RCEP 下海南自由貿易港自然人移動便利化路徑研究

馮晉秀

（海南大學法學院,海南 海口 570100）

自《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）生效實施以來，海南積極發揮RCEP與自貿港政策疊加效應，不斷深化與RCEP成員方的合作。海南企業搶抓政策疊加機遇，加快出海“搶訂單”，拓寬外貿市場，在引進人才、科技創新、加工生產等方面不斷培育新優勢，將政策優勢轉化為外貿發展優勢。RCEP的第九章為《自然人臨時移動》，自然人臨時移動是包括我國在內的東亞多數發展中國家的一種重要服務貿易方式，具體是指一成員方的自然人（服務提供者）到任何其他成員方境內提供短期/臨時服務的貿易方式。據此，海南自由貿易港應對外籍人員赴海南自由貿易港的工作許可實行負面清單管理，實行寬松的商務人員臨時出入境政策。

1 海南自貿港自然人移動的制度現狀

1.1 規制自然人移動的國內法

自然人移動是世界貿易組織《服務貿易總協定》定義的服務貿易形式之一，指一成員方的服務提供者在其他成員方境內以自然人身份提供服務。通常來講，自然人移動會受到多邊貿易體制的影響，且區域貿易協定也會對自然人移動的立法產生重要影響。對于自然人移動，我國尚未制定專門的法律，而是分散于多個法律文件和政策中。在我國，規范自然人流動的法律依據主要是《中華人民共和國出境入境管理法》，明確了中國公民和外國人在中國境內入境、出境、停留和居留的相關規則。此外，區域貿易協定也成為規制自然人移動的國內法依據。截至2023年11月，中國已同26個國家和地區簽署了19個自由貿易協定，覆蓋了亞洲、大洋洲、拉丁美洲、歐洲和非洲。我國同這些國家和地區簽署的貿易協定規定的自然人移動規則的內容構成了規制自然人移動的國內法依據。

1.2 海南自貿港自然人移動的規制

海南自貿港已初步完成了從政策紅利到法律紅利的過渡與轉變。《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱《海南自貿港法》）的出臺和《中華人民共和國立法法》的修訂，也已驗證了這一過渡與轉變。海南自貿港如何從法律紅利向法治紅利過渡和轉變，是一個巨大的考驗。目前，《海南自貿港法》第四十五、四十六、四十七條分別規定了建立高效便利的出境入境管理制度，逐步實施更大范圍適用免簽入境政策，延長免簽停留時間，優化出境入境檢查管理，提供出境入境通關便利；對外國人工作許可實行負面清單管理，進一步完善居留制度；放寬境外人員參加職業資格考試的限制，對符合條件的境外專業資格認定，實行單向認可清單制度。

《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出要在有效防控涉外安全風險隱患的前提下，實行更加便利的出入境管理政策。2025年前的重點目標是建立更加便利的免簽入境政策。2035年前要實現人員進出自由便利。第一，海南已經將外國人的免簽入境的渠道加以拓寬，將之前的只能由旅行社邀請接待，拓寬到外國人自行申報和單位邀請接待的形式。同時，申請的事由也減少了限制，允許外國人以商貿、訪問、探親、就醫、會展、體育競技等事由免簽入境海南。第二，為了進一步支持海南全面深化改革開放，國家移民管理局通報，經國務院批準，自2018年5月1日起，在海南省實施59國人員入境旅游免簽政策，免簽入境停留時間為30天。2019年7月，公安部、國家移民管理局出臺《支持海南全面深化改革開放移民與出入境意見的12條政策措施》，其中包括“支持海南推進‘一站式’移民事務服務，在外國人工作、生活較集中的區域建立移民事務服務中心”。第三，《總體方案》提出要根據海南自由貿易港發展需要，針對高端產業人才，實行更加開放的人才和停居留政策，打造人才集聚高地。在外籍高端人才投資創業、講學交流、經貿活動方面提供出入境便利，并且對于外籍人員赴海南自貿港的工作許可實行負面清單管理，放寬外籍專業技術人員停居留政策。其中，工作許可負面清單并不是固定的，可結合自貿港建設需要而實施動態調整。具體而言，對工作許可負面清單中的限制類實行配額管理，建立配額動態調整機制，在配額總量控制下對限制類工作許可進行自主審批。

2 海南自貿港自然人移動便利化的新要求

2.1 充分釋放RCEP與海南自貿港政策的疊加效應

深入推進商品和要素流動型開放，加快推動規則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化，是自由貿易試驗區和自由貿易港建設的重要目標[1]。在對標高標準的經貿規則的基礎上，海南自貿港在相關規則、規制、管理、標準等方面進行改革，提升自身的競爭力。這樣可以制定和實施更加穩定、開放、透明、便利的經貿規則，可以吸引更多的國內外人才和投資，促進貿易、服務和產業發展，增強海南自貿港在全球市場的競爭力。自RCEP生效以來，自貿港抓住機遇，積極對接RCEP的經貿規則。建設海南自貿港，并不是將經濟特區發展的模式簡單升級，而是打造更高開放水平的新示范和法治創新的新標桿[2]。RCEP為成員方之間的貿易和投資提供了更加穩定的環境，減少了貿易壁壘和限制。自貿港政策則通過放寬市場準入、簡化行政審批等舉措可吸引更多外資和技術進入自貿港。人員流動的加快會進一步促進經濟合作，使得RCEP規則和自貿港政策的內容得到更好疊加。同時，RCEP覆蓋了廣泛的產業領域，鼓勵成員方在制造業、服務業、農業等領域的合作和投資。自貿港政策則聚焦于先進制造業、現代服務業、高新技術產業等。自然人流動的加快將促進產業交流和合作，推動產業升級和創新發展。

2.2 制定與投資貿易自由便利相配套的措施

海南自貿港建設將深刻改變現有的技術、資金、土地、勞動力等供給要素，并在開放發展的過程中逐步使相關因素向高級化發展[3]。自然人移動與自由貿易港投資、貿易便利化的關系是互惠互利的。

首先，營造良好的營商環境。優良的營商環境將會推動海南省政府在持續完善法律法規、強化監督審查、加強公開透明度等各方面為企業更好地提供服務和支持。這可以吸引國內外自然人來自貿港投資、創業、從事貿易活動。自由貿易港內多樣化和活躍的自然人人口可創造充滿活力的市場。其次，完善人才引進制度。在2022年全球外國直接投資下行趨勢下，RCEP多數成員方利用外商投資仍然快速增長，呈現出積極的上升態勢[4]。自貿港可通過制定自然人移動便利化的相關政策，引進RCEP成員方的各類人才，以支持自貿港的發展。

2.3 加快構建與東盟的郵輪經濟合作圈

海南島是中國著名的旅游勝地，以其美麗的海灘、熱帶氣候和多元文化而聞名。自然人移動的便利化對海南郵輪產業的發展起著重要作用。同時，自然人移動與海南郵輪產業的關系是相互依存、相互影響的。海南郵輪產業的發展直接影響到該地區的自然人流量。海南自貿港的自然人移動在與東盟國家構建郵輪經濟合作圈中發揮重要作用。郵輪經濟合作圈的成功建設，離不開海南自貿港與東盟國家的密切配合、共同努力、互利共贏。自然人移動便利化可以促進海南與東盟的商貿合作，為中國郵輪運營商進入東盟市場提供便利。

海南自貿港郵輪產業人才奇缺，從業者基本上都是從輪機、經濟管理、旅游業等專業轉型而來，科班出身的幾乎沒有[5]。根據RCEP《自然人臨時移動》一章的規定，RCEP為海南郵輪產業提供自然人臨時流動便利，使熟練工人、專業人員和專家更容易流動，進而促進海南郵輪業的運營的發展。此外，通過加快構建與東盟的郵輪經濟合作圈，海南自貿港可以更好地利用RCEP關于自然人臨時流動的規定，吸引更多的國際郵輪經營者來海南擴大業務范圍。

3 RCEP下海南自由貿易港自然人移動便利化面臨的新挑戰

3.1 自貿港法律體系有待持續完善

目前，《海南自貿港法》在規范自然人在自貿港移動方面取得了重大進展[6]。然而，海南自由貿易港的法律體系雖有了很大的發展，但是關于自然人移動的法律法規還存在著不完善的地方。

首先，海南自貿港自然人流動涉及多個方面和部門領域，例如出入境管理、勞動力管理、教育、醫療等。海南自貿港的開放程度最高，涉及范圍最廣、系統性也最強[7]。但現有的法律法規尚未形成完善的體系，細分領域的法規相對分散，缺乏整體協調和統一規劃，容易造成執法沖突。其次，海南自貿港對接RCEP時，只是實施中國對于RCEP自然人臨時移動的承諾表，并沒有對于外國人入境前、入境居留或者停留以及出境流程中存在的法律問題進行全方位的調研，從而沒有對于自然人移動進行特定的立法規制。再次，《海南自貿港法》有些條款的具體操作方式和實施細則也未得以明確。例如，《海南自貿港法》第四十五至第四十七條對自然人移動進行了原則性的規定，但其操作性有待加強。雖然在2021年11月，海南省人力資源和社會保障廳就《海南自由貿易港外國人工作許可特別管理措施（負面清單）（征求意見稿）》和《海南自由貿易港外國人工作許可負面清單管理辦法（試行）（征求意見稿）》向社會公開征求意見，但截至目前，仍未正式出臺。最后，自貿港對于外籍人才實行了更加開放和便利的簽證和居留政策，但是在勞動就業、社會保障、稅收等方面，還沒有相應的法律法規來配套支持，這就給外籍人才的工作和生活造成了些許不便和風險。

3.2 自貿港現行簽證制度的不完善

自貿港已經努力簡化簽證程序并擴大對某些國籍的免簽證準入，但是根據國家移民管理局發布的公告，對59國人員入境海南實施免簽政策，并未全部涉及RCEP的所有成員方。自貿港的免簽制度只針對30天的旅游免簽，這種免簽適合以旅游為目的的自然人。同時，在簽證覆蓋面上，海南自貿港還沒有涵蓋各層級的人員需求，現階段主要吸引高端產業人才，但所要求的資質和經驗往往過于嚴格，排除了一些有潛力的中低層次人才。在行業偏向方面，自貿港簽證政策主要傾向于吸引金融、科技和高端服務業等領域的人才，而對于基層服務業的人才吸引和培養相對不足。這會導致基層服務業人員的短缺，影響自貿港的運行和發展。免簽的條件也較為嚴苛。例如，必須通過指定的旅行社預訂行程和酒店，必須在海南自貿港內停留，必須持有有效的第三國簽證或機票等，這些條件都增加了自然人移動的成本和難度。

3.3 管理部門協作聯動不足、管理難度大

不同部門獨立管理著不同方面的自然人流動信息，但缺乏有效的信息共享機制。這導致信息流動不暢，難以及時共享關鍵的個人信息和事件處理情況。第一，由于不同部門采用的數據標準和格式不統一，數據在共享過程中難以對接和整合。例如，個人身份證件信息、工作經歷、社會保障信息等在不同部門之間的命名和格式可能存在差異，給信息共享帶來困難。第二，RCEP的15個成員方都有著不同的管理部門，同時，RCEP成員方有不同程度的數據保護法律法規。一些國家有相對完善的數據保護法律體系，而一些國家的數據保護法律體系不甚完善。在信息共享過程中，維護數據安全和加強個人隱私保護是亟待解決的問題。因為自然人流動涉及諸多個人敏感信息，如身份證號碼、家庭住址、犯罪記錄等，如何確保在信息共享過程中的信息安全和隱私保護，是需要高度關注的問題。協調各成員方的法律以確保與自然人移動有關的個人和信息安全可能是一項復雜工作。第三，RCEP成員方和海南自由貿易港之間的技術基礎設施建設水平差異，也會影響安全數據管理系統、身份驗證流程和信息共享平臺的運作成效。在RCEP成員方與海南自貿港自然人移動的信息交流中缺乏統一、綜合性的自然人流動信息共享平臺。這導致RCEP成員方的信息難以得到有效整合，不利于提高信息共享的效率和質量。

4 海南自貿港自然人移動便利化對標RCEP的對策

4.1 制定《海南自貿港自然人移動便利化條例》

目前，自貿港適用關于自然人移動的法律法規較多，自貿港還出臺了一系列相關的政策文件，對于外國人的簽證、停留和居留的人員分類以及時間長短都加以規定。要想實現海南自由貿易港的自然人移動的便利化就要制定相應的法規體系，并且立足于自貿港的整體建設。《海南自貿港自然人移動便利化條例》的制定將有助于推動海南自貿港與RCEP成員方之間的人員往來便利化，增強海南自貿港的國際吸引力和競爭力。同時，也將有助于深化中國與RCEP成員國之間的經貿合作，推動區域經濟一體化進程。

首先，在制定《海南自貿港自然人移動便利化條例》之前，應當對相關法律進行系統梳理，以確保該條例與現有法律體系相協調。此外，還應參考國際慣例和經驗，吸取其他國家自貿港的成功經驗，結合中國國情進行創新。

其次，明確立法的目的和原則。目的應包括促進海南自貿港與RCEP成員方之間的人員往來便利化，增強海南自貿港的國際吸引力和競爭力。原則方面，應遵循國際通行規則，體現平等互利、相互開放、共同發展的精神，同時要符合海南自貿港的發展戰略和實際情況。

最后，在明確立法目的和原則的基礎上，需要確立《海南自貿港自然人移動便利化條例》的框架和主要內容。一是關于邊境口岸、機場、火車站等場所的設立和運營管理的規定，包括設立條件、運營規范、服務標準等。二是關于自然人跨越國境或省際行動的手續和程序的規定，包括簽證、通關、檢驗檢疫等方面的規定。三是關于服務質量的要求和措施的規定，包括服務態度、服務效率、服務安全等方面的規定。四是關于監管和處罰的規定，包括監管機構的職責、監管措施和處罰幅度等方面的規定。

4.2 完善以免簽為代表的簽證制度

新時代應堅持對外開放的基本國策，采取一攬子措施增強貿易投資和人員交往的便利性，包括增開國際航班、簡化外商來華簽證流程、靈活處理簽證對等問題等[8]。首先，自貿港在制定免簽政策時，需要遵循RCEP所提倡的自由貿易、投資自由化、便利化和透明化的原則，確保免簽政策的制定與RCEP規則相一致。自貿港優先考慮對接RCEP成員方的免簽政策，特別是與東盟國家、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等簽署RCEP的國家，就免簽政策進行協商，形成雙方或多方實行更加便利的免簽政策。其次，在借鑒RCEP免簽政策的基礎上，可以將自貿港的免簽國家范圍擴大至RCEP成員方。應當逐步地在自貿港內對更多國家（地區）實行免簽或者落地簽[9]。目前，只有柬埔寨、老撾、緬甸、越南四個國家還未實行免簽政策。海南自貿港要評估調整免簽國家范圍。綜合考慮海南對外交往、旅游市場需求和風險防控等因素，會同有關部門開展綜合評估，對適用免簽入境政策國家名單適時進行調整。最后，還要擴大外國人免簽入境事由和延長停留時間，現行免簽事由是在59國人員入境海南旅游免簽基礎上，允許外國人以商貿、訪問、探親、醫療、會展、體育競技等事由免簽入境海南，工作、學習事由除外。通過對照RCEP將自貿港需要的中低層次服務人員納入免簽事由之內。同時，也要延長免簽外國人在海南停留時間，積極創造條件逐步實現給予免簽入境人員30日以上的停留期限。例如，可以根據歷史表現、現實表現以及需求，建立停留期限的調整機制。

4.3 利用“單一窗口”促進管理部門互聯互通

“單一窗口”是國家為廣大進出口企業搭建的公共信息平臺，是國際通行的貿易便利化措施。“單一窗口”對于大量信息的快速化處理能起到舉足輕重的作用。第一，目前，“單一窗口”已經具備自助填單、自主受理等功能，這些智能化設備可以提高辦事效率。比如進一步配置自助服務設備，如自助簽證機、自助出入境終端等，讓自然人可以自行完成部分業務辦理；在各類人員的簽證到期之前，設備予以換證或延期提醒。可以提供在線咨詢和預約等，以實現自然人的出入境服務的智能化。第二，RCEP成員方的政策和法規不盡相同，無論是人員流入還是人員流出，都存在著信息不對稱的情形。對于流動到東道國的自然人，既擁有母國的文化、知識、經驗，也了解東道國消費市場行情和政策環境，不僅可以利用在東道國的關系網，為母國出口商提供有價值的國際貿易信息，還可以幫助東道國的服務商打破信息壁壘。通過借助RCEP，自貿港可以與其他國家和地區建立數據共享機制，提高信息交流效率。第三，加強國際合作，借鑒其他自貿港的成功經驗，持續完善信息交流平臺。在構建信息交流平臺的過程中，自貿港需要重視外國自然人的信息安全與隱私保護，通過加密技術、權限管理等方式，確保外國自然人的信息安全。

5 結語

海南自貿港應該加強與其他國家和地區的交流與合作，制定更為開放和便利的自然人移動政策，保障自由貿易港的高質量發展。RCEP的簽署將為海南充分利用政策開放優勢和區位優勢，實現國際貿易便利化自由化，吸引更多的人流、物流、資金流集聚帶來多重利好。海南自由貿易港將把握快速發展躍升的機遇窗口期，加大政策創新力度，加快構建更加優越的營商環境，為國家實現高水平對外開放作出貢獻。