鄉(xiāng)村閑置土地開發(fā)與利用的策略分析

李洪蕾

摘要：鄉(xiāng)村土地閑置問題不僅有礙于耕地質(zhì)量的提高，還反映出農(nóng)民生產(chǎn)積極性低的現(xiàn)狀，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，并造成諸多農(nóng)村社會問題的發(fā)生。本文結(jié)合山東省無棣縣土地整治工作實際情況，闡述了土地閑置現(xiàn)狀，分析了其原因，并對鄉(xiāng)村閑置土地的開發(fā)與利用提出對策和建議，以期為鄉(xiāng)村閑置土地開發(fā)與利用提供一定參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；閑置土地；開發(fā)；利用

在城市化發(fā)展速度快、城鄉(xiāng)差距大的大情況下，大量農(nóng)村人口涌入城市，導致許多土地耕種被放棄，形成撂荒地，土地日漸荒蕪，雖然部分農(nóng)民尚留在農(nóng)村經(jīng)營土地，但由于文化水平有限、新技術(shù)掌握不夠等，導致土地實際利用率不高[1]。為了盡量避免浪費土地資源，推進農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，提高鄉(xiāng)村閑置土地開發(fā)與利用率的策略非常必要，也是治理村莊、促進鄉(xiāng)村振興的重要途徑。

1 鄉(xiāng)村閑置土地的界定及成因

1.1 閑置土地界定

閑置土地的界定可從閑置率、閑置時間與使用率3個方面來分析。（1）土地閑置率指的是土地未能被充分利用甚至是未被利用，結(jié)合不同類型的土地，又可以劃分為閑置的耕地、林地、房屋和其他土地。在鄉(xiāng)村常發(fā)生土地一開始被開發(fā)利用了，但過一段時間后，土地經(jīng)營者拋耕，從而出現(xiàn)閑置情況。（2）從土地閑置時間上看，根據(jù)時間周期來判定并不十分明確，因為土地需要休耕，有農(nóng)時安排或是種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。若按照作物的生長周期來算，一塊農(nóng)田有超過6個月的時間是荒蕪狀態(tài)，則可判定為是閑置土地。（3）從土地實際使用率上看，除了從形式上看土地是否被利用，還要對實際利用與否以及效益產(chǎn)生與否進行判斷，通常排除掉不能利用和非常貧瘠的問題，若是可用于生產(chǎn)、但實際卻是荒蕪的，可以認定

為閑置土地。

1.2 閑置的原因

首先是經(jīng)濟方面。在經(jīng)濟高速發(fā)展之下，農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降，而經(jīng)營成本較高，潛在的成本加大了農(nóng)民負擔，導致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。無論是人們離開農(nóng)村去城鎮(zhèn)打工、求學還是經(jīng)商等，都會導致土地閑置等問題。其次是制度方面。雖然政府部門不斷出臺在強農(nóng)、惠農(nóng)方面的政策，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，但由于農(nóng)村土地持續(xù)分散的耕種現(xiàn)狀，加大了流轉(zhuǎn)難度、生產(chǎn)效率持續(xù)降低，無一不對農(nóng)民收入產(chǎn)生影響，同時小農(nóng)經(jīng)濟這一根本缺陷，使鄉(xiāng)村閑置土地的機制弊端暴露無遺[2]。最后是文化心理方面。多數(shù)農(nóng)村年輕人都會通過打工或求學的途徑離開農(nóng)村，在學業(yè)有成或者是經(jīng)濟水平提高后自然留在城市安家落戶并接子女、父母進城，全家的遷出導致土地和房屋閑置甚至荒廢。

2 無棣縣農(nóng)村閑置土地現(xiàn)狀

2.1 概況

無棣縣行政區(qū)域總面積208 977 hm2，轄區(qū)10鎮(zhèn)2個街道辦事處，571個自然村。截至2022年末，轄區(qū)人口45.12萬人，其中農(nóng)村戶籍人口為21.7萬人。無棣縣現(xiàn)有耕地面積7.33萬hm2，基本農(nóng)田6.13萬hm2，鹽堿地4.67萬hm2。

2.2 閑置土地情況

除集體建設(shè)用地和宅基地外，剩余的即為閑置耕地。隨機對10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的502戶展開問卷調(diào)查，結(jié)果如表1～3所示。

表1統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，無棣縣全年不種植、處于拋荒狀態(tài)的有171戶，占比34.06%；而一年種植兩季的只有34戶，占比6.77%。總體來看，大部分土地并未得到充分利用。

表2統(tǒng)計結(jié)果顯示，無棣縣土地閑置率達到31%～60%及≥61%的分別有175戶和108戶，整體來看土地閑置率普遍偏高。

表3統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，無棣縣在閑置的土地中，占比較高的是耕地與宅基地，且尤其以耕地占據(jù)了絕大部分。

3 無棣縣閑置土地成因分析

鄉(xiāng)村土地閑置問題不是短時間形成的，是多因素、長時間造成的后果。通過對無棣縣閑置土地現(xiàn)狀的調(diào)查，分析造成土地閑置的成因有以下幾個方面。

3.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低

近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本花費越來越高（除種子費用、化肥和農(nóng)藥費用等外，也包括由于水災等各種自然災害造成的作物產(chǎn)量降低、相應的成本增高），導致生產(chǎn)獲得與付出不成正比，影響農(nóng)民種地的積極性。因此，農(nóng)民棄耕的情況越來越多，或?qū)⑼恋亓鬓D(zhuǎn)給種田大戶，即使如此，也難逃糧食價格逐漸降低之勢，也使得很多種田大戶縮減了規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)受阻，出現(xiàn)土地閑置的情況。還有些農(nóng)戶由于家里人手不足，只選擇種一季，土地荒蕪的時間超過半年，導致土地發(fā)生“隱形”閑置。

3.2 城鄉(xiāng)發(fā)展不均

為了拉近城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距、促進新農(nóng)村建設(shè)，國家不斷出臺惠農(nóng)、強農(nóng)相關(guān)政策，雖然和以往比較，農(nóng)村條件確實有所好轉(zhuǎn)，同時受到國家政策的鼓舞與扶持，一些有志青年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，包括大學生村官、西部志愿者計劃等，都切實幫助了農(nóng)村農(nóng)民脫貧致富、加快了創(chuàng)業(yè)增收步伐。但在一些民生問題上，如教育水平、醫(yī)療條件等仍不能與城市相比，經(jīng)濟上的差距短時間內(nèi)也無法解決。

3.3 土地供需矛盾突出

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃及政府安排，調(diào)整規(guī)劃了耕地、農(nóng)田和建設(shè)用地，但仍然存在一些問題。首先，缺乏對土地利用的科學規(guī)劃。一些用地項目因前期未能充分調(diào)研，其性質(zhì)發(fā)生改變，政府與用地方未能第一時間溝通，出現(xiàn)土地批而未征、供而未建之事。其次，征地拆遷的難度大，有些農(nóng)民在自家土地被征時，試圖通過土地被征用作為發(fā)財?shù)耐緩蕉髶埔还P，由于不能滿足其欲望，即使土地已經(jīng)被批準征收，但實際卻無法從農(nóng)民手中征回，此段時間即造成了土地的閑置[3]。再次，因土地成本高（土地地形陡峭閑置、土地鹽堿度高閑置等），使用單位不愿投入很高的成本進行開發(fā)建設(shè)，導致閑置。最后，存在圈地而不用的問題，可能是由于政府的招商政策不完善，后續(xù)未能有效監(jiān)管或約束企業(yè)開發(fā)利用土地，導致企業(yè)鉆空子，以投機的行為圈占更多土地但又不利用，只是為了時機成熟獲得更大利潤，導致已供土地的閑置。

3.4 人口流失缺少農(nóng)業(yè)人才

由于經(jīng)濟發(fā)展落后、重視度不足、資金少、培養(yǎng)力度不夠等，導致農(nóng)業(yè)人才越來越緊缺，農(nóng)民們逐漸走出農(nóng)村外出打工，大量勞動力流失，土地被閑置。缺乏人才是使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后的關(guān)鍵原因，如何才能“留住人、引進人”，是亟須解決的大問題。

4 閑置土地開發(fā)與利用的對策

4.1 力求解決土地供需矛盾

大力開展農(nóng)村閑置土地的清理處置工作，目的是重新規(guī)整與利用農(nóng)村土地，解決土地供需矛盾。為了將土地盤活，優(yōu)化配置土地資源，把閑置的土地充分利用起來，首要任務就是把農(nóng)村閑置土地的類型、數(shù)量、面積和土地產(chǎn)權(quán)所有人等相關(guān)信息進行調(diào)查、記錄[4]。由于土地數(shù)量多、面積廣，一定要包村、包戶、落實到個人，保證調(diào)查的全面覆蓋與準確性。有關(guān)部門結(jié)合登記的閑置土地調(diào)查情況，針對性地制定農(nóng)村閑置土地利用方案和盤活計劃，并跟進、監(jiān)督這一過程，既要保證與土地發(fā)展規(guī)劃相符，又要確保符合相關(guān)規(guī)定，使土地閑置問題得到解決。同時也要注重遵循環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境作為盤活土地的代價。

4.2 提高農(nóng)業(yè)效益增加農(nóng)民積極性

要搭建“綠色通道”，實時考量市場實際，種植市場需求量大的農(nóng)作物，并進行統(tǒng)一收取，與固定買家保持聯(lián)系，促進農(nóng)作物銷售，既可以避免作物囤積問題，又可以保證農(nóng)民收益，提高其耕作積極性[5]。金絲小棗、冬棗種植是目前無棣縣農(nóng)業(yè)的主導產(chǎn)業(yè)之一，可以進一步扶持并壯大這一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，種植的棗或進行統(tǒng)一銷售或通過電商的途徑銷售或經(jīng)政府搭橋來銷售，提高區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展競爭力。同時，政府要強化耕地保護執(zhí)行力度，以加大資金投入的方式，劃撥耕地保護專項資金或創(chuàng)建耕地保護基金會，還可以以社會籌款的方式獲得資金。這些資金可以用作農(nóng)村交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障農(nóng)民收益，增收致富，從而改變農(nóng)村落后現(xiàn)狀。

4.3 完善制度機制

要明確土地產(chǎn)權(quán)，推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證書的發(fā)放，當前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)啟動，并初步建立“歸屬清晰、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，使土地“歸屬”清晰、確切，從心理上給予農(nóng)民安全感，使其擁有對土地的管理權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)前應先評估土地資產(chǎn)價值，一是保證流轉(zhuǎn)的公平性；二是可以為土地流轉(zhuǎn)價格提供參照。當前土地流轉(zhuǎn)制度還未規(guī)范、健全，在初始探索時期，土地流轉(zhuǎn)價格形成機制又是進行土地流轉(zhuǎn)不可缺少的內(nèi)容，可適當借鑒國內(nèi)外先進、成功的經(jīng)驗，完善土地流轉(zhuǎn)價格體系[6]。

4.4 加強人才的培養(yǎng)與引進

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展下，農(nóng)村有著很大的發(fā)展空間與機遇，而實施鄉(xiāng)村振興，必須壯大人才隊伍。無棣縣是勞務大鎮(zhèn)，很多人口都選擇外出打工，如果能制定一些扶持政策并嚴格執(zhí)行，是可以做到吸引并留住人才。一是搭建人才引進平臺。“引資”與“引才”相結(jié)合，一方面邀請那些在外發(fā)展成功的本地人士回到家鄉(xiāng)發(fā)展，其中不乏很多具有深厚的家鄉(xiāng)情懷又經(jīng)驗豐富、眼光獨特的成功人士，為其提供較好的優(yōu)惠政策與便利。另一方面，積極引入一些在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)性強、學識水平高的人才，指導本地作物種植與生產(chǎn)，例如指導冬棗的種植，提升冬棗生產(chǎn)品質(zhì)等。二是對人才的培養(yǎng)。要依托農(nóng)民夜校、線上教學等豐富的培訓資源，建立屬于農(nóng)村的人才培養(yǎng)基地，結(jié)合本地實際，依照“以需定培、以崗定培”的基本原則，對各類資源進行整合，優(yōu)化培訓內(nèi)容，創(chuàng)新培訓方式，采取理論和實踐相結(jié)合的方法，以“院校+農(nóng)戶”“農(nóng)民夜校+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等方式將培訓班延伸到田間地頭、生產(chǎn)一線，以面對面、手把手的方法進行現(xiàn)場實踐教學與指導，保證農(nóng)民培訓取得實效。

5 結(jié)論

鄉(xiāng)村閑置土地問題由來已久，開發(fā)與利用鄉(xiāng)村閑置土地作為一項系統(tǒng)性的工作，必須多部門綜合全力、通力合作才能進行。大力解決土地供需矛盾，以農(nóng)業(yè)效益的提高來激發(fā)農(nóng)民的積極性，通過完善制度與機制促進土地流轉(zhuǎn)，加強人才的培養(yǎng)與引進，重視并執(zhí)行這一系列措施，從而為鄉(xiāng)村閑置土地開發(fā)與利用奠定堅實基礎(chǔ)。

參考文獻

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