北京市城市公共供水管理辦法修訂研究

郭春輝，毛德發，喬光毅，趙 佳

（北京市供水管理事務中心，北京 100195）

供水是城市生命線，是關系國計民生的重要事業，是首都經濟社會發展的重要支撐。黨的二十大報告進一步提出了依法治國、依法行政的新要求，加快完善供水法制也是推進國家法治建設高質量發展的必然要求。《北京市城市公共供水管理辦法》（以下簡稱《辦法》）自頒布實施以來，促進了北京市供水事業快速發展，明晰了供水相關主體的權利義務，規范了供水相關方的行為，為保障城市供水作出了諸多貢獻。《辦法》于1992年制定以來經歷了4次修訂，為北京市城市公共供水管理工作提供了有力依據，城市公共供水管理工作得到了長足的發展，取得了顯著成效。但隨著經濟社會的發展，現行《辦法》在執行過程中不可避免地出現了一些新情況和新需求，需進一步完善。

1 北京市城市公共供水基本情況

北京市城市公共供水是指城市（中心城區、城市副中心、郊區新城及開發區）自來水供水企事業單位以公共供水設施及共有供水設施，向城市生活、生產及公共服務和其他各項建設提供用水。截至2021年底，全市城市公共供水廠68座，全市管網長度18 432 km，供水能力700.39 萬m3/d，年供水總量14.45 億m3，用水戶682.59 萬戶。其中，城六區共有城市公共供水廠27 座，綜合供水能力519.06 萬m3/d；10 個郊區共有城市公共供水廠41 座，綜合供水能力181.33萬m3/d[1]。

2 《辦法》實施情況

20 世紀80 年代開始北京市積極推進城市供水工作，1987年發布《北京市城市公用供水設施管理暫行規定》，1992 年將其修訂為《北京市城市公共供水管理辦法》（市政府令第22 號），后經1997、2002、2010和2021年4次修改。《辦法》自實施開始，強化了本市行政區域內城市公共供水和供水設施的管理，依法維護了城市公共供水工作秩序，保障了城市生活、生產和各項建設的正常用水，科學合理利用水資源，助力提升供水基礎設施建設和公共服務供給質量，對有序發展城市公共供水事業發揮了重要作用。

2.1 依法保障了城市公共供水事業快速發展

《辦法》的實施，有效規范了城市公共供水和建設，保障了城市公共供水事業快速發展。“十三五”時期，北京市按照建設民生水務要求，穩步推進自來水廠及供水管網新建改造、自備井置換、農村飲水安全鞏固提升等工程，城鄉供水安全保障能力不斷提高，南水北調水覆蓋范圍持續擴大，城鄉供水布局進一步優化，基本形成了“1+1+9+N”供水格局，即1 個中心城區、1個城市副中心、9個郊區新城、多個鄉鎮與村莊供水工程優勢互補的供水分區。城市公共供水占比72%，且實現了多水源保障和強抗風險能力，供水安全系數、地表水廠深度處理率、智能水表覆蓋率等指標處于全國一線城市領先水平，保障了首都供水安全。

2.2 依法規范了供水相關方的行為，保障各方合法權益

《辦法》在水質保障、水費收取、供水設施建設、供水管線維護、供水服務等方面明晰了供水企業和用戶各自的權利義務，為保障各方合法權益提供了依據。①要求各供水企業嚴格遵守國家《生活飲用水衛生標準》（GB 5749-2022），并接受有關部門的監督檢查，為用戶提供質量合格的水。②《辦法》專設供水設施管理章節，對用戶供水設施的建設到竣工驗收全過程加以規范，明確用戶和供水企業的各項權利義務，為供水設施的建設提供規范指引。③供水企業為貫徹落實《辦法》的要求，建立了管網巡視制度，安排專門的巡視隊伍，全面掌握管理區域內供水管線及附屬設施的準確位置；嚴格執行對違章占壓等行為的處置規定，及時發現并制止違章行為，及時排除公共供水設施故障，保障正常供水。④在供水服務過程中，供水企業嚴格執行政府指導水價，根據用戶的用水性質安裝計量水表，并統一管理維護，與新建、改建的報裝用戶簽訂了計量計費協議，按期查表收費。

2.3 依法保障了公共供水安全，為懲治供水相關違法行為提供依據

上位法《城市供水條例》在罰則部分僅規定了籠統的處罰措施，并未規定具體的處罰幅度，導致可執行性不強。《辦法》作為地方政府規章，在法律責任部分將對供水相關違法行為的處罰措施加以細化，規定了具體的處罰額度和范圍，為北京市各級水行政主管部門履行查處供水違法行為的職責提供了具體明確的法律依據；規定了禁止行為和相關罰則，通過北京市各級水行政主管部門的普法和執法等活動，對供水相關主體起到了一定的規制和震懾作用。

2.4 依法促進了社會共治水平不斷提高，提升人民幸福感

《辦法》的實施，規范了政府、供水企業、用戶各方責任義務，促進了供水從建設、監管、運行等各方面的規范管理，探索形成共建共治共享的社會治理模式，打造了人人有責、人人盡責、人人享有的新時代供水治理共同體，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感持續提升。

3 《辦法》執行面臨的問題

隨著北京市供水管理制度體系的不斷完善和執法力度的不斷加大，北京市供水管理水平與服務保障能力得以穩步提升，為首都經濟社會發展提供了堅實支撐。但是，城鄉供水發展不平衡不充分問題依然存在，供水保障水平與運行效率有待提升，供水服務品質與人民美好生活需要存在一定差距，供水法制建設仍需進一步加強[2，3]。現行《辦法》執行過程中仍面臨一定問題。

3.1 存在立法空白，未實現供水管理范圍全覆蓋

目前使用的《辦法》制定時間較早，法律條文的數量較少，未將供水領域隨著社會經濟發展產生的新法律關系、新問題等納入規制范圍，存在立法空白。①缺少與供水相關的各行政機關監管職責劃分的規定。供水是一個從源頭到龍頭的過程，涉及生態環境保護、水務、衛生等多個領域行政監管部門，《辦法》僅規定了水行政主管部門的職責，顯然是不夠全面和充分的。②缺少關于供水規劃的規定。《辦法》未強調要將供水納入城市發展規劃，僅在第九條第二款規定了供水設施工程的規劃、建設、施工等必須符合國家和本市有關規定。③缺少關于供水水源的規定。《辦法》未對供水水源作出規定，不利于北京市供水安全和保障。④供水設施建設和管理部分缺少關于二次供水管理的規定，不能有效回應實踐中二次供水領域的監管需求。

3.2 概念界定不夠清晰，部分條例合理性不足

在規范性方面，《辦法》中部分概念界定不夠清晰，導致實踐中理解不一，易引發爭議。如，第五條中未對“利用公共供水設施轉售用水”的行為作出進一步界定和細化，導致對于實踐中出現的一些轉供水行為難以定性。第十三條和第十四條規定中未對“計費總表”和“計費水表”作出進一步的界定，從而在實踐中理解不一，導致供水企業的管理職責劃分不清晰，引發了諸多爭議。在權益分配方面，部分條款也存在合理性不足的問題。第六條規定當暫停供水時間超過3 d時，供水企業才需采取臨時供水措施，已不太符合社會生活的實際需要，導致權益分配不盡合理，實踐中也基本不按此條規定的時間執行。

3.3 法律責任規定不完整，部分條款的執法操作性不強

現行《辦法》在第二章和第三章中都為供水相關主體設置了各項權利義務，但在第四章法律責任部分卻并未全部對應地設置罰則。這將導致現行《辦法》在邏輯結構方面不夠嚴謹，也會使得部分義務條款在實踐中難以執行，對于違反這些條款的行為，水行政主管部門無法加以查處，法律責任規定不完整。部分規定在實踐中執法操作性不強，如第八條規定“供水企業與用戶對用水計量、收費等發生爭議時，可以申請城市公共供水主管機關處理”，本條規定了城市公共供水主管機關對于用水計量、收費爭議的處理權，但在現行管理中未有配套的規范對城市公共供水主管機關處理用水計量、收費爭議作出細化規定，且用戶和供水企業之間締結的供水合同是民事合同，一般發生爭議時雙方均會訴諸法院，通過民事訴訟來解決爭議，該條款在實際使用中基本無法執行。

3.4 處罰力度過輕，行政處罰與行政相對人的違法行為不相稱

現行《辦法》中第十八條和第十九條規定了供水相關違法行為的罰則，其中最高的罰款額度僅為5 000 元，處罰力度較小且標準不明，已經不符合社會發展的實際情況，導致過罰不相當，難以對供水相關違法行為形成有效的法律威懾力。如，施工毀壞供水管網設施多有發生，造成跑水、停水、設施損壞等嚴重問題，目前對違法行為人給予3 000元的行政處罰，起不到任何效果。2023 年3 月1 日起實施的《北京市節水條例》已規定對此類違法行為處2萬元以上5萬元以下罰款。

4 《辦法》修訂的建議

4.1 增加供水水源管理的規定

供水水源是保障供水安全的第一步，現行《辦法》在水源方面存在立法空白，為強化供水水源保護，建議增加供水水源管理的規定。①水源的規劃，可根據上位法的相關規定作出關于水源規劃的相關規定；②水源地的劃分，建議對水源地的確定主體和確定依據等作出規定；③水源的保護，建議對水源的水量、水質的保障措施作出具體規定，如對地表水和地下水的開發、水源地水質的檢測、水源污染的防治等進行規范；④備用水源的準備，建議根據北京市水源使用情況，對備用水源作出規定和要求。

4.2 增加關于供水規劃的規定

供水規劃對城市水資源的合理分配及利用、供水系統的布局和建設、節水體系的搭建與實施等方面具有指導性作用，為城市的發展提供了供水技術支撐[4]。為進一步完善《辦法》，建議對供水規劃作出補充規定，明確應當將供水納入國民經濟和社會發展規劃，明確供水規劃的制定主體和批準主體等，為實踐中供水規劃的制定和批準提供清晰的指引。

4.3 增加關于監管機關職責劃分的規定

為規范各監管機關分工協調程序、更合理界定權屬職責、消除監管盲點、規范供水監管機關權責劃分和服務供水高質量發展，建議制定專門規定供水領域各監管部門各自負責的監管事項的條文，明確水行政主管部門、生態環境主管部門、疾病預防控制主管部門和公安、市場監管、應急、價格等其他有關主管部門承擔的城市公共供水相關職責。

4.4 增加加壓調蓄設施（二次供水）建設和管理的規定

為保障供水“最后一公里”安全和促進供水全過程管理，建議增加加壓調蓄設施（二次供水）建設和管理的規定。建議增加對居民住宅加壓調蓄設施建設及運維移交、居民住宅以外的其他建筑物加壓調蓄設施運行維護管理等規定，對二次供水的清洗、消毒和水質檢測提出規范性要求。可按照新建、已建對加壓調蓄設施運行維護管理進行區分規定，新建的一般要求交給供水企業負責運行維護，已建的鼓勵逐步移交給供水企業負責運行維護。

4.5 加大應急管理與處置的規定

突發事件和自然災害極易影響城市供水安全，影響社會正常的生產生活秩序，因此需要對供水應急管理與處置進行規范，增強應急管理和處置的能力。①建議明確政府和供水企業在供水應急管理與處置方面各自應當承擔的職責，如政府應當承擔制定供水應急預案、統籌應急物資儲備與調度、定期組織應急演練等職責；供水企業應當承擔建立健全供水安全管理制度、定期開展安全風險管控和隱患排查、制定本單位的應急預案、配備必要的應急物資并定期組織演練等職責。②建議明確突發事件導致水源污染或其他不可用情形時的應急處理程序。③對于無法在《辦法》詳盡規定的應急管理和處置措施，如果已有配套規定，建議可以概括性地規定一條“按照相關規定執行”；如果尚未制定配套規定，建議可以概括性地規定一條“另行制定詳細的供水應急處理規范”。

4.6 加強供水監督管理的規定

供水監督管理可以按照監管主體劃分為行政機關的監督管理、行業監管和社會監督。對于行政機關的監督管理，建議可以將相關法律規范中涉及供水監管措施的內容整合到《辦法》中。如，可以將《城市供水水質管理規定》第十六條規定的城市供水主管部門實施監督檢查時采取的措施納入本《辦法》。對于行業監管，可以利用供水行業協會的行業內監管。對于社會監管，可以明確供水領域的投訴、舉報機制，暢通社會監督渠道。

4.7 加大供水違法行為的處罰力度

依據上位法的規定確定具體的處罰種類和幅度，與相關法規做好銜接，根據依法行政的需要，加大對供水違法行為的處罰力度。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，地方政府規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。目前供水領域制定了《城市供水條例》，后續可結合北京供水行政管理實際，參照《城市供水條例》、北京市現行供水領域規章及外省市做法，對供水違法行為進行具體梳理，對應地規定相關罰則、處罰種類和幅度。

4.8 增加優化營商環境的規定

2019 年國務院《優化營商環境條例》發布以來，優化營商環境已成為各級政府的重要工作，在營商環境測評中，將“獲得用水用氣”作為一個單獨指標[5]。在此背景下，提升供水服務成為行業主管部門、供水企業核心工作之一。建議根據《優化營商環境條例》工作要求，增加對供水服務的要求和供水單位應當履行義務的規定，督導供水企業大力優化“獲得用水”營商環境，構建透明、公開、可監控的供水服務。

5 結語

該《辦法》頒布實施以來，為完善北京城市公共供水管理體系、明確供水監督管理責任主體、依法規范各類供用水行為起到了積極有效作用，取得了豐碩成果。隨著北京市社會經濟的進一步發展，全市供水發展和形勢都發生了新的變化，出現了一些新的問題和新的需求。因此，認真總結近年來北京市公共供水管理工作的實踐與經驗，全面分析現行《辦法》執行情況，依據新形勢下北京供水發展的需求，提出《辦法》修訂的建議，以推進北京市供水事業高質量發展。