國有公司治理結構與“控制”的關系解析

樊曉軍 許郭晉 李夢穎

【摘要】新修訂的《公司法》通過新設“國家出資公司組織機構的特別規定”一章，明確黨組織在國家出資公司治理中的作用，實現了黨組織與國有公司融合治理，進一步完善了中國特色現代企業制度。新《公司法》與國有公司治理的其他法律制度更加嵌合，使得國有公司法人治理結構相較一般的公司制企業具有顯著的特殊性。文章從國有公司治理結構的角度，分析論證國有公司治理結構與“控制”的內在關系，以期為國有企業集團的投資合規管理與清晰界定合并財務報表范圍提供建議。

【關鍵字】國有公司；治理結構；控制

【中圖分類號】F276.1；F271

企業合并財務報表的合并范圍以控制為基礎確定，控制也是公司治理理論的核心問題之一。母公司對子公司的控制作為一項權力，通常由體現子公司股東一致意思表示的公司章程，對子公司的法人治理結構進行制度性安排得以實現。較之一般的公司法人治理結構，我國的國有公司治理中所有者缺位現象尤為明顯，因此如何實現黨組織與國有公司融合治理，保障國有公司社會責任的履行是本輪公司法修訂的著眼點和發力點。新修訂的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱新《公司法》）等法律法規針對國有企業的法人治理制定有特定條款，使得國有公司法人治理結構相較一般的公司制企業具有顯著的特殊性，這種特殊性集中體現在依法制定的國有公司章程中，均具有明確黨組織在國有公司治理中作用的特別條款，使得國有公司治理結構具有鮮明的中國特色。為此，本文從國有公司治理結構的角度，對國有公司治理結構與“控制”的內在關系展開分析論證。

一、黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位

（一）黨組織在國有公司治理結構中是具有法定地位的治理主體

國有企業是政府直接、間接擁有或者控制的企業，包括國有全資、國有絕對控股與國有相對控股企業。2017年4月24日，國務院辦公廳印發《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，提出要明確黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位。2019年12月30日中共中央印發《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《基層組織條例》），明確國有企業應當將黨建工作要求寫入公司章程1。2020年12月31日，國務院國資委、財政部制定印發《國有企業公司章程制定管理辦法》（以下簡稱《章程管理辦法》），明確企業黨組織屬于國有企業公司章程一般應當包括的主要內容。2023年12月29日，全國人大常委會審議通過的新《公司法》，正式在法律層面確立了黨組織在國家出資公司法人治理結構中的作用與地位2，即黨對國家出資公司的領導正式法定化，促進了《公司法》與國有公司治理的其他法律制度的嵌合。

因此，國有公司并非僅有一般的“三會一層”公司制治理結構，而是依據相關法律法規及規范性文件，實質性地把黨組織內嵌到公司治理結構中，把黨組織對國有企業的領導融入公司治理各個環節，確立黨組織在國有公司的法人治理結構中具有法定地位，構建出新時期國有公司治理的“中國方案”。

（二）國有全資及國有控股公司黨組織是對其他治理主體具有領導職權的治理主體

目前，新設或原有國有全資及國有控股的公司章程，均已依據《章程管理辦法》等有關法律法規的規定進行制定或修訂，明確國有公司黨組織在企業法人治理結構中的法定地位。具體而言，對于國有全資、國有絕對控股與國有相對控股公司，需按照或參照《基層組織條例》第十五條“國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定”，以及《章程管理辦法》第九條“設立公司黨委（黨組）的國有企業應當明確黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項”的有關規定，制定或修訂公司章程。以保證黨組織成為國有公司核心領導的治理主體，使其具有對其他治理主體實施領導的職權，由此確立了黨組織在國有公司法人治理結構中具有“控制”的法定地位，具有上述特定條款的公司章程，也可以稱為具有鮮明國企特征的公司章程。

對于國有全資與國有絕對控股公司，無論是從傳統的“三會一層”公司治理結構角度，還是從公司章程中有關企業黨組織的相關章節條款中，都不難做出“控制”關系存在與否的分析判斷。容易引起爭議的是對國有資本在所投資企業中持股比例不超過50%時，是否具有實質控制力的分析判斷，即對這類企業是國有相對控股還是國有參股企業性質的界定。

由于企業會計準則的制定采用原則導向而非規則導向，直接對照合并財務報表準則及其應用指南，從“三會一層”的治理結構角度去辨析上述企業的性質與控制關系存在與否并不容易。然而，隨著《基層組織條例》《章程管理辦法》等文件的印發執行，只要該公司章程中寫入前述具有鮮明國企特征的相應條款，即可依據公司章程認定該企業黨組織是公司核心領導的治理主體，具有對其他治理主體實施領導的職權，從而確認該公司屬于國有相對控股企業。

對于非公有制經濟組織與國有參股公司中黨的基層組織，《黨章》《基層組織條例》及《章程管理辦法》并未要求其發揮與國有全資及國有控股公司黨組織同樣的作用。按照《黨章》第三十三條3、國務院國資委《國有企業參股管理暫行辦法》第二十三條4的有關規定，非公有制經濟組織與國有參股企業的公司章程，通常不會制定確立黨組織對公司其他治理主體具有領導職權的相關條款。由此可見，國有全資與國有控股公司的章程，與非公有制經濟組織及國有參股公司的章程，在公司治理上存在著顯著的本質差別，這一顯著的差別成為辨析控制關系存在與否的有力證據。

二、國有全資及國有控股公司章程確立的“控制”關系實現路徑

（一）企業黨組織“內嵌”到公司治理結構中、黨的領導“融入”公司治理各環節

公司章程是股東共同一致的意思表示，載明了公司組織和活動的基本準則，是公司的憲章，具備法定性。依照或參照《黨章》第三十三條、《基層組織條例》第十三條與第十五條等規定，制定或修訂完成具有鮮明國企特征的公司章程，明確了黨組織是具有對其他治理主體實施領導職權的一個獨立治理主體。隨《基層組織條例》發布的《條例解答》中，有關“進入董事會的黨組織領導班子成員必須落實黨組織決定”的具體規定，則為黨組織對其他治理主體實施領導職權提供了制度保障。通過“黨管干部”原則與“雙向進入、交叉任職”領導體制的落實，以及“三重一大”決策制度的執行，企業黨組織實質上擁有了對國有公司重大事項決策權和重要干部人事任免權等足以對公司形成控制的權力。

由于國有全資與國有控股公司的章程，與非公有制經濟組織及國有參股公司的章程，在公司治理上存在著顯著的本質差別，加之公司章程所具有的法定性，決定了根據章程有關條款國有全資與國有控股公司的黨組織具有“依照規定討論和決定企業重大事項”的職責，也具有“黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序”與“企業重大經營管理事項必須經黨組織研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定”的職權。而非公有制經濟組織及國有參股公司的章程沒有上述條款，自然這些企業的黨組織不會具有國有全資與國有控股公司黨組織的上述職責與職權。

（二）國有公司治理結構中相關治理主體間關系的依法確立路徑

如前所述，在國有全資、國有絕對控股與國有相對控股的公司治理結構中，黨組織與公司“三會一層”的其他治理主體一樣具有法定地位，同時，黨組織對其他治理主體具有領導職權。根據《章程管理辦法》第三十一條“國有全資公司、國有控股公司章程的草案及修正案，經股東會表決通過后，公司應當在法律、行政法規規定的時間內辦理工商登記手續”的規定程序，制定或修訂完成的國有全資與國有控股公司章程即具有法律效力。

對于在公司章程中寫入企業黨組織是公司具有法定地位的治理主體且黨組織對其他治理主體具有領導職權等相關內容的國有公司，如設立后發生國有資本持股比例下降等足以改變國有企業性質的情況，公司須履行修改公司章程的法定程序，通過將國有全資或國有控股公司的章程，修改為非公有制經濟組織或國有參股公司的章程，來實現控制關系的改變。

三、相關法律法規及文件的適用

需要注意的是，國家出資公司、國有企業與國有控股公司的法律適用問題。新《公司法》《企業國有資產法》以及《企業國有資產交易監督管理辦法》，分別采用了國家出資公司、國家出資企業、國有及國有控股企業等不同的概念。

依據新《公司法》第一百六十八條5、《企業國有資產法》第五條6、《企業國有資產交易監督管理辦法》第四條7的有關規定，《公司法》規制的國家出資公司范圍，以及《企業國有資產交易監督管理辦法》規制的國有及國有控股企業范圍，均不包括《企業國有資產法》規制的國有資本參股公司，而《企業國有資產交易監督管理辦法》規制的國有及國有控股企業，既包括《公司法》規制的國家出資公司，也包括國家出資公司再投資形成的國有及國有控股公司。而根據新《公司法》《章程管理辦法》第二條8的有關規定，《公司法》與《章程管理辦法》的適用范圍限定在國家出資公司，并不包括國家出資公司再投資設立的國有公司。

由于母公司對子公司的控制，是母公司的一項經濟性權利，是保證母公司設立子公司的投資目的得以實現的合法手段。對于國有公司，更是母公司在子公司的國有資本利益及其經營戰略與管理模式得以實現的有效途徑，因此，無論是國家出資公司再投資設立的國有全資與國有控股公司，還是國家出資設立或國家出資公司再投資設立的國有相對控股公司（以下統稱國有相對控股公司），在公司章程中明確黨組織是公司核心領導的治理主體都具有必要性。而且，依照《章程管理辦法》第三十七條9，《基層組織條例》第九條10的有關規定，無論是國家出資公司再投資設立的國有全資與國有控股公司，還是國有相對控股公司，均可依照或參照《公司法》《基層組織條例》與《章程管理辦法》的有關規定制定公司章程。由于公司章程所具有的法定性與自治性，在公司章程中明確企業黨組織是公司核心領導的治理主體，具有對其他治理主體實施領導職權的法定地位，也具有可行性。

綜上所述，黨組織在國有企業法人治理結構中具有法定地位。公司章程是公司的憲章，具備法定性，通過依法將企業黨組織在公司治理結構中具有法定地位且對其他治理主體實施領導職權的相關條款寫入公司章程，經股東會表決通過并辦理工商登記手續后，可以清晰確立企業的國有全資或國有控股公司性質。同樣，國有全資或國有控股公司性質的改變，也必須通過履行修改公司章程的法定程序后才能具有法律效力。

主要參考文獻：

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責編：楊雪

1 《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第十三條規定：國有企業應當將黨建工作要求寫入公司章程，寫明黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障等重要事項，明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，落實黨組織在公司治理結構中的法定地位。

2 2023年《公司法》第一百七十條規定：國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用，研究討論公司重大經營管理事項，支持公司的組織機構依法行使職權。

3 《中國共產黨章程》第三十三條規定：非公有制經濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監督企業遵守國家的法律法規，領導工會、共青團等群團組織，團結凝聚職工群眾，維護各方的合法權益，促進企業健康發展。

4 《國有企業參股管理暫行辦法》第二十三條規定：充分發揮黨組織和黨員作用，確保黨的領導和黨的建設在參股企業得到充分體現，維護國有資產權益和社會公共利益，嚴防國有資產流失。

5 2023年《公司法》第一百六十八條規定：本法所稱國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。

6 《企業國有資產法》第五條規定：本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。

7 《企業國有資產交易監督管理辦法》第四條規定：本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括：（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業；（二）第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；（三）第（一）、（二）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業；（四）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。

8 《國有企業公司章程制定管理辦法》第二條規定：國家出資并由履行出資人職責的機構監管的國有獨資公司、國有全資公司和國有控股公司章程制定過程中的制訂、修改、審核、批準等管理行為適用本辦法 。

9 《國有企業公司章程制定管理辦法》第三十七條規定：國有企業可以參照本辦法根據實際情況制定所出資企業的公司章程制定管理辦法。

10 《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第九條規定：對于國有相對控股企業的黨建工作，需結合企業股權結構、經營管理等實際，充分聽取其他股東包括機構投資者的意見，參照有關規定和本條款的內容把黨建工作基本要求寫入公司章程。