多跨協同構建“五路”全鏈閉環體系
——以浙江省常山縣為例

●王 霞

近年來，浙江省常山縣按照“花錢要問效，有效多安排，低效多壓減”原則，積極探索預算績效多跨協同工作機制，不斷完善全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系建設，推進預算績效全鏈條管理，切實加快構建以績效為核心的集中財力辦大事財政政策體系和資金管理機制，形成工作有力度、成果可預期、結果可運用的符合常山特色的監督模式。

一、聚集目標管理，理清預算績效管理“思路”

著名管理專家彼得·德魯克提出， 有目標才能確定每個人的工作。常山縣圍繞中央、省、市決策部署和重點改革任務，加強“政府統籌領導、財政組織協調、單位扛牢主責”的預算績效管理體系建設，理清預算績效管理“思路”。

（一）創新“1354”工作體系

制定出臺常山縣預算績效 “全鏈條”管理工作方案，成立以縣委副書記、縣長為組長的工作領導小組。牢固樹立 “花錢必問效、 無效必問責”一個核心理念，構建“全方位、全過程、全覆蓋”三全管理體系，建立“目標管理、事前評估、常態監控、績效評價及結果運用”五路閉環系統；力爭“指標完善率、事前評估率、數字化排名率、結果運用率”達到4 個百分百。

（二）構建“6+N”指標體系

建立縣鄉兩級綜合績效評價體系與部門整體績效評價工作， 立足一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、 社會保險基金預算“四本預算”，創新設立分類分級績效指標體系，構建“事前有評估、預算有目標、執行有監控、結果有評價、評價有應用”的全鏈條績效管理工作閉環。 制定2023—2025 年三年工作規劃， 分年度配套制定涵蓋6大任務指標體系和N 項具體推進舉措的任務清單， 將清單任務逐項落實到具體責任部門，形成各司其職、齊抓共管的工作合力。如，2023 年常山縣聚焦油茶產業創新服務綜合體、快遞下村工程等民生項目，精準定位績效痛點，“一對一” 提出優化路徑。

（三）完善“1+N”監督機制

“1”即壓實各預算部門的主體責任，“N”是發揮人大、組織、紀委監委、巡察、審計等職能作用，凝聚推動多跨協同工作合力。 健全完善問題清單制、工作例會制、結果互認制、運用掛鉤制等工作機制，齊抓共管共治，進一步強化財會監督與績效管理權威性，對財政監督與績效評價主導的問題自查自糾結果，與巡察、審計結果進行互認。通過重大巡視問題清單整改壓實預算績效管理主體責任，建章立制，為全面實施預算績效管理提供制度保障。

（四）夯實績效理念根基

召開預算績效管理培訓班，通過預算績效管理業務知識培訓、 警示教育等途徑，樹立各預算單位“花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理核心理念。規范預算績效管理流程、提升績效管理工作質量、強化問責約束。將績效管理專題納入縣委黨校主體班次培訓內容，2023 年在習近平新時代中國特色社會主義思想進修班、 縣委巡察干部培訓、黨務工作者培訓、新進公務員和事業單位新入職人員、審計干部培訓等班次開設預算績效管理知識培訓。通過多維度預算績效管理理論及業務知識講解， 宣傳政策精神，全方位提升績效水平，增強各預算部門與單位的預算績效管理理念，奠定績效管理基礎底座。

二、聚焦事前評估，延長預算績效管理“線路”

作為預算績效管理的“第一關口”，事前績效評估決定了項目設立與否，是績效管理與預算管理深度融合的重要環節。常山縣通過優方式、抓時效、提質量，確保事前評估科學有效地服務預算。

（一）前移評估端口

除應急、搶險、救災等急需項目外，對擬新出臺的涉及重大財政支出政策或財政安排預算資金300 萬元及以上的非政府投資項目， 以及財政安排預算資金2000 萬元及以上的政府投資項目，必須開展事前績效評估。 對應開展而未開展的政策或項目，不得納入政府投資計劃盤子， 不得安排預算資金。 同時，借智社會力量，做到可上可不上的項目，堅決不上。如，針對擬新增2024 年預算資金項目的18 個事前績效評估報告，邀請對口專家、 人大代表、 政協委員等開展聯合評審，通過答辯、實地察看、民意了解等方式進行打分， 最終只通過了8 個， 切實避免盲目“鋪攤子”問題。

（二）明確評估流程

當年度9 月上旬，各預算單位要對下一年度擬申請預算資金的政策或項目的立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等內容開展事前績效自評，并向財政部門報送評價報告。 當年度10 月底前， 財政部門要會同發改等有關部門組織評審，提出明確的審核意見，必要時可引入第三方機構參與評審。 論證不充分、評估結論支撐不足的，事前績效自評報告予以退回。

（三）提升評估效能

壓實預算單位主體責任，確保按規定實施事前績效評估， 并對自評報告的真實性、合法性和完整性負責。 將預算安排與績效自評相掛鉤， 上一年度預算項目未按要求開展自評的，在下一年度預算申報中，原則上予以取消，確需開展的項目在“一上”進行至少10%預算資金的削減。通過上年度績效評價結果運用，2024 年預算 “一上” 根據2022 年項目自評情況取消項目46 個，壓減項目預算500 余萬元。

三、聚焦常態監控，搭建預算績效管理“回路”

績效運行常態監控是全過程預算績效管理的重要環節，是確保績效目標實現的重要手段。 常山縣多措并舉，進一步強化財政資金預算執行情況和績效目標實現程度的監控管理。

（一）抓好“三個進度”

關注項目實施進度，檢查項目是否按照計劃實施、能否按期保質完成。 關注預算資金執行進度，檢查預算資金撥付、實際支出、預計結轉結余等。 關注績效目標完成進度，檢查績效目標是否發生偏離，績效目標完成情況是否與預期相符、是否與項目實施進度相匹配。

（二）抓實“三項監控”

部門抓日常監控，對照績效目標，全程追蹤預算執行過程及資金使用管理情況。財政抓重點監控， 將績效結果與目標存在重大偏差的項目納入重點監控范圍并及時發函督促， 對未按時整改的項目暫停預算撥款。 抓平臺智慧監控，通過“預算管理一體化”系統自動采集數據，實時監控預算執行進度和績效目標實現程度， 動態共享績效監控信息。 如，通過運行監控，發現縣公安局全域雙禁項目已達成目標， 收回指標60 余萬元。

（三）抓牢“三燈管理”

對預算績效考核結果實行“紅藍黃”三色管理機制并進行結果運用。 對全年績效目標預計無法實現、項目進度或資金執行率嚴重偏低、存在嚴重問題的項目，予以紅燈叫停。對項目進度或預算執行進度緩慢、管理上存在較大漏洞、 部門績效指標可能無法完成、全年績效目標不確定完成等情況，予以黃燈警告。 對部分指標設置不合理、主要績效目標設置過低或與資金不匹配，導致目標超額完成或預期資金結余較大等情況，予以藍燈提示。

四、聚焦多維評價，確保預算績效管理“對路”

更加注重績效評價機制的科學合理性，通過項目支出、政策支出、整體畫像等方式開展多維評價，確保財政資源配置效率和使用效益。

（一）開展項目支出績效評價

統籌運用單位自評、 部門評價和財政評價三種方式：單位自評指單位對預算資金產出指標、效益指標、滿意度指標完成情況的“地毯式”績效評價；部門評價指本部門對所轄項目開展績效評價； 財政評價指財政部門量化單位自評和財政抽評結果， 并形成績效評價報告。 2023 年采用“線上（預算管理一體化系統）+線下（紙質）”實現財政資金支出項目自評全覆蓋，在自評的基礎上按照10%比例采用“第三方機構+專家庫+績效管理科+業務科室”開展抽查復核，重點項目評價關注重大民生項目，通過合規性評價、關注經濟效率評價、 聚焦公共價值的政策評價，全方位、多維度了解常山縣財政支出項目績效雛形。

（二）開展政策支出績效評價

政策支出績效評價主要采取部門評價和財政評價兩大方式。 部門評價指縣級部門對所實施政策開展的績效評價， 原則上以3年為一周期。 周期內，根據政策實施期限和評價時點，有序進行年度自評、中期評估和到期評價，確保政策績效評價全覆蓋。 財政評價指財政部門對所實施政策開展的績效評價， 圍繞集中財力辦大事財政政策體系，從經濟性、效率性、有效性、綜合性等維度出發， 對重大財政支出政策實施到期評價，并形成績效評價報告。 評價結果為“差”的，政策退出；評價結果為“中等”的，結合實際進行退出或優化。

（三）開展整體畫像打分排名

探索全成本預算績效管理， 推進成本效益分析等方法的運用， 在綜合績效評價指標體系試點工作的基礎上， 有序推進鄉鎮綜合績效評價、部門整體績效評價，建立“評價一批、規范一批、標準化一批”的壓茬推進機制，拓展績效評價的示范引領作用， 全面推進預算與績效深度融合。

五、聚焦結果運用，接好預算績效管理“電路”

結果應用是預算績效管理的靈魂和歸宿，常山縣針對績效評價過程中發現的問題，通過限期整改、公開通報、多重掛鉤等方式，調動部門開展績效評價工作的積極性和主動性，不斷提升預算部門績效管理責任意識。

（一）強化預算掛鉤

無目標不預算。 2023 年9 月全縣預算單位對2023 年的項目績效目標進行調整規范，在調整規范前暫停預算單位除人員類經費外的所有資金（含公用經費）撥付。 縣財政局對預算績效考核結果實行“紅藍灰”三色管理機制并進行結果運用。 重點是與預算資金安排相掛鉤，對處于灰色區間的部門，剔除人員、政策性增減支以及一次性因素外的次年經常性預算經費壓減不低于10%；藍色區間的，不減不增；紅色區間的，增加不低于10%。

（二）強化信息公開

完善預算績效信息公開制度， 在常山政務網新設預算績效公開模塊，增加預決算公開內容，擴大各類評價結果公開范圍，強化監督檢查，嚴格審核各部門的績效信息公開情況，發現問題及時反饋，督促相關單位立行立改，確保公開信息合格合規。 財政部門將當年度全縣預算績效管理總體情況報人大常委會，主動接受評議監督。 加強人大對預算績效管理的監督力度，將預算績效管理納入人大對部門或鄉鎮主要負責人履職評議內容，推動政府預算和部門預算績效持續提升。 拓展績效評價結果宣傳機制，通過“企業家談績效”“請人民閱卷—績效”等多元化渠道，選樹正反面典型案例，鮮明確立績效先行導向，營造狠抓績效管理的濃厚氛圍。

（三）強化問題整改

按照相關資金績效評價問題整改工作要求，對重點項目績效評價中發現的問題進行反饋、列出問題清單，向被評價單位發送《績效評價結果反饋意見函》，限定整改時限，明確整改任務、整改措施，做到問題整改一抓到底。2023 年共對工業企業研發經費補助等11 個項目、 常山縣科技創新發展十條政策（試行）等3 個政策績效評價發現問題進行督促整改， 績效管理科聯合業務科室對被評價部門整改進行全面審核， 未能及時完成整改的分析原因持續跟蹤， 相關項目和政策在后期復盤中得到優化完善。

預算單位每月向財政部門報送自查問題，經財政部門初步核查篩選后，納入“七張問題清單”實行動態管理。縣績效管理工作領導小組定期召開例會，及時分析研判，推動績效問題有效整改。 縣紀檢監察機關負責將預算績效管理納入對鄉鎮和部門常規或專項巡察內容，當年未列入巡察的部門及鄉鎮街道，抽取一定比例進行專項監督。 審計部門對預算績效管理情況開展審計監督， 將預算績效管理情況納入領導干部經濟責任審計范圍。如十四屆縣委第三輪巡察發現隨意外包服務、項目績效不佳、產業扶貧不精準等33 個問題。又如，發現補助480 萬元建設的某中心冷鏈未達到預期績效目標后， 要求資金使用主體在巡察整改階段積極整改，并舉一反三，形成長效機制。

（四）強化考核運用

縣委縣政府將財政績效管理列入部門全縣部門綜合考核指標， 考核結果直接與部門考核等次及年終獎金掛鉤。 組織人事部門將預算績效考核指標納入全縣干部綜合考核體系， 并將預算績效管理結果作為政府績效評估的計分指標和領導干部選拔任用、 公務員和事業人員考核的重要參考。 對財務人員推行激勵機制，作為優秀財務人員交流重用、崗位調整、評先評優的重要依據。 ■