我國地方政府專項債風(fēng)險形成的三重邏輯與治理出路

摘? ?要：我國的地方政府專項債（以下簡稱專項債）已成為預(yù)算執(zhí)行審計的重點內(nèi)容。從近些年全國與各省的審計情況看，我國的專項債既有包裝、謊報、虛報收益違規(guī)發(fā)行問題，也有閑置不用、挪作他用、低效使用的情況，這些與國家的政策導(dǎo)向和發(fā)債初衷相悖離，難以達到政策預(yù)期效果，甚至出現(xiàn)收不抵支、以債養(yǎng)債現(xiàn)象，影響代際公平。本文在分析專項債主要風(fēng)險點的基礎(chǔ)上，從專項債的財政屬性視角剖析專項債風(fēng)險形成的理論邏輯、制度邏輯與實踐邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：理論上，對專項債發(fā)揮財政政策工具作用的方向界定不準；制度安排上，賦予專項債過多的財政職能；實踐中，地方政府存在“財政幻覺”。這些因素在監(jiān)督約束機制不完善的情況下，使專項債不僅“偏航”，而且“走樣”，不斷泛化為“萬能債”。對此，本文提出三點建議：第一，理論上追本溯源，厘定專項債的職能范圍；第二，制度上革故鼎新，為專項債穩(wěn)根固本；第三，實踐中審時度勢，用區(qū)塊鏈技術(shù)為專項債保駕護航。

關(guān)鍵詞：地方政府專項債；債務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險治理；財政職能

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2024）04-0064-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.04.007

我國的專項債與美國等國家的市政債類似，是省級政府（含省級政府批準自行發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行債券形成的債務(wù)，該類債務(wù)約定在一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖脒€本付息。專項債是中央為地方拓展財政空間的主要手段（李永友，2023）[1]，也是國家穩(wěn)經(jīng)濟的重要政策工具，在穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板方面發(fā)揮了積極作用（韓文琰和張家瑋，2023）[2]。為管好、用好專項債，2020年財政部發(fā)布《地方政府債券發(fā)行管理辦法》，開始嚴格管控專項債；同年頒布《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，首次提出對專項債“穿透式、全過程監(jiān)控”，要求層層壓實相關(guān)主體責(zé)任，強化問責(zé)；2021年，為強化專項債管理，防控專項債風(fēng)險，財政部陸續(xù)發(fā)布《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》與《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》，明確專項債禁止投向的領(lǐng)域、項目調(diào)整的條件與程序、專項債監(jiān)測的范圍與內(nèi)容以及績效管理的原則等。然而從歷年審計結(jié)果看，專項債既有閑置不用、違規(guī)使用、挪作他用的表象問題，也有收益不達預(yù)期的實質(zhì)問題，并且在橫向上存在“同群效應(yīng)”，縱向上存在“屢審屢犯”“邊改邊犯”偏好（韓文琰，2022）[3]。這些問題引起政界與學(xué)界的廣泛關(guān)注，中央多次強調(diào)堅持不救助、不兜底，要防范化解地方債風(fēng)險；學(xué)者們也提出未來需剝離地方債的“類國債”用途（毛捷，2023）[4]，理順專項債借用管還的運行機制（崔竹和姜江華，2022）[5]，建立專項債規(guī)?？刂频臏y算依據(jù)（李永友，2023）[1]。但這些措施發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于厘清專項債的職能與專項債風(fēng)險的形成邏輯，只有理論上正本定向，制度上穩(wěn)根固本，方能在實踐中行穩(wěn)致遠。本文的邊際貢獻有：第一，從財政屬性視角分析專項債的職能范圍，從理論上界定專項債能夠支持的范圍，為我國發(fā)行專項債提供理論依據(jù)；第二，從理論、制度與實踐三個層面分析我國專項債風(fēng)險的形成邏輯，探究防范與化解專項債風(fēng)險的出路。

一、我國專項債的主要風(fēng)險點

延長期限、降低利率、“以債養(yǎng)債”成為維持專項債可持續(xù)性的重要方法，這些方法為我國化解專項債風(fēng)險贏得了時間，但治標不治本，為未來經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

第一，專項債期限延長，規(guī)?？焖贁U大，加大未來的償債壓力，影響代際公平。地方政府2015年開始發(fā)行專項債券，2018年以后陸續(xù)到期，到2022年底，80%以上還本金額來源于再融資專項債券（見表1），可見專項債“以債養(yǎng)債”現(xiàn)象早現(xiàn)端倪，并持續(xù)未改。這種借新還舊形成的再融資債券，年限延長積累的專項債（根據(jù)財政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，平均發(fā)行年限由2018年的6.1年延長至2023年的15.2年，剩余年限由2018年的4.6年延長至2023年底的10.9年），以及過度依賴專項債投資形成的新增債券，使得專項債余額從2017年末的6.14萬億快速增長到2023年末的24.87萬億元，占地方債務(wù)余額（40.74萬億元）的61.05%，相當于2023年GDP（126.06萬億元）的19.73%。專項債規(guī)模的急劇擴大，使其利息支出壓力在利率下降（由2018年的3.90%降為2022年的3.09%）的情況下非但沒有降低，反而由2018年的1864億元上升至2022年的6347億元①。

第二，專項債地區(qū)分布不均，部分地區(qū)償債風(fēng)險較大，限額分配與使用中的“馬太效應(yīng)”不利于地區(qū)均衡發(fā)展。從人均專項債余額、專項債付息壓力看，專項債的地區(qū)差異較為明顯。根據(jù)CELMA和萬得數(shù)據(jù)庫公布的數(shù)據(jù)計算整理發(fā)現(xiàn)，2022年天津、黑龍江、內(nèi)蒙古、寧夏、遼寧、青海和云南共7個省市的付息支出超過政府性基金支出的10%，最高的為天津（18.94%），最低為江蘇（3.05%），中位數(shù)為7.22%，均值為8.16%。這表明專項債的償債風(fēng)險不僅要看總體，更要注意地區(qū)性結(jié)構(gòu)差異。從各省分配限額和余額情況看，盡管中央政府按照各地發(fā)展需要與財力狀況分配新增專項債券限額，但專項債本身要求的收支平衡會產(chǎn)生正向激勵：廣東、山東、江蘇、浙江等經(jīng)濟大省的項目收益能力強、還款比較有保障，分配的限額比較高，專項債余額已超過萬億元；而西藏、青海、寧夏等西部省份的項目收益能力不高，分配的限額比較低，專項債余額低于千億元。如果過度依賴專項債投資，這種“馬太效應(yīng)”會加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。

第三，專項債項目變形走樣，多數(shù)地區(qū)收支難以平衡?！秶鴦?wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，重點審計的54個地區(qū)中有20個地區(qū)通過虛報項目收入、低估成本等手段“包裝”項目發(fā)行專項債券198.21億元；5個地區(qū)將50.03億元專項債違規(guī)投向景觀工程、商業(yè)性項目等禁止類領(lǐng)域；47個地區(qū)違規(guī)挪用157.98億元專項債；5個地區(qū)虛報33個專項債券項目支出進度，至2022年底有60.27億元結(jié)存未用。如果通過二次“包裝”發(fā)行再融資債券為這些專項債還本，勢必會越走越遠。

第四，專項債能否促進經(jīng)濟增長具有不確定性。專項債對經(jīng)濟增長的作用見仁見智：有學(xué)者認為這種作用是非線性的（張賀，2022；肖建華和熊如意，2023）[6，7]；也有學(xué)者認為專項債在減稅降費、遏制地方政府違規(guī)舉債背景下，可以緩解財政壓力，提升債券市場化水平，拉動民間投資，促進地方經(jīng)濟增長（高國華，2019）[8]，但專項債需在合理范圍內(nèi)才能拉動民間投資，超過合理范圍則會抑制民間投資（龍小燕等，2020）[9]，并且專項債對地方經(jīng)濟增長的拉動作用主要通過拉動政府投資實現(xiàn)，而對民間投資的引導(dǎo)作用不夠（尹李峰等，2021）[10]。還有學(xué)者從對微觀企業(yè)影響的視角進行研究，認為專項債不僅會加劇企業(yè)融資約束和金融化，影響就業(yè)，不利于經(jīng)濟“脫虛向?qū)崱保ㄓ嗝鞴鸷屯蹩眨?022）[11]，而且專項債的財政屬性在影響地方政府行為的同時，會對企業(yè)創(chuàng)新績效產(chǎn)生長期影響（高文亮等，2017；郭景先和苑澤明，2018）[12，13]，抑制企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（胡衛(wèi)升和陳鑫麗，2021）[14]?？梢妼ｍ梻鶎?jīng)濟的促進作用并非確定的，而這種不確定性會影響項目收益，進而會增加專項債償債的不確定性。因此，在使用專項債這一政策工具時，既要考慮其償債風(fēng)險，也要考慮其對經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定與發(fā)展的作用的不確定性所引致的風(fēng)險。

二、我國專項債風(fēng)險形成的三重邏輯

（一）理論邏輯

被視為財政政策重要抓手的專項債與地方一般債、國債都可以籌措資金、彌補財政赤字，但三者在屬性上又不完全相同。毛捷（2023）[4]認為地方債更多體現(xiàn)為財政屬性，金融屬性比較弱；崔竹和姜江華（2022）[5]則認為與一般債相比，專項債具有財政與金融雙重屬性，且偏好市場化機制運行。財政屬性是指財政作為一種經(jīng)濟行為或現(xiàn)象的特性，其主體是國家或政府，具有公共性和階級性；金融屬性是指商品或交易具有資產(chǎn)的特性，如流動性、收益性與風(fēng)險性等。盡管不同學(xué)者對專項債金融屬性的認識不統(tǒng)一，但都認同專項債的本質(zhì)屬性為財政屬性。

國債、地方一般債和專項債的財政屬性也不盡相同。一方面，三者彌補財政赤字依托的信用不同。國債通過全國預(yù)算收入償還，依托中央政府信用發(fā)行；地方債中的一般債由各地預(yù)算收入償還，通過省級政府發(fā)行，依托省級政府背書的地方政府信用發(fā)行；專項債由政府性基金收入和專項收入償還，要求通過省級政府發(fā)行并且收支平衡，因此依托省級政府和地方政府雙重背書的項目信用發(fā)行。另一方面，公債既要遵循財政規(guī)律，也要受財政政策和政治制度的約束，專項債除這些約束外，還要受收支平衡的市場規(guī)律約束。專項債的上述特殊性決定了其財政職能有較大局限性。

按照穆斯格雷夫（1987）[15]的經(jīng)典分析，財政具有配置資源、分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟三大職能，國債由擁有事權(quán)、財權(quán)決定權(quán)的中央政府發(fā)行，是國家處理全國性公共事務(wù)和彌補一國財政赤字的融資工具，可以與利率、稅率、匯率等宏觀手段配合使用，其財政職能更容易發(fā)揮。地方政府盡管可以通過調(diào)整專項債投向領(lǐng)域、投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)等手段在一定程度上引導(dǎo)民間投資、促進就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟和社會發(fā)展，但所受約束較多，除要服務(wù)于地方民眾的公共需要外，還難以與稅收、補貼等手段配合使用，因此，其發(fā)行的主要目的是彌補地方財政赤字（Mikesell，2002）[16]。與一般債相比，專項債要求收支平衡，因此，其發(fā)揮的財政職能小于國債，甚至小于地方一般債。

專項債的初衷是支持由于市場失靈不能通過市場化方式提供，而地方政府較中央政府履職更為有效且收益能夠覆蓋本息的公益事業(yè)。發(fā)行專項債需同時滿足必要性和可行性，即專項債對應(yīng)項目是支持地方發(fā)展必需的、服務(wù)公共需要的項目；專項債對應(yīng)項目屬于公益類項目，收益一般比較低，難以通過市場獲得融資，但是項目本身有需求，能被市場接納，且能夠產(chǎn)生與支出平衡的收益。因此，從理論上講，除經(jīng)濟不確定性引致的風(fēng)險外，專項債償債風(fēng)險比較小，但我國不僅賦予專項債地方政府融資的職能，也賦予其穩(wěn)投資、拉動經(jīng)濟增長、支持國家重大戰(zhàn)略等多重職能，過度依托專項債投資帶動經(jīng)濟無異于“小馬拉大車”，尤其在專項債規(guī)模超過市場接納能力時，其必要性和可行性大打折扣，投資邊際效益遞減，項目收益和項目實施效果偏離預(yù)期，不僅影響本息償還，而且增加了專項債發(fā)揮財政職能、促進經(jīng)濟增長的不確定性。

（二）制度邏輯

我國專項債源于“開前門、堵后門”的地方政府債務(wù)風(fēng)險防范思路，2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》賦予了地方政府依法適度舉借專項債融資的權(quán)限，規(guī)定“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”，這與財政屬性界定的專項債一致。2016年財政部發(fā)布《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》，提出規(guī)范地方專項債預(yù)算管理的具體要求。兩項制度明確了地方政府可以通過專項債為有收益的公益性事業(yè)融資以及還本付息的原則，沒有明確公益性事業(yè)的具體范圍。從發(fā)行結(jié)果看，主要是置換債券。如表1所示，2015—2017年發(fā)行的置換債券占比分別為90.16%、83.93%和60.24%。

2017年，專項債開始支持土地開發(fā)與棚戶區(qū)改造。財政部與多部門聯(lián)合，陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于土地儲備、收費公路以及棚戶區(qū)改造的專項債券管理辦法，逐步豐富專項債券品種，保障重點領(lǐng)域的融資需求②。財政部公開數(shù)據(jù)顯示，2018年和2019年土地儲備和棚戶區(qū)改造專項債發(fā)行量占比高達60%以上，總體上以新增債券為主，但總規(guī)模較低，不到9.5萬億元。2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會議③叫停土地儲備類專項債，明確將專項債持續(xù)投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目。此后，專項債支持范圍不斷擴大，開啟了快節(jié)奏、大規(guī)模的發(fā)行模式。2019年，為支持國家重大戰(zhàn)略，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，首次提出“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”，將專項債資金的用途從政府投資項目的債務(wù)性資金拓展到項目資本金，明確投向重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目資本金的規(guī)?？烧嫉皆撌ｍ梻?guī)模的20%左右，2020年3月中央政治局會議將該比例提升至25%。2020年7月，國務(wù)院常務(wù)會議明確允許專項債支持中小銀行補充資本金。2023年8月底，陜西專項債用作資本金的比例已達25%的紅線，遠超全國水平（8.2%）。2021年7月，財政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》指出，專項債要“優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務(wù)項目”，在專項債發(fā)行范圍上增加了國家重大戰(zhàn)略項目與保障性安居工程；當年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議也強調(diào)進一步提升專項債的積極財政政策效能，在帶動擴大有效投資、妥善應(yīng)對內(nèi)外部沖擊和經(jīng)濟下行壓力方面發(fā)揮更大作用。2022年政府工作報告提出，專項債券要合理擴大使用范圍，在繼續(xù)用于九大領(lǐng)域的同時可進一步擴大到惠民生、解民憂、增后勁、上水平、補短板、強弱項的項目建設(shè)上，將專項債發(fā)行范圍拓展到新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目。同年5月和8月國務(wù)院出臺的33項穩(wěn)經(jīng)濟一攬子政策和19項接續(xù)政策再次提及要擴大專項債支持范圍，加快發(fā)行和使用專項債券，依法用好專項債地方結(jié)存限額。

從相關(guān)制度與政策導(dǎo)向看，專項債投資范圍不斷擴大，被賦予的財政職能逐步放大，成為地方政府籌集資金的重要方式。這也導(dǎo)致我國專項債規(guī)模迅速增長，因此，從某種程度上說，我國專項債規(guī)模迅速擴張的一個主要動因是恢復(fù)促進經(jīng)濟發(fā)展的各類體制或制度安排（Islam和Hasan，2007）[17]。一方面，職能范圍不斷擴大需要發(fā)行新增專項債券；另一方面，部分專項債券對應(yīng)項目的收入不足以覆蓋本息，需要發(fā)行再融資債券償還本金，導(dǎo)致新增債券與再融資債券都快速增長，當投資項目面對經(jīng)濟下行壓力無法產(chǎn)生預(yù)期收益時，償債風(fēng)險增加，此時如果繼續(xù)擴大支持范圍可能會形成惡性循環(huán)。

（三）實踐邏輯

央地財權(quán)事權(quán)不匹配被普遍認為是地方債擴張的主要原因（賈康和白景明，2002）[18]，但由于中央政府需要有足夠財力進行宏觀調(diào)控來促進各地的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展、應(yīng)對國際國內(nèi)形勢，因此，二者完全匹配只是一種理想狀態(tài)，實踐中很難做到，這就需要平衡中央政府的職能發(fā)揮與地方的發(fā)展。中央政府通過專項債制度賦予地方政府舉借債務(wù)、彌補財政赤字的權(quán)利，有利于化解隱性債務(wù)，解決財權(quán)與事權(quán)不匹配問題，但部分地方政府過分擴大專項債的財政職能范圍，反而進一步破壞了二者平衡。進而導(dǎo)致如下結(jié)果：第一，違規(guī)發(fā)行使用。地方政府在財政資金緊張、專項債發(fā)行限額較為寬裕時，使用專項債替代一般債補充財力，或者通過包裝、虛報和謊報收益申請專項債，讓原本“小馬拉大車”的專項債進一步擴張，泛化為“萬能債”。從各省的預(yù)算執(zhí)行審計報告看，廣西2個市、4個縣將44.91億元專項債資金用于房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)與其他債務(wù)還本付息；遼寧2個市、7個縣將6.06億元專項債資金用于“三?！钡戎С觯槐本?020年個別區(qū)的老舊小區(qū)電網(wǎng)配電設(shè)施改造工程在無對應(yīng)收入來源的情況下發(fā)行專項債券2000萬元。此外，河北、內(nèi)蒙古等地也都有不同程度的違規(guī)發(fā)行、使用專項債券問題。第二，救助預(yù)期。盡管中央多次強調(diào)不救助、不兜底原則，但中央對地方債務(wù)的“救助預(yù)期”內(nèi)嵌于央地財權(quán)事權(quán)不匹配的財政分權(quán)體系之中（郭玉清等，2016）[19]。在地方政府不能破產(chǎn)的情況下，地方政府專項債本息無法通過對應(yīng)項目收益償還時，中央政府不得不給予地方政府新的化債政策，如允許發(fā)行再融資債券償還舊債等。這使得地方政府在“以債養(yǎng)債”的同時強化了中央政府間接救助預(yù)期。

如果有較好的監(jiān)管機制，上述結(jié)果會有所改善。2021年2月，財政部發(fā)布《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》，目前多數(shù)省份已建立穿透式監(jiān)測體系， 但各自為政，與財政部的監(jiān)測系統(tǒng)形成“串聯(lián)式”監(jiān)測（韓文琰和張家瑋，2023）[2]。這種“串聯(lián)式”監(jiān)測不能解決專項債借用管還各環(huán)節(jié)的“信息不對稱”問題，比如依靠土地出讓金“一女多嫁”的虛增收益問題，“上有政策下有對策”的違規(guī)使用問題，過度競爭導(dǎo)致的資金閑置不用問題等。審計依然是主要監(jiān)督手段，專項債被列為收支預(yù)算執(zhí)行審計的重點，但缺乏獨立的專項債審計，并且預(yù)算執(zhí)行審計覆蓋率不高，《國務(wù)院關(guān)于 2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》 顯示，2022年重點審計36個市縣，大約占市縣總數(shù)的1%，降低了地方政府違規(guī)舉借、使用專項債被懲罰的風(fēng)險。

三、我國專項債風(fēng)險治理的出路

我國專項債既有超財政職能范圍、不斷通過政策和制度安排賦予新職能導(dǎo)致的偏航問題，也有監(jiān)督約束機制不嚴、地方政府舉債籌資幻覺帶來的實踐走樣問題。對此，筆者認為在理論上應(yīng)立足本國實踐，追本溯源，明確專項債的財政職能，確定專項債的使用方向；制度上應(yīng)依據(jù)專項債職能范圍，嚴格規(guī)范專項債的借用管還；實踐中應(yīng)運用區(qū)塊鏈技術(shù)讓穿透式監(jiān)測體系充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

（一）理論上追本溯源，厘定專項債的職能范圍

專項債在我國地方經(jīng)濟發(fā)展中功不可沒，但絕非“靈丹妙藥”，而是一把“雙刃劍”。從專項債風(fēng)險的現(xiàn)狀看，應(yīng)在理論上依據(jù)專項債的財政屬性，明確專項債作為財政政策工具、助力財政政策目標實現(xiàn)的方向。為此，需要優(yōu)化頂層設(shè)計，在明確財政政策目標方向的基礎(chǔ)上，厘定專項債的財政職能范圍。盡管中央與地方的財權(quán)與事權(quán)難以做到完全匹配，但可以依據(jù)專項債的本質(zhì)屬性對專項債支持項目進行剝離：屬于國家重大戰(zhàn)略的由中央財政支持；屬于地方發(fā)展必需、可行的一般公益性事業(yè)，或者無收益、收益難以覆蓋本息支出的公益性事業(yè)由地方財政一般預(yù)算支持；真正能夠收支平衡的地方發(fā)展必需、可行的公益性事業(yè)通過發(fā)行專項債券支持。

（二）制度上革故鼎新，為專項債穩(wěn)根固本

我國已發(fā)布多項專項債制度與政策文件，但從現(xiàn)實情況看，還不夠完善，比如現(xiàn)有制度規(guī)定了再融資專項債在不超過到期還本數(shù)額度內(nèi)發(fā)行，原則上發(fā)行期限要與同一項目剩余期限匹配，但未對發(fā)行條件做出嚴格限制。而且全國人大只對專項債余額限額和新增債務(wù)限額進行審批，不對再融資債務(wù)限額進行審批（崔竹和姜江華，2022）[5]，這給了省級財政部門通過再融資債券“以債養(yǎng)債”的自由裁量權(quán)。此外，應(yīng)重新梳理現(xiàn)有政策與制度，對有些已經(jīng)超越專項債發(fā)揮財政職能范圍的制度或政策要及時廢止；對理論上確需專項債支持的公益性事業(yè)，要制定和完善相關(guān)制度，讓專項債的發(fā)行、使用、管理與償還有必要的制度保障。

（三）實踐中審時度勢，利用區(qū)塊鏈技術(shù)從監(jiān)督機制上為專項債保駕護航

在明確專項債的理論定位和完善制度的基礎(chǔ)上，其風(fēng)險治理還離不開相應(yīng)的監(jiān)督機制。盡管專項債管理領(lǐng)域已引入了審計、穿透式監(jiān)測等監(jiān)督手段，但如前所述，還不盡如人意。未來可借助區(qū)塊鏈技術(shù)，加大審計力度與范圍，實施穿透式監(jiān)測。具體可以由財政部作為盟主方構(gòu)建全國統(tǒng)一的“并聯(lián)式”監(jiān)測聯(lián)盟鏈，對專項債實施穿透式監(jiān)測?！安⒙?lián)式”監(jiān)測主要借助區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化、時間戳和智能合約機制解決地方專項債數(shù)據(jù)、項目資料物理分散與中央監(jiān)管邏輯統(tǒng)一的不協(xié)調(diào)問題，形成“一數(shù)一源、一源多用”的共建共享機制，讓專項債在實踐中不偏航、不走樣。

注：

①2023年專項債的還本付息數(shù)據(jù)尚未公布，所以用2022年的數(shù)據(jù)。

②具體政策包括《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62 號）、《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕97 號）、《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預(yù)〔2018〕28 號）等。

③會議提出專項債資金不得用于土地儲備、房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換與完全商業(yè)化運作項目。

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