運動型治理的類型、特征與成效

摘要：

作為一種具有代表性的本土化治理理論，運動型治理的理論形態和運作邏輯隨著國家發展和現實需求的變化而不斷演化。在國家治理現代化的改革實踐中，它在應對突發風險和重大社會挑戰中提供了集中力量辦大事的制度優勢。系統揭示運動型治理在不同情境下的實踐共性和差異性，進一步理清其作為治理工具的理論機理，有助于在國家治理現代化進程中實現與常規治理的共融互通，促進和完善中國特色社會主義制度建設。基于初始案例研究的質性元分析方法對運動型治理展開類型學分析，從工具性價值與自主性能力雙維度進行理論整合與挖掘。研究發現，運動型治理可以被識別為激進式、合力式、間歇式及常規式四種類型。不同類型的差異性主要體現在治理手段、執行風格及治理成效等方面，并且類型間存在演變和轉化的互動關系。研究認為，應充分關照情境因素與認知因素對運動型治理過程的影響，促進多元協作和協作邊界的突破。類型學分析可解釋中國運動型政策執行的豐富經驗及多樣的治理效果，對提升國家治理能力和實現中國式現代化具有重要研究意義和實踐價值。

關鍵詞：

運動型治理；類型識別；政策執行；治理現代化；質性元分析

一、引言

習近平總書記多次指出，“當今世界正經歷百年未有之大變局”。世界多極化、經濟全球化、新一輪科技革命和產業變革等帶來的復雜性和不確定性，影響著社會治理轉型的進程。各種社會挑戰和服務人民福祉的治理需求，需要現代化的治理體系和治理能力提供保障。尤其在面對突發災害、公共安全和氣候變化等應急管理問題和長期治理挑戰時，政府如何快速高效響應和資源動員實現治理攻堅，已經成為提升國家治理能力和實現中國式現代化的重要內容。運動型治理在我國的各種專項治理行動、應急響應治理行動以及巡視督察的監管治理中被廣泛應用［1］［2］［3］［4］。

運動型治理為解決常規治理過程中的固化問題，以及應對突發挑戰提供了有力的工具支撐。它可以追溯到新中國成立前的土改運動［5］，是對革命年代政治動員方式的路徑依賴［6］。隨著時代變化，運動型治理并不完全等同于改革開放前的政治動員［7］，其泛政治性傾向逐漸去除，向“治理導向”轉變［8］。科層體制下常規治理傾向于照章辦事和循規蹈矩［9］，易呈現出形式主義［10］和“不出事”［11］等治理邏輯。而運動型治理的突出特點在于定向資源動員［12］，是針對性強且密集的行動［13］，有助于打破條塊資源分割，完成治理任務。當前，運動型治理已演化成為“由特定政府部門牽頭，針對特定的治理議題和治理困點，實現政府跨部門協作、多方參與的‘治理攻堅戰’”［14］。運動型治理的存在歸根結底在于有限資源約束與集中力量辦大事的制度優勢，具有一定的績效合法性和現實合理性支撐［15］。

理解運動型治理的特征與定位是當前研究的重要關注點。運動型治理被視為常規治理的互替機制［16］，是常規機制失靈的補充與矯正［17］。兩種治理工具分工解決不同性質的問題。不過，從二者的融合與依存關系來看，運動型治理的元素融入治理結構當中［18］，與常規治理交織運作形成“協同效應”［19］，或在科層制的消解下逐步“內卷化”［20］。運動型治理作為治理工具存在已基本成為共識，它與常規治理共同構成我國多元化的治理工具集合。

然而，現有研究在運動型治理總體性評價與具體現象的觀察呈現出不同路徑。或認為，其能夠實現治理績效［21］，吸引上級的正面注意力分配［22］，推動社會力量的廣泛參與；或認為，運動型治理會“內卷”化［23］，甚至被不斷地生產與再生產［24］。運動型治理在不同案例間也呈現出較大的行為差異［25］，即使針對同一地區、同一治理事項，其強度和方式也可能不同。既有研究逐漸勾勒出當前運動型治理理論的研究格局。其分析對象大多基于“某一治理事項”，立足于某一個“案例”的具體化情境。缺乏對同一治理工具的多個面向進行比較，難以統合共存于運動型治理場域內的多元化治理行為。如何全面認識運動型治理過程所呈現的多樣化模態，解讀行動差異及其驅動邏輯，成為學術界關心的話題。

對運動型治理進行類型學分析，有助于對運動型治理實踐進行全景式觀察和貫通型闡釋。盡管已有研究從發生領域［26］、政府職能［27］、治理內容［28］等視角對運動型治理進行類型劃分，但并未深入討論不同運動型治理類型的內在機制，也忽視了政府所處的結構性行動空間對治理行動的影響。極少數研究對此做出嘗試，如王智睿和趙聚軍通過大氣污染防治案例的比較，對運動式環境治理進行類型區分，是澄清政府環境治理方式差異的重要內容［29］。但因其分析框架限于環境治理領域，在更廣泛治理領域的解釋和擴散層面具有局限性。

因此，基于質性元分析方法，本研究對以運動型治理為研究主題的案例研究進行理論集成，形成一般化的分析框架，對運動型治理的多種類型及其不同邏輯進行分析。質性元分析能夠聚焦于一個理論議題，對已有的案例研究成果進行“碎片化”知識整合，形成全景式的理論認知，甚至產生理論拓展與增益［30］［31］。通過對跨情境的研究進行對話和整合，為運動型治理研究提供治理模式特征差異下強有力的類型學理解，在此基礎上，思考如何進一步實現運動型治理的優化與轉型，以促進中國本土理論的成長和增進中國式現代化的理論內涵。

二、理論背景與分析框架

（一）理論背景

長期以來，政策執行過程與政府治理問題受到廣泛關注。政策過程的垃圾桶模型［32］、間斷-均衡分析框架［33］等西方理論集中分析政策形成過程，政策的執行不被認為有太多的問題。而中國學者往往聚焦政策執行階段，從政策學習［34］、公共政策執行力［35］［36］、政策動員等不同側面觀察中國政策執行。為了推進政策落實，中央和地方政府會自上而下通過運動型治理施加壓力。運動型治理成為一種經常使用的政策工具，是學界的熱點問題。聚焦運動型治理的研究，或從個案進行深入挖掘［37］，或對其與常規治理關系進行分析［38］，或是對不同情景下的多案例進行比較［39］。總體而言，既有研究大體形成了制度環境與政策行動者兩種視角。兩種視角為進一步探討運動型治理的研究邊界提供了扎實的理論基礎。

1.制度環境視角。該視角側重對治理主體所面臨的外在環境進行探討，強調任務情境、行動網絡等對運動型治理實踐的復雜影響。運動型治理被認為是社會資源極度貧乏下的產物［40］［41］。唐賢興從政府內部制度運行環境出發，指出部門間碎片化以及有限的合作，與運動型治理生成有關聯性［42］。該視角對運動型治理的影響主要從三個方面體現：一是壓力型體制這一結構性背景對政府治理實踐的建構［43］。在壓力型體制下，上級政府通過目標責任制等分解、下放任務指標，促使地方政府落實政策目標，形成跨層級、跨部門的協作與資源調配。二是科層官僚制。傳統科層制的命令控制與職責同構的管理方式為動員提供了便利［44］，運動型治理依托現有官僚系統才得以轉為具體實踐。三是借助錦標賽體制，運動型治理將地方政府卷入以績效為導向的競爭環境中，實現政治動員。總的來看，制度環境視角更多強調為運動型治理提供結構性基礎，但容易忽視實際行動者的能動作用。

2.政策行動者視角。這一視角突出實際行動者在選擇和運用運動型治理這一治理工具時有自身的價值偏好和理性考量。運動型治理由各級政府、政府部門或領導干部發動［45］，本研究用政策行動者進行概括和分析。公共政策具有模糊屬性［46］，其執行過程同樣具有不確定性［47］。并且，政策一統性難以完全考慮到執行情境的差異［48］。政策行動者往往可以選擇是否啟動運動型治理完成行政任務。政策的層級細化與執行過程，也是地方政府結合情境性因素與自身偏好不斷進行調適的過程。政府官僚具備代理人和自利者雙重屬性［49］，其自由裁量權和個體理性會影響政策績效［50］。聚焦于運動型治理，治理事項的重要程度往往有賴于地方黨委的治理思路和注意力［51］；治理成效還可能受主政官員更迭、政企合謀關系等因素的復雜影響［52］，受制于地方官員的認知和判斷；下級政府出于展現工作能力和忠誠感的需要，還可能忽視實際治理成效，使其成為一種“劇場政治”。這延展了運動型治理的理論豐富度和層次性。

這些研究從不同側面對運動型治理進行解釋，但仍有探索空間。一是既有大部分研究往往剝離了制度環境與行動者。諸多研究從單項維度出發，難以系統考察地方運動型治理的復雜性及其行為邏輯。二是已有研究更多聚焦于單一案例分析基礎之上，這使得許多研究難以對該治理模式下相關政府部門表現出的不同行為給出充分的解釋；同時，缺乏不同形態和類型間運動型治理的比較分析，難以全面理解中國場域下的運動型治理，其分析力度亟待提升。因此，通過質性元分析方法整合豐富的質性證據，梳理行動者與制度環境間的關聯，并嘗試構建新的分析框架，以審視運動型治理的不同類型及其邏輯。

（二）分析框架

本研究嘗試從政策行動者和制度環境兩個層面進行理論整合。組織的制度環境影響和制約著組織行為［53］，組織和官員的治理行為也受外部環境的制約和影響［54］。換言之，運動型治理的運作實踐由制度環境的制約與科層組織的應對策略共同塑造。基于此，從整體性的“結構—行動者”關系理論出發，梳理行動者與制度環境的關系并嘗試構建分析框架。

“結構—行動者”的相關研究強調制度環境與行動者之間是“膠著”的狀態，二者的交互作用影響政策執行的走向。“結構二重性”理論認為，結構為行動提供了基礎并使之得以持續進行，而行動者的行動維持并改變著結構［55］。政策目標的實現離不開與任務情境的互動聯結［56］。政策是央地政府之間討價還價的結果。缺乏相關的規范性規則和制度時，政策效果往往與預期目標大相徑庭。政策執行的互適模型強調，執行是行動者與政策受眾之間相互調適的過程，政策執行者的目標和手段與環境要素和政策受眾的需求相關［57］。這些理論性解釋為整合行動者與制度環境提供了有益啟示：一方面是不應將分析焦點限于影響政策執行的單一約束條件，行動者與制度環境具有整合分析的必要性，另一方面是強調應將行動者的能動性對政策過程的影響納入考量。

結構與行動者二者的結合有助于更好理解運動型治理的運作過程及其背后暗含的行為邏輯。事實上，運動型治理牽涉到各級政府、政策受眾、相關組織等利益相關者，其政策行動者即政府會同時受到自身成本收益權衡，以及上級考核、追責等內外環境壓力的影響。因而，一方面，需從制度環境視角出發，分析政策行動者在央地關系之間與國家整體性制度安排下的自主性行動空間；另一方面，也有必要聚焦治理事項本身，探討其工具性價值，政府何以偏好運動型治理這一工具性方式及其所衍生出的不同執行力度，背后暗含著政策行動者的多重權衡。它們分別強調了運動型治理過程中的行動者視角與制度環境視角，將二者結合可用于分析結構與行動者之間的關系。

1.自主性能力。已有研究更多注意到社會組織的自主性，并將其概括為兩個維度，一是國家結構性安排給組織所留下的自主行動空間；二是組織運作過程中采用各種策略與治理技術的自主［58］。政府自主性是指其擁有根據自身意志實現利益訴求的可能，并由此呈現出有別于上級及民眾意愿的行為邏輯［59］。自主性空間的存在，使政府部門得以根據自身所處層級位置和體制環境，靈活完成政策任務［60］。政府的自主性是有限的自主。自主性的大小取決于行為主體是否能采取有效的策略應對技術。在陳霞、王彩波的論述中，中央財權和事權的下放，加上政治晉升目標的驅動，會驅使政府擴大其自主性空間，增強政府的自主性能力［61］。在運動型治理過程中，為了探討行動者所面臨的具體壓力情境及其行動過程的主動性與策略性，本研究用自主性能力一詞加以概括。

需要注意的是，自主性是國家自主性在政府行為中的體現。而政府能力是政府將其意志目標轉化為現實的能力［62］，二者的概念界定源于不同的分析視角而有所差異。自主性實則關涉的是使其得以實現偏好的能力，因而，本研究所提出的政府的自主性能力可以當作政府能力的一部分，是較為基礎的一部分。

運動型治理內嵌于高度集中的組織權威關系之中，通過政治理念和各項管理機制的壓力傳導影響政府組織的治理行為。這并不意味著其組織自主性的完全喪失。受到政府間不對稱信息、監督缺失等因素的影響，政策執行偏差時有發生。總的來說，自主性能力越強，意味著行動者所處的場域受干預程度越低，往往越能靈活運用適合自身生存和發展的策略，已有政策執行研究呈現共謀［63］、變通［64］、選擇性執行［65］等諸多做法；自主性能力越弱，意味著行動者越要遵照中央和上級的指令去執行，所面臨的威權與外部壓力程度更大。這種壓力可以從中央及上級部門的監督考核、追責壓力以及信息監控能力等方面進行觀察。同時，擁有更多專業知識和技術，也更容易拓展自主行動的空間。

2.工具性價值。價值被理解為扎根于人們的需求與期望，影響人們的目的選擇，甚至是其行為方式和手段［66］。工具性價值意味著某種形式的關系［67］，某個實體、某種行為是服務于某種目的的有效手段，且所致力于實現的目的是有價值的，則該實體或行為就被認為具有工具性價值。任何一項決策都可以從目的性價值和工具性價值兩方面理解［68］，其中，工具性價值體現了治理事項本身所發揮的功效性作用，是實現目的的必要方式。

而運動型治理在概念上含有治理“預期”，作為一種治理工具有其一定的價值意義。對運動型治理工具性價值的考察，實際上暗含該層級政府自身開展運動型治理的意愿和動力，包括政府基于自身目標職責、執行資源、執行成本等因素的考量。自主性能力更多從外在環境壓力層面進行探討，而工具性價值聚焦于行動者自身的理性考量，更多關注切己的因素。通過兩個視角的結合，意在探討能動性與結構性因素間的交互及其對運動型治理過程的影響。

三、研究設計與過程

（一）研究方法

元分析又稱薈萃分析，包括量化元分析和質性元分析［69］。質性元分析是一種綜合、比較已有研究成果的質性研究設計，20世紀80年代由Stern＆Harris提出并興起［70］，并在社會學、管理學與教育學等領域中逐步得到廣泛的應用。Hoon首次對質性元分析方法的概念和操作流程進行系統研究，指出質性元綜合是一種探索性的、歸納性的、完整的研究設計［71］。區別于以往簡單的文獻回顧［72］，質性元分析強調基于已發表質性研究的堅實基礎，通過有效、系統的方式對豐富的質性證據進行解讀和分析，歸納并進行更高層次的凝練以實現理論的整合和突破。

質性元分析適用于解決文章的研究問題，主要體現在以下幾方面：（1）本研究的出發點在于辨析運動型治理的不同樣態的特征和成效邏輯的差異性。該研究問題本質上屬于“怎么樣”和“為什么”的問題，具有探索性，符合Hoon所提出的質性元分析的思想和概念［73］。（2）單篇質性研究往往注重研究結論的獨特性和情境性，使得研究間的對話和積累越來越困難。而質性元分析基于不同視角、不同證據來源所得的發現和證據，可以實現理論的整合和突破，提供更具解釋力的研究結論。現有運動型治理研究在情境特征和重要因素等方面缺乏一致性、集中的探討，未能形成較為系統的知識框架。通過質性元分析方法對運動型治理過程的相關案例研究進行綜合分析，可以提供基于證據的引導與啟示，提升結果的普適性與嚴謹性。（3）所選取案例樣本均來源于公開發表的渠道，原始研究的質量和可信度得到了較高的保障。同時，質性元分析方法已發展為比較規范的研究范式和研究技術，有多篇相關成果發表在高質量期刊上［74］［75］［76］。

（二）數據收集

質性元分析應根據研究目的，系統收集數據資料進行分析。基于案例研究的元分析已經形成了較為固定和規范的步驟流程［77］［78］：

1.樣本選擇。通過關鍵詞檢索的方式在CNKI、Web of Science等中英文數據庫進行檢索，檢索時間截至2022年12月。中文文獻的檢索主題為主題=“運動型治理”或含“運動式治理”或含“運動式執法”；英文文獻的檢索方式為：TS=“Campaign-Style” amp; “Enforcement” or“Campaign-Style” amp; “Governance” or“Campaign-Style” amp; “Implementation”or “Campaign-Style” amp; “Mobilization”。在關鍵詞檢索后，針對所收集文獻的參考文獻以及綜述性文章中所提文獻進行對比和回溯，以免遺漏相關重要文獻。經過初步檢索，確定了滿足要求的初始樣本594篇。

2.選擇標準。借鑒Rauch等［79］對質性元分析文獻剔除規則的建議，結合文章的研究問題，確定如下規則對研究樣本進行選擇：（1）文獻經過同行評議并已出版；（2）研究對象是中國的運動型治理實踐；（3）所選文獻以嚴謹的案例研究為分析方法；（4）文獻中需有真實的案例材料、多種數據來源和嚴謹的數據分析過程，即其內容可以充分展示政府的治理結構與行為內容。經過樣本篩選過程（見圖1），最終得到14篇中文文獻和7篇英文文獻作為數據來源，滿足Bondas和Hall所提建議，即開展質性元分析研究最少應納入10至12篇質性文獻［80］。

需要指出的是，文章僅統合運動型治理相關的案例研究成果。其原因主要在于，研究方法的多樣和差異化會加大理論提煉和整合的難度。其中，定量研究有助于驗證關系命題，但難以把握復雜問題的本質和全貌［81］；理論研究有助于發現一般規律進而指導實踐，但容易受其理論視角所限；而案例研究的本質在于詳細描述現象是什么，分析其原因，是發現一般規律、得出新結論或新命題的研究方法［82］。已有研究形成豐富的案例研究成果，也為本研究質性元分析方法的運用提供了基礎。

（三）數據分析

首先，列出所選研究樣本的關鍵信息（見表1），以便于深入了解所選研究案例的具體內容。其次，遵循質性元分析的操作步驟進行摘錄、編碼、歸類工作，對已有案例研究中的關鍵結論部分及文中涉及運動型治理過程的關鍵結論性語句進行摘錄。借鑒Gioia等的編碼策略［83］，先對所摘錄語句貼上標簽，進而將具有相似或相近內涵的詞句進行聚類，并用同一個抽象概念進行概括，得到表2中的二階主題。例如，“資源與能力不匹配；任務治理難度大；多主體間利益沖突；治理多目標沖突”均體現為政府運動型治理所要面臨和權衡的困境，由此將其歸納為“負向驅動因素”。最后，比較主題間的關聯，對二階主題進行歸類和抽象化。為了深入分析概念間關系，進一步進行二次歸類，最終得到情境/動機、行動者行動、行為效果三個構念。

編碼過程中，由兩位編碼者分別對所選案例研究文章進行獨立編碼。歸類結束后，編碼者與研究團隊對三個構念的編碼結果進行充分討論。對于編碼所得不一致的地方，反復商榷和討論，并征詢第三方人員的意見，直至形成一致的編碼表格。詳細內容見表2。

四、研究發現

（一）情境/動機：情境中的行動者

通過數據分析，將行動者運動型治理所面臨的治理場景歸納為正向驅動因素和負向驅動因素。其中，負向驅動因素包括治理任務難度大、資源與能力不匹配、多主體間及治理多目標間的沖突；正向驅動因素包括縱向的激勵與壓力、政績晉升需求驅動、問責風險規避以及對政府責任的擔當。這些情境因素是基于政府運動型治理推進過程中所面臨的形勢分析而來，是引發其采取不同行動策略的原因，有助于理解運動型治理的多樣性和復雜性。

（二）行動者行動：地方運動執行的行為取向

通過編碼分析，識別出運動型治理過程的主要構成要素，包括會議文件機制、激勵監督機制、制度實施機制、行動網絡構建及治理工具的運用。進一步比較后發現，盡管案例樣本所呈現的運動型治理在構成要素上具備共性，但在具體的行動邏輯和強度上存在較大差異。本研究選擇自主性能力和工具性價值兩個維度建構分析框架，對運動過程進行類型劃分。

選擇這兩方面作為分類維度的原因在于，行動者基于不同情境壓力及自身的理性權衡會有不同的行動響應。一個是從內外環境壓力下基于自身自主性能力的考量，一個是基于自身利益動機，對治理事項的工具性價值高低所做出的反應。前者為驅動行動者開展運動型治理的內外環境壓力及其能力；后者為行動者對自身消耗成本及所獲收益的綜合考量，即治理資源的消耗、自身目標的實現等。

在自主性能力與工具性價值相互交叉影響下，運動型治理過程走向分化和變異，從而呈現出不同的治理樣態即激進式、間歇式、合力式、常規式（簡稱），如表3所示。

（三）運動型治理類型及其成效

根據質性元分析的歸類結果，識別出運動型治理的四種類型及其相應的行動、成效差異。管理與行為科學領域中的A-B-C（Antecedents-Behaviors-Consequences）分析范式被認為能夠較好涵蓋構念的特征及其前因后果［84］，不少學者在該分析范式的基礎上進一步展開分析［85］。為便于論述，借鑒這一分析邏輯對每種治理類型的發生邏輯、行動邏輯、治理成效展開分析。

1.激進式。現有研究往往將激進式運動型治理認為是運動型治理的總體形態和典型表現。但實際上該觀點忽略了運動型治理形態和治理強度的差異性。

從發生邏輯來看，激進式運動型治理源于中央和上級較大的強制性壓力滲透，行動者的自主行動空間受壓縮，自主性能力較弱，加之治理事項的工具性價值較高，行動者往往有強烈的執行動力。在該治理形態下，政府所承接的治理事項往往是中央及上級政府注意力分配的重點。

從行動邏輯來看，激進式以強問責、高壓力與嚴要求為情境特征，行動者往往依托政策文本要求遵照執行。自上而下的追責高壓擠占執行主體自主變通的空間，進而執行主體的執行意愿較強。同時，領導及上級的高度重視帶來政治任務的拔高，驅使有關部門強力動員，打破部門壁壘和專業分工。以C10為例，基層政府通過宣傳車、橫幅、黑板報等宣傳工具、手術現場布置和手術對象的集中“營造出不可違抗的‘大氣候’”，國家的生育控制指標自上而下層層分解，并借由臨時責任體系包干到人，各單位任務完成進度還會通過廣播、展示欄等每天進行通報展示。在這樣的環境高壓下，無論是領導干部還是農民個人，都面臨著計劃生育行動高潮帶來的強大壓力。同時，通過管理網格改善層級關系、吸納社會力量，并以高級領導人直接參與和臨時兼任議事協調機構，實現運動型治理的扎實推進。

為了確保治理目標的實現，激進式甚至在一定程度上會犧牲運作過程的規范化程度，通過粗暴式、非人格化的治理方式或剛性行政手段進行治理。在C3中，A縣面對產業污染問題，在環保督察前后直接一刀切關停新舊產能并存產業和灰色產業。在C10中，H縣的計劃生育行動過程默許甚至縱容暴力強制、強迫命令等手段。這類“命令—配合”式的強硬做法容易引發公眾不滿，致使干群關系緊張。

從治理成效來看，激進式運動型治理有助于快速整合治理資源、形成科層合力，生成突發事件或重大治理難題的治理成效，也有利于推動形成政府治理所需要的系統性治理能力。但需要注意的是，該類型帶來的快速績效容易使地方政府形成路徑依賴和制度惰性，同時，強制、粗暴的應對策略容易引發公眾不滿。對治理任務的高度動員容易導致其他治理事項的擱置與暫停，影響其他治理事項的治理資源。因而，該治理樣態必然面臨治理的不持續和不穩定的難題。

2.間歇式。漸進式治理指循序漸進、有針對性、有計劃地逐步解決社會矛盾，主要體現在解決歷史遺留問題［86］、政策試點創新與擴散［87］等方面。而間歇式治理是運動型治理最普遍的一種形態，政府的運動策略隨內外部環境的變化而變化，并在治理實踐中逐步形塑出其形態特質。

從發生邏輯來看，間歇式是行動者自主性能力相對較弱、工具性價值較低情境下的行為結果。其緣起與激進式趨同，在自上而下的壓力施加下，有關部門高效調動相關資源以生成治理績效。但在間歇式治理中，上級高壓并不穩定，治理資源的集聚無法長時間維持。且受工具性價值低影響，間歇式中行動者動力較激進式明顯弱化。從全過程管理視角看，兩種治理類型分屬不同層次、不同階段，具有各自獨立存在的價值。

從行動邏輯來看，間歇式以壓力弱化、動力不足為情境特征。政府承載著經濟發展、社會穩定等諸多職能，承接不同特性的治理事項。在多重治理目標、壓力不穩定及現實條件制約的影響下，各級政府不會在每個動員任務上都“力爭上游”，有限遵從、間歇調適成為政府的治理選擇。

間歇式同樣依賴威權、強制手段等治理工具應對上級檢查的緊迫需要，但以與常規治理的混合使用為主。在C6中，L市曾于2015年因“鐵腕治污”即全面停產整治的方式備受質疑，而后其治理策略不斷調整，經歷了一個克制、強化、再次強化及強化消退報復性反彈的過程。不同于激進式制度剛性、問責嚴苛的矩陣式組織，間歇式的矩陣網絡呈現松散關聯的特征而容易陷入部門協力困局。例如，在C9里A市第一階段創衛工作中，領導的重視不足、考核標準量化不夠、創衛指揮部也未發揮應有作用，這種聯而不合的松散結構使2005、2006年的創衛工作均告失敗。從其過程機制看，政府的治理策略更加靈活，但其應有執行力也往往受損，甚至難以觸及治理事項所涉深層次的問題。在C2中，T市的小廣告治理工作被納入城市管理的綜合考評，要求進行周期性的績效產出，否則會由于“管理退步”被問責。在該治理情形下，相關部門每次治理都在為下一次提升留出空間，使得治理問題反反復復而難以根治，背離一次性解決難題的制度設計初衷，也難以讓人民滿意。同樣以C6為例，地方政府以“不掉隊即可”為治理目標而開展污染治理行動，在這個過程中，真正關乎環境績效的經濟轉型、產業結構調整工作并沒有實質進展。

從其治理成效來看，間歇式的治理效果相對有限，并且容易忽視社會主體的愿景和作用。治標不治本、間歇反復的行動邏輯難以真正提升政府的治理能力和治理效率。但也正是政府部門的調適和變通，警示政策設計與實際情境存在緊張和沖突，也反映出激勵機制、檢查考評設計上存在制度化缺陷，這有助于在政策執行的不斷推進過程中逐漸實現政策的本土化和落地。

3.合力式。從發生邏輯來看，合力式運動型治理是行動者自主性空間較大，同時治理事項工具性價值較高，行動者治理意愿和治理能力雙強的綜合性結果。該治理樣態中，中央的威權壓力往往不強，但行動者憑借自身能力拓展行動空間，推進政策任務落實。合力式是運動型治理的革新方向，也是國家治理水平和治理能力不斷提升的重要表現。

從行動邏輯來看，合力式運動型治理同樣面臨中央及上級的壓力，但壓力威懾作用較弱，政府治理的能動性較強。其突出特征表現在預先式的通過流程再造、機制優化等一系列制度化設計，形成科層層級與條塊之間明晰的權責關系。當治理事項發生時，政府得以迅速形成跨部門、跨條塊的治理合力進行處置。同時，重視創新發展治理技術和治理工具。注重專業知識的應用，以增強事前源頭治理、發現問題和事中的監管處置能力。C1的“活禽禁宰”治理運動中，T區在通過現場執法和行政處罰的同時，還依托利益誘導、宣傳等柔性工具予以應對，更重要的是通過建立替代性市場這一工具，逐步引導禽類肉品市場交易方式的轉變，克服治理成效的短期性。在治理行動網絡的構建上，不僅滿足于科層內部的合力治理，還致力于從內部關門式的治理走向政府、市場與社會開放式的整合。在C5中，A市動員通信運營商、銀行、保險、水電等在短信、郵件等宣傳載體中融入“創文”內容，并逐步動員民眾認同并使其享受到文明城市的便利，組織內外多元主體的共識達成和廣泛參與是其“創文”兩連冠的關鍵。而C12的秸稈禁燒工作雖然強力聚集了一定的治理資源，但其治理技術的簡單化、禁燒成本居高不下且未能在基層政府和村民之間達成共識，致使運動實踐走向失敗。

與其他運動類型所不同的是，合力式有效性的關鍵在于職責分工的明晰界定及其屬性的科學歸位，不會長期依賴多部門聯合的、淡化專業分工的矩陣式組織進行治理。以C1后期的治理實踐為例，T區以日常監管和專門制度設計代替多部門聯合治理，并對臨時執法隊的人員和組織形式進行精簡，轉變為專門治理為主、聯合治理為輔的治理模式以保障效果的長期穩定。

從治理成效上看，合力式有利于減少對政治資源的不合理消耗，也有助于使政府職能部門退回到專業化、分工化的發展軌道，暗含著向治理長效化發展的豐富意蘊。同時，以源頭治理、專業治理為行動風格，并充分發揮市場和社會的優勢，有助于實現穩固長效的治理合力。盡管合力式更多是運動型治理的一種理想類型，但從上述研究可以看出，其基本圖景在當前地方治理實踐中已經有所體現。

4.常規式。不同于“常規治理”，常規式是運動型治理中運動程度和執行力度最弱的一種類型。從發生邏輯來看，常規式是行動者自主性能力相對較強、工具性價值較低情境下的行為結果。行動者的自主性空間較強，加之治理事項的工具性價值較低，相關部門沒有充分重視，在一定程度上忽略了治理績效的生成。

從其行動邏輯來看，常規式運動型治理被目標管理責任機制束縛和同化，以低效而又日常的“運動”工作節奏運行，往往表現為運動型治理的日常化。在該治理樣態下，運動型治理被逐步整合到以會議、文件機制驅動的制度化體系。其驗收階段以數字化和技術化的日常考核為主，給政府部門帶來較大的巡查任務的同時，也消解了傳統運動型治理專斷性的弊端。一方面，常規式是行動者受目標與過程雙重擠壓，心有余而力不足下不得已而進行。在C9創衛工作前期，人口劇增帶來的垃圾生產量與無害處理技術能力之間的矛盾、垃圾處理基礎設施選址、土地和環保審批手續等方面原因，致使A市的治理工作遭遇停滯。多任務目標沖突、部門間協力困難、技術治理薄弱等使地方政府不堪重負，運動型治理呈現“虎頭蛇尾”的情形，逐步趨于虛化和停滯。另一方面，在考核任務指標不明確或注意力相對弱化的情況下，行動者并沒有強化治理的強烈意愿，而出現象征性行為多于實質性行為的治理現象。在行動網絡的構建上，層級政府間發展出合作共謀行動邏輯，并具備劇場政治特征。部門間更加重視“案頭作業”等過程性任務的配合和完成來應對上級的過程性考核。上下級之間為了彰顯自身的能力和政治忠誠，合作塑造“劇場效果”以回應來自更上一級的檢查監督。政府還可能通過尋求社會庇護這一手段，使上下級、部門之間的關系得以重構。以C4為例，Z監管所的專項整治活動呈現程式化和儀式化特征，S市以制度化的流程和動員形式自上而下傳遞，僅是推動了科層內部各種關系的運作，而忽視了運動型治理的績效生成。

從其治理成效看，常規式的動員程度和執行力度較低，容易導致治理行為的虛化和停滯，使得運動型治理難以發揮實際效用，也不利于地方政府創新思路和創新能力的培養。但需要注意的是，該治理形態為下級部門向上級表現自身能力和忠誠感提供可能，使得科層內部以有組織、制度化和常規化的“動員”機制運行。

（四）運動型治理類型間的比較

運動型治理的實踐在不同情境與動機的影響下呈現為不同類型。依據工具性價值的差異與自主性能力的強弱，本研究梳理出了激進式、間歇式、合力式和常規式四種類型。為厘清不同類型間關系及運動型治理的邏輯，下文對類型間的共性進行分析，并從情境、行動者行動及治理成效等方面對類型間的差異進行總結。

1.共性分析。前文所得四種治理類型的核心共性體現在，通過注意力強化和動員方式打破既有條塊壁壘和專業分工，實現治理資源的聚集以解決具體難題。四種治理類型都呈現“政治勢能”的存在和運作，通過黨政聯合發文、黨的領導在場等方式推進運動型治理；同時，都以對科層資源的調動為主，并以科層內部官員為主要動員對象。

2.差異分析。通過對案例材料的分析形成以下命題（見表4），對四種運動型治理類型進行總結。（1）激進式以“盡力”為基本邏輯，政府僅憑現實資源與能力難以高效完成任務，但面對權威高壓，通常會盡力完成相關目標。權威資源作為該治理樣態中的主導型因素，加之行動者有較強的執行意愿，往往通過高強度的動員行動遵照執行甚至傾向于過度執行，有助于提升治理效能。不過，剛性化手段的運用及單向度的壓力傳導也潛藏其他治理風險。（2）間歇式以“妥協”為基本邏輯，是政府選擇策略性治理的集中體現，強調治理暫時的有效或效果有限。一方面，上級高壓層層下沉但并不穩定，下級政府具備變通調整的空間；另一方面，要應對多重目標和復雜情境，行動者發展出有限遵從、間斷治理的行動邏輯。例如，僅在督察工作期間開展工作，使其治理效果相對有限，難以深層次地解決治理難題，但一定程度上有助于推動理想政策的本土化。（3）合力式以“有序”為基本邏輯，政府憑借自身的能力拓展自主行動空間，加之治理事項的強工具性價值，積極推進政策目標的有序落實。該治理樣態下，政府的應對和治理能力明顯提升，中央的威權壓力往往不強，但相關部門依靠預先式的方案設計、開放式的跨界協作以及源頭治理、技術治理的行動風格開展工作，有利于實現治理成效并走向可持續。（4）常規式以“應付”為基本邏輯，政府出于對成本與效益的考量，不愿意也不能夠將精力投入治理過程。其治理行動往往虛置化以規避責任風險，并以簡單的文件會議傳達、數據達標等方式促成程序上的合法性，這在一定程度上保障了各級政府組織的整體穩定，但也致使運動壓力難以發揮實質效用。

上述運動型治理類型是基于對所綜合文獻的推理和歸類而形成的“理想類型”，而運動型治理行動往往是一個更為復雜的過程。

第一，運動型治理類型間存在一定的互動關系。在一段時間內，運動型治理行動可能同時呈現一種或多種治理類型，其行為表征也體現出不同類型之間的轉化和演變。這與情境壓力、行動者行動預期的多變性有關。以縱向的考核追責壓力為例，壓力的大小與強度具有不確定性［88］，在C10中，1983-1984年的運動型計劃生育突出表現為激進式，上下一致、各方配合、多次突擊檢查顯著提升了運動成效，但在高潮過后，受上級檢查力度下降影響，地方的治理行動便不了了之，同時給了治理對象變通逃避政策規制的空間，整體治理效益下降。此后至1990年該縣先后發動15次行動，這實質上是激進式與間歇式之間的融合和互換，也給地方政府調適和優化執行方案提供了空間。

第二，合力式運動型治理是運動型治理的革新方向，體現出多元協作和協作邊界突破的治理趨向。較于其他三種治理類型，合力式是較為成熟、較為理想化的治理形態。其他形態的運動型治理更多是外部壓力剛性驅動的結果，未激發政策主體、社會主體的積極性。且受政府能力限制，其行動偏向保守，無法形成較為完備的權責設計，因而所形成的治理協力僅是暫時的，往往難以持續。但這并不意味著對其他運動型治理類型的全盤否定，不同類型對于公共政策的轉化與落地具有重要意義，也展現中國國家治理獨特的制度韌性。

五、結論與討論

本研究運用質性元分析方法，篩選出21篇具有代表性的初始案例研究作為研究樣本，對運動型治理實踐進行類型學考察。基于工具性價值和自主性能力兩個維度，運動型治理被識別為激進式、合力式、間歇式及常規式四種類型。不同類型在會議溝通、文件傳達、監督激勵、行動網絡構建等要素安排上具備共性，形成了高效且目標集中的集體行動。而行動者的策略選擇受到情境差異和行為預期差異的影響，從而形成運動型治理在開展程度和治理形態方面的差異。其治理過程呈現分化和變異，呈現不同的治理成效，并在一定條件下出現類型間的演變和轉化。

運動型治理的類型學研究有利于形成更科學理性的治理工具判斷，也為“中國情境下運動型治理機制是如何運行的”這一問題提供了更加翔實的解釋。通過突破以往研究從微觀層面對運動型治理輪廓進行白描，對不同治理情境中的經驗研究進行整合與比較。以治理情境和內容［89］［90］作為類型學分析基礎，本研究嘗試構建一種基于整體觀的運動型治理類型識別方法，推動運動型治理和政策執行知識的積累。還圍繞“結構—行動者”交互關系，提出工具性價值與自主性能力二元交互的分類框架，將政府開展運動型治理的組織動機和組織能力納入分析。這是繼從科層制研究視角之外，從治理情境和行動者的視角［91］對運動型治理的內涵解析。這有助于促進對運動政策執行過程的整體性認識。同時，通過對已有中國案例研究進行理論層面的綜合集成并形成一個一般性的分析框架，是對中國案例的深入挖掘和中國本土化概念或理論構型的一種嘗試。

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Types，Characteristics and Influence of Campaign-Style Governance：

A Qualitative Meta-Analysis

Lin Yifu / Huang Lei / Meng Jiahui

The related research and discussion of campaign-style governance are constantly evolving with the development and changes of the country.In the reform practice of national governance modernization，campaign-style governance has played an important institutional advantage in coping with sudden risks and major social challenges.Revealing the practical commonness and difference of campaign-style governance and clarifying its the oretical mechanism as a governance tool will help to promote and improve the construction of the socialist system with Chinese characteristics.Based on the existing case studies，this paper uses the method of qualitative meta-analysis，establishes an analytic framework of two dimensions of“instrumental value — autonomous capability” and puts forward differentiate governance types in practice，namely，aggressive type，joint type，intermittent type and conventional type.The typology of governance further explains that each type has differences in operation logic，execution style and governance effectiveness，and there is also an interactive relationship between the types of evolution and transformation.The important implication of this study is that we should fully consider the influence of situational factors and cognitive factors on the process of campaign - style governance.These findings contribute to our understanding of the diverse experiences of policy implementation in China and also have implications for the improvement of national governance capacity and Chinese modernization.

Campaign-Style Governance; Type Recognition; Policy Implementation; Governance Modernization; Qualitative Meta-Analysis