國土空間規劃背景下農村土地規劃策略分析

黃晶

（玉林市自然資源規劃測繪信息院，廣西玉林 537000）

0 引言

現代社會發展中，土地資源緊張問題愈演愈烈，提高土地資源規劃與利用水平，增強土地綜合利用與可持續發展能力勢在必行。在此情況下，提高農村土地規劃水平意義重大，基于國土空間規劃優化農村土地規劃，是高質高效利用農村土地資源的最佳方法。因此，分析國土空間規劃背景下的農村土地規劃策略極具必要性，有效開展該項工作既能豐富理論研究，還能為優化實踐提供指導。

1 國土空間規劃背景下農村土地規劃現狀

鄉村振興背景下，加速社會主義新農村建設進程，深化城鄉一體化發展迫在眉睫。以平衡農村與城市發展為重點，積極推動農村土地改革，基于農村土地規劃提質增效驅動農村建設與農村經濟迅速增長成為當前工作的基本思路。如今，立足國土空間規劃背景做好農村土地規劃已成為鄉村建設“主線”，這一期間政府部門高度重視農村環境改善與農村土地資源優化配置。農村土地規劃是村莊規劃的核心，現代村莊規劃往往以《全國國土空間規劃綱要》為指導，基于空間規劃體系逐級推進。圖1 為國土空間規劃體系。

當前，各省份農村地區的土地利用重點并不統一，農村土地利用現狀如表1 所示。農村土地規劃過程中主要按照農村居民生產生活需要開發利用土地資源，住宅用地、農業生產用地不可或缺，在農村土地規劃占據主體地位。國土空間規劃背景下，土地規劃強調各主體利益平衡，重視環境保護與可持續發展[1]。從這一角度來看，農村土地規劃普遍存在土地資源利用率不高、限制土地數量多、功能空間統籌規劃不合理等情況。在農村土地規劃工作中，土地資源碎片化現象嚴重。由于土地分散性較高，所以難以支撐機械化生產與集成化管理。在產業結構調整與供給側改革背景下，土地資源規劃方向得到了進一步豐富，三大用地需求均大幅增加，導致各類規劃之間矛盾重重，用地緊張等迫切性問題都亟待解決[2]。

表1 農村土地利用現狀

2 基于國土空間規劃的農村土地規劃意義與原則

2.1 意義

國土空間規劃對農村土地規劃具有重要指導意義，前者是后者有效推進的重要依據，在深度開發農村土地資源、保證農村土地高效利用方面具有重要價值。立足國土空間規劃的農村土地規劃更符合長遠整體利益，可切實提升農村建設與農村經濟發展的適應性。是深化城鄉一體化發展，統籌農村與城市產業結構轉型，構建社會主義新農村的選擇。在國土空間規劃背景下，有效推進農村土地規劃工作對鄉村振興戰略落實十分有利，是高質高效開發利用農村土地資源、全面改善農村生產模式、提高農業生產效益的重要推手；該項工作還具有促進農業增產與農民增收，加速耕地保護與恢復的重要作用，對于保障國家糧食安全與嚴守耕地紅線十分有益。而且，高質量開展農村土地規劃工作，還有助于國土空間規劃進一步落地，在促進農村經濟與農業生態和諧發展方面也具有突出價值。總體而言，立足國土空間規劃背景開展農村土地規劃，有利于解決“三農”問題，對農村建設與農村經濟發展具有重大意義。

2.2 原則

基于國土空間規劃的農村土地規劃以解決現實問題為根本目的，所以該項目開展工作開展過程中必須明確重點、關注細節，強調“對癥下藥”。為達到這一目標，農村土地規劃人員需要在實踐中遵循以下原則。

（1）因地制宜原則。我國幅員遼闊，各地區社會環境以及經濟發展狀況各異，若在農村土地規劃過程中，采用一刀切的方式，必然導致規劃方案適應性不足，土地規劃無法發揮實際效用。所以，結合地方特色，根據區域需求，因地制宜地編制土地利用方案，實現個性化土地規劃十分必要。因地制宜是國土空間規劃背景下農村土地規劃的基本原則，遵循這一原則開展實踐能夠確保農村土地規劃結果符合現實需要，滿足國土空間規劃要求，支撐農村建設與經濟發展[3]。

（2）公平公正原則。國土空間規劃背景下的農村土地規劃還應當遵循公平公正原則，即在土地規劃過程中讓個人、企業以及政府利益需求均得到公正對待。此時，要求以有效統籌、科學規劃的方式，滿足不同群體的發展需要。為有效踐行公平公正原則，農村土地規劃工作人員應當全面采集信息，立足現實綜合考量不同群體的利益和需求，通過切實改善農村生產生活環境，調整土地資源結構，實現綜合發展、促進共同富裕。

（3）可持續性原則。國土空間規劃背景下的農村土地規劃工作屬于長期性工作，需以發展性、前瞻性眼光看待。此環節要求農村土地規劃工作人員踐行可持續性原則，以保證農村地區可持續發展為目標，實現人與自然和諧共生。為達到這一目標，農村土地規劃人員必須從社會效益、經濟效益與生態效益統籌協調的角度出發審視土地規劃問題，以實現綠色生產、低碳生活，保證鄉村地區可持續發展為基本思路推進實踐。

（4）以人為本原則。以人為本同樣是國土空間規劃背景下，農村土地規劃的重要原則。人是農村建設與經濟發展的重要基礎，只有真正滿足人的發展需要，才能保證農村土地規劃適應性與實效性，進而切實發揮土地規劃價值。從人本角度出發規劃農村土地資源，傾聽群眾聲音、滿足群眾訴求必然能讓國土空間背景下的農村土地規劃事半功倍。

3 國土空間規劃背景下農村土地規劃實施策略

提高農村土地規劃質效迫在眉睫，基于國土空間規劃進一步深化農村土地規劃改革，加速農村土地高效利用意義重大。此時，農村土地規劃人員應該主動調整工作思路，積極改進工作策略，以此為重點不斷提高規劃實效性。

3.1 調整規劃思路

前文提到，基于國土空間規劃的農村土地規劃應當遵循因地制宜原則，但在實踐工作中，因地制宜的范圍可大可小。現階段，因地制宜是我國農村土地規劃的基本原則，但個性化、特色化規劃范圍并不統一；部分地區實施“一村一規”，也有許多地區實施多個村莊協同規劃；無論是哪一種土地規劃方式，都需按照“摸家底、判趨勢、優布局、落計劃”的思路開展實踐[4]。對于農村土地規劃人員而言，理清鄉村人口、產業、設施、建設以及特色化發展現狀，基于信息采集與研判分析，把握農村地區的城鄉融合、三塊地改革、土地利用規劃、城鄉規劃以及鄉村振興趨勢，編制特色化土地規劃方案極為必要。實際作業環節，農村土地規劃人員應當立足完成土地利用詳細規劃與土地利用專項規劃，并在找準村莊發展定位和目標的前提下，加強土地整治，深化土地資源深度開發與利用。村莊協同土地資源利用規劃編制思路如圖2 所示，若采用村莊協同規劃方式開發利用農村土地資源，則可按此思路編制規劃方案、落實相關工作。

圖2 村莊協同土地資源利用規劃編制思路

3.2 改進規劃策略

3.2.1 完善農村土地規劃體系

國土空間規劃背景下，農村土地規劃提質增效應當以進一步健全土地規劃系統為重點。通過打造綜合性農村土地規劃體系，支撐城鄉融合視域下的農村土地規劃，真正做到利用土地規劃驅動農村發展。

首先，必須保證農村土地規劃目標明確性。此環節要求相關工作人員以精準設計和全面統籌為核心，進一步縮短土地規劃周期，不斷提高土地規劃綜合效益；規劃人員要以節約用地，最大限度發揮土地資源應用價值為目標，從保護、開發、利用土地資源，支撐農村建設與經濟發展的角度出發做好個性化規劃。

其次，必須提高農村土地規劃水平。為達到這一目標農村土地規劃人員應當積極創新規劃模式，不斷提高工作效果。此環節，堅持國土空間規劃導向，堅定不移地走好按需規劃、因地制宜路線是基礎。與此同時，還要強調信息技術融入。例如，借助MCR 模型優化“三生空間”布局；借助農村宅基地信息管理平臺實現數字化宅基地改革，加強農村宅基地信息管理，輔助農村土地規劃；利用ArcGIS、人工智能、虛擬現實等技術輔助土地規劃，改造農村用地空間，提高土地資源利用率[5]。

最后，必須嚴格管控農村地區的新增建設用地。在建設社會主義新農村的過程中，新增建設用地不可避免，但若一味新增必然會加劇農村用地緊張問題，更容易非法占用耕地的情況。所以，嚴格控制新增建設用地，以存量用地優化配置為重點合理規劃建設用地至關重要。為有效控制新增用地數量與規模，必須大力推進用地項目全面審核機制，通過精準計算項目產出率、嚴格監控耕地與建設用地關系的方式避免非法占用耕地或土地資源浪費。若農村建設以及經濟發展中存在需要占用耕地的情況，則需在確認產出率符合標準后與農民民主協商，并給予適當補償，嚴禁強占耕地。

3.2.2 夯實農村土地規劃基礎

國土空間規劃背景下，農村土地規劃優化升級還應當以夯實農村土地規劃基礎為關鍵點。此時，要求農村土地規劃人員高度重視農村生態保護，持續加強農村全域治理，并進一步提高村民參與熱情，主動構建全員參與的土地規劃格局[6]。在農村土地規劃過程中，必須做好土地以及生態空間的平衡規劃。加強生態保護，深化環境治理是重中之重。實際作業環節，應當以現有土地資源綠色低碳開發，自然生態環境改造保護來修復鄉村生態環境，為基于土地規劃的鄉村特色產業健康發展奠定堅實基礎。同時，還要大力宣傳國土空間規劃以及農村土地規劃政策法規，豐富拓展農民參與途徑，打通上下溝通渠道，基于宣傳教育、輿論引導激發農民主動參與農村土地規劃熱情，為真正實現以人為本的農村土地規劃提供有力支持。

4 結語

綜上所述，國土空間規劃背景下的農村土地規劃對農村土地資源深層次、系統化、精細化開發利用具有重大意義，可從根本上提高農村土地規劃科學性、針對性與適應性。為做好國土空間規劃背景下的農村土地規劃，既要積極推動農村土地規劃體系完善，明確規劃目標、提高規劃水平、嚴控建設用地；又要夯實農村土地規劃基礎，加強農村生態保護、加速農村全域治理、提高村民參與熱情。