”這一概念，“歇家”相當于一種特殊的旅店，兼具車馬店和牙行的功能，牙行即為經紀人，車馬店則供貨物存放、客人和牲畜休息打尖。歇家一般有官、私兩種。官立歇家主要充當政府茶馬貿易的中介，辦理官府和牧區部落之間茶馬貿易的業務，避免私商的泛濫。西寧地方少數民族較多，鹽茶是日用必需品，所以對蒙古鹽商依賴大，向來并無額設引課。晚清時，清政府在青海湟源設鹽局，始開始征收鹽稅，本地鹽商必須先赴湟源鹽局納稅，由蒙古王公按價收買轉運，然后才能行銷。

陜甘回民起義平定以后，由于民生凋敝，所有舊時鹽課遽難復額，據載，在此情況下，清政府對鹽政進行了調整，主要包含以下幾個方面：一方面，清政府決定“將各屬鹽課悉隨各州縣衛所地丁攤征，每地丁銀一兩攤征鹽課一錢，故只有鹽課而無引張核與。”這實際上是清政府在鹽課無著的情況下采取的一項變革，即將引課并入地丁加以征收，簡便易行，與清中、前期的情形大不相同。之后，清政府又改課為厘，因此增加了鹽商的負擔。另一方面，為恢復甘肅鹽務以增加政府收入，光緒年間又設局征收統捐。江西巡撫、布政使柯逢時于光緒二十九年（1903年）奏請各省籌辦統捐。戶部認為，厘金制度亟須改革，加稅免厘政策若不整頓，則對鹽商所加之稅未必能抵所免之厘，為便商裕餉起見，應實行統捐政策。各省貨物由初產地發貨之時，各處厘卡應酌定數量征收一定厘金，給予商人憑單。之后所經之地一概不許再向商人征收厘金。商人到貨物銷售地后，再酌情收取一定的銷售稅，這樣既可避免各司員中飽私囊，又可節省各厘局卡不必要的冗費。宣統二年（1910年），清政府將商人領照銷鹽辦法取消，擬招商認交引地課銀，也就是說商人愿辦某處銷鹽事宜，凡運鹽、腳價并應完統捐等項均歸該商自備，完納統捐后，將鹽由各產區運至承辦地方銷售。如“蘭州道屬各縣年定商課銀一萬三千兩，隴南各縣年定商課銀一萬二千兩，平慶涇固化等處年定商課銀一萬一千二百兩，西寧全年定商課銀三千兩。”以上各處均有商民照所定課銀繳納承辦，其余像甘州、肅州、涼州，以及寧夏所屬因為距離產鹽區較近，商民均未承辦招商事宜。這是晚清政府對甘肅鹽法的又一次變革，即所謂“招商認交引地課銀”，其目的是振興甘肅鹽務，促進政府的稅收。

（作者單位：甘肅省社會科學院）