合肥市“規則 + 圖則”的鄉村地區空間管控路徑探索

0引言

在國土空間規劃體系中，從總體規劃、相關專項規劃到城鎮開發邊界外的詳細規劃，不同空間尺度的功能管控（土地利用）始終是各級國土空間規劃的核心內容。村莊規劃作為核發鄉村建設許可和實施全域空間管制的法定依據，是保障空間功能管控有序落地的“最后一公里”。然而，隨著新時期社會經濟轉型與國土空間規劃體系改革的深入推進，多樣化的土地利用狀況要求規劃具備更強的適應性與靈活性，復雜的利益關系與主體訴求對規劃的公平性與可行性提出了更高要求，“規劃一建設一管理\"全生命周期運作的協調性與延續性成為規劃實施的關鍵，村莊規劃的技術內容與方法路徑亟待創新與優化[]。

作為安徽省唯一的超大城市，合肥市的村莊規劃逐步從“增量擴張\"向\"存量優化\"與\"功能復合\"轉型，體現了新時期規劃理念的深刻轉變。筆者嘗試通過“規則\"明確底線管控要求，通過“圖則\"實現精細化空間管理，形成兼具剛性約束和彈性適應性的“規則 + 圖則\"的空間管控路徑，旨在為村莊規劃的編制與實施提供技術支撐，為各地國土空間詳細規劃的實踐創新提供有益參考。筆者將剖析合肥市鄉村地區空間管控的政策與具體做法，為新時期村莊規劃的理論與實踐發展貢獻新的思路與方法。

1國土空間規劃體系下村莊規劃空間管控的基本要求

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。2015年，《生態文明體制改革總體方案》提出將國土空間用途管制拓展到生態空間。2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》強調統籌布局生態、農業、城鎮空間，健全用途管制制度。這一系列政策表明，國家推進全域國土空間用途管制的核心理念是一以貫之并在實踐中逐步深化與細化的。

1.1管控對象全域覆蓋

在廣域鄉村國土空間中，村莊為“點\"狀存在，傳統規劃常局限于“點”，缺乏對“域”的整體統籌，致使農業與生態空間管理粗放，全域用途管控缺失。因此，應從廣域視角出發，統籌村莊建設、農業發展與生態保護，優化建設、農業、生態三類空間布局，協調生態保護紅線、永久基本農田保護線與村莊建設邊界，細化空間要素關系，實現全域管控全覆蓋。目前，我國鄉村建設空間已形成增量與存量并重的用途管制體系，耕地管控較為明晰，但其他農業與生態空間的管控制度仍需進一步完善與優化。

1.2管控措施逐級細化

建設、農業和生態空間在產權屬性、空間組織特征及治理模式上存在顯著差異，管理部門需要根據其特點制定針對性管控方案。同時，因空間資源具有多樣性、復雜性及功能復合性，管控措施應與政府事權匹配，采取多元化策略。這要求既強化規劃間的銜接與傳導，確保管控層層落實，發揮底線約束功能，又提升管控的靈活性與應變性，為鄉村發展預留彈性空間[2。因此，鄉村國土空間規劃需要構建分級分類管控體系，明確約束性指標與邊界，健全縱向傳導機制，同時設置彈性指標以適應發展需求，突出鄉村發展的特色與重點。

1.3管控層級呼應事權

空間規劃是國家治理的重要工具，需要明確各級政府權責，理順上下事權邊界與管理職責。過去，規劃沖突的根源在于縱向銜接不暢與事權劃分不清。《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出“五級三類\"規劃體系，確立了“誰編制、誰實施”“誰審批、誰監管\"的原則，推動了規劃的層級化管理。盡管橫向部門間的規劃重疊問題已得到解決，但縱向事權劃分仍需完善。因此，鄉村空間管控需要深入研究各級政府的權責邊界，篩選重點管控要素，構建基于事權的多層級規劃體系。

2合肥市鄉村地區空間管控存在的問題

2.1管控對象實現全域覆蓋，但生態空間的管控較為薄弱

從單一建設控制向全域綜合管理的轉變，促使鄉村空間治理逐步實現全覆蓋，農業與生態空間被侵占現象明顯減少。建設用地管理在原有基礎上擴展了對增量和存量的用途管制細則；農業用地管理通過細分管控，明確了永久基本農田邊界，實現了靜態管理，同時優化了種植養殖分區與設施用地配置，通過耕地指標動態調整農業需求；生態用地管理嚴格遵循生態保護紅線，設定森林、河湖、土地和水體等指標，推動生態承載力的動態維護[3]。

實施效果顯示，建設與農業空間管控清晰有效，而生態空間管理僅停留在對生態保護紅線的管控上，內容相對單薄。這有兩方面原因。一方面，生態保護紅線內的自然保護區、水源地、濕地等單元未能細分；另一方面，一般生態空間缺乏明確范圍界定，管控措施難以落實。此外，建設與農業空間內部的生態要素，如綠地率、化肥農藥使用量等，仍需加強管理。

2.2管控措施實現逐級細化，但管控精細化水平有待提升

遵循“目標量化、指標空間化、空間形態化”的遞進邏輯，管控措施逐級細化，構建了分層遞進、精準高效的管理體系。村莊布局規劃通過協調村鎮定位，分解用地規模，將發展目標轉化為量化指標，實現非空間性內容與空間性內容的整合；村莊規劃通過邊界、指標和功能的管理，統籌建設需求，并在細分用地中體現；村莊設計對重點區域采用邊界、形態和指標的控制，將平面要素轉化為立體準則。總體來看，建設空間形成“指標 + 邊界 + 名錄 + 規則 + 功能 + 形態”的多元管控方法，兼顧剛性與彈性；農業與生態空間則通過“邊界 .+. 指標 + 規則”實現管理。

然而，當前空間管控體系呈現出剛性過強、彈性不足的顯著弊端，其精細化水平亟待提升。農業與生態空間的管理主要依托永久基本農田和生態保護紅線的剛性邊界，森林覆蓋率、河湖水面率等指標僅為基礎承載力保護要求，難以滿足多元需求。隨著農業現代化與生態服務化的深入推進，諸如生態觀光、農業旅游等新型業態不斷涌現，亟須在分區層面制定準入規則，明確不同區域的發展邊界與條件限制。同時，在地塊層面，需要進一步完善功能、布局、強度、形態等控制細則，以確保新型業態的合理落地與可持續發展[4]。此外，還應探索差異化的管控路徑，通過“分區準入 .+ 約束指標”的方式，實現生態保護、農業生產與旅游發展的協調統一。通過“剛彈結合\"的管控機制，既保障底線約束，又為鄉村經濟注入活力，推動農業與生態空間的多功能高效利用。

3從藍圖管控走向“規則 + 圖則\"管控

3.1“規則 + 圖則\"綜合技術體系概述

為適應減量發展與存量更新的新要求，合肥市在村莊規劃管控中構建了“規則 + 圖則”的綜合技術體系。其中，“規則”是一套不斷完善的政策制度工具，旨在為規劃編制及實施提供具體管控措施；“圖則”則是以法定控規圖紙為核心，通過層級傳導，實現對空間建設的有效指引[5]

3.2規則：不同主體的政策供給

在“規則\"方面，合肥市立足城鄉融合發展新階段，以問題為導向，以實效為目標，著力破解鄉村規劃“紙上談兵”“多頭管控\"等實踐困境，初步明確了“一則三冊\"的管理體系，便于不同群體的使用。“一則”即《合肥市村莊規劃編制技術導則》，適用于規劃編制單位。“三冊\"即《合肥市村莊規劃管理手冊》《合肥市村莊規劃設計手冊》和《合肥市村莊規劃村民手冊》，既有針對規劃編制單位的規范要求，也有規劃管理部門的實施抓手，更有村民參與的實用成果，形成了“總領一實施一保障”的規劃閉環。

3.2.1《合肥市村莊規劃編制技術導則》：提升精細化管控水平

該導則明確了村莊規劃的編制流程、核心指標及空間布局等關鍵內容，是規劃編制單位開展工作的基本依據。該導則創新提出“三階五控\"編制流程，明確“耕地保護、生態優先、文化傳承\"三大核心原則。其意義在于建立全市村莊規劃統一話語體系，解決以往規劃標準碎片化、技術規范不統一的問題。其成果形式為技術文件，適用于專業編制團隊，推動了規劃編制的規范化和科學化。

3.2.2 《合肥市村莊規劃管理手冊》：打造全周期管理機制

該手冊通過明確管理權限、審批流程及監督機制，提供了規劃實施的具體管控措施和操作指南，為規劃落地提供了系統性支持。其成果以管理文件形式呈現，語言簡明、內容清晰，便于基層規劃管理人員快速掌握并執行。此外，該手冊還強調了對規劃全生命周期的動態管理，涵蓋了編制、審批、實施和監督各環節，進一步增強了規劃的實效和可持續性。通過規范化管理，該手冊為村莊規劃的順利實施奠定了堅實基礎，也為鄉村振興戰略的落地提供了有力保障。

3.2.3《合肥市村莊規劃設計手冊》：重塑空間品質與功能

該手冊通過細化村莊建筑風格、公共空間布局及基礎設施配置等內容，為規劃編制單位提供了系統化的設計指引。其設計標準以圖文并茂的形式呈現，不僅明確了技術規范，還充分考慮了地方特色與村民需求，確保村莊建設與自然環境、文化傳統深度融合。此外，該手冊還強調了村民參與的重要性，增強了規劃的透明度和可操作性，為構建宜居宜業的鄉村環境奠定了堅實基礎。

3.2.4《合肥市村莊規劃村民手冊》：激活基層治理內生動力

該手冊主要面向村民群體，以通俗易懂的語言和圖文并茂的形式，系統介紹了村莊規劃的核心內容、實施步驟及參與方式，使復雜的規劃知識更加貼近村民生活。該手冊通過直觀的圖表和生動的案例，降低了村民認識和理解規劃的門檻，激發了他們的參與熱情。其成果形式為普及性讀物，內容簡明扼要，便于普通村民閱讀和使用，為規劃的透明化提供了重要支持。這種自下而上的參與方式不僅增強了規劃的針對性和可操作性，還提升了村民的主人翁意識，為鄉村振興注人了內生動力。

3.3圖則：空間建設的傳導與指引

具體到“圖則”維度，合肥市在村莊規劃層面形成了“鄉村單元一重點區域一預留增補一建設指引”的4級規劃編制圖則。鄉村單元的核心是將總體規劃明確的底線約束等重要規模指標進行傳導落實。重點區域作為鄉村面向實施的中間層級，向上承接單元指引，向下指導項目建設。預留增補的目的是應對規劃實施中的不確定性。建設指引明確具體建設項目在落地實施時的各項指標和建設要求，根據需要進行編制。

3.3.1 鄉村單元圖則

鄉村單元圖則通過承上啟下、落實管控和資源統籌，為全域管控提供了科學依據。其核心指標涵蓋耕地保有量、永久基本農田面積、生態保護紅線面積等關鍵要素，確保村莊規劃與上位規劃要求精準對接。針對農業和生態空間，圖則細化地塊類型，如永久基本農田、一般耕地、生態保護紅線等，并明確編碼、面積及管控要求，實現差異化精準管理。建設空間則采用單元圖則形式，對零散建設用地進行單列，明確編碼、分類及管控要求，確保建設用地的規范使用。通過多層次、多維度的管控體系，鄉村單元圖則有效銜接了宏觀目標與微觀實施，為村莊規劃的精準落地提供了有力支撐[。

3.3.2 重點區域圖則

重點區域圖則通過明確建設用地的關鍵指標，如村莊邊界、歷史文化保護線及人口規模等基礎數據，確保規劃的科學性與可操作性。重點區域圖則在劃分集中居民點后，將不同地塊的用途、容積率、建筑密度等技術指標逐一編碼，便于后期農村集體經營性建設用地的入市及基層管理部門根據村莊規劃提出規劃條件、核發鄉村建設項目規劃許可。同時，重點區域圖則對公共服務設施、停車場地等公共資源提出控制標準，確保其分布合理、規模適度。對于難以通過圖表表達的內容，如村莊邊界管控、留白用地啟用等，則通過專門版塊進行補充說明。通過系統性指標設置與細化管理，重點區域圖則實現了從規劃編制到實施的全流程覆蓋，為鄉村建設提供了有力支撐。

3.3.3 預留增補圖則

預留增補圖則通過彈性設計和用途兼容機制，顯著增強了規劃的靈活性與適應性。其適用范圍涵蓋村民居住、公共服務設施、公用設施、零星分布的鄉村文旅設施、重要產業項目，以及其他經營性用地斑塊等。預留增補圖則詳細規定了用地邊界、性質、強度及風貌等關鍵要素，同時明確了特定條件下用地的轉換規則，以實現土地資源的高效利用。預留增補圖則的核心價值在于為規劃實施提供彈性空間，避免因規劃剛性導致資源浪費或發展受限，并為村莊產業結構優化、人口流動等動態變化預留空間，從而助力鄉村可持續發展[7]。

3.3.4 建設指引圖則

建設指引圖則以“左圖右則\"形式呈現，左側為集中建設區域的空間布局圖，右側則分為五大版塊，確保規劃的可操作性與系統性。其中，核心指標版塊承接上位規劃的管控要求，為規劃實施提供基礎依據；設施配置版塊明確各類設施的分布、規模及編碼，確保資源合理配置；開空間版塊通過界定“四至范圍”及負面清單，保護公共資源不被侵占，同時強化建設管控；近期建設項目版塊細化建設內容與時序，確保規劃分階段落實；設計引導版塊則提出庭院布局、建筑限高等具體設計要求，以提升村莊風貌。

4“規則 + 圖則\"管控體系應用成效

在“規則”層面，合肥市通過明確“三區三線”底線管控要求，結合村莊分類布局和土地綜合整治，構建了自上而下的縱向傳導機制。這種機制不僅保障了規劃目標的統一性與系統性，還通過“規劃留白”與“彈性指標”設計，為鄉村發展提供了靈活性。例如，合肥市針對村莊建設用地規模和生態保護紅線的剛性管控，預留機動指標和點位預控，有效應對了規劃實施中的不確定性。這種“剛性 + 彈性\"的模式，既確保了規劃的約束力，又為鄉村多樣化發展提供了空間，顯著提高了規劃的可操作性與適應性。

在“圖則”層面，合肥市通過“單元一區塊一地塊”分層級圖則設計，實現了對重點建設地區的精準管控。例如，針對農村一二三產業融合發展和集體經營性建設用地需求，合肥市引入規劃管控圖則，細化用地布局并提出開發強度、公共設施配套等控制指標，確保了重點項目的精準落地。同時，合肥市通過“一村七圖\"等簡明直觀的圖則形式，將村莊規劃轉化為村民易懂的成果，增強了村民的參與感和認同感。這種“規則 + 圖則”的綜合應用模式，不僅提升了規劃的實施效率，還為鄉村地區的高質量發展提供了有力支撐，形成了可復制、可推廣的鄉村規劃經驗。

5總結與展望

在以高質量發展和精細化治理為導向的存量更新時期，合肥市村莊規劃的功能管控方式逐步從傳統的靜態藍圖式“規劃管理\"轉向更為多元、彈性的“圖則 + 規則\"治理模式。合肥市已基本形成了“一則三冊\"規則體系，并通過“鄉村單元一重點區域一預留增補一建設指引\"多層級圖則編制手段，有效實現從宏觀到微觀的規劃目標落實。

然而，合肥市在村莊規劃過程中仍面臨復雜性高、流程煩瑣、末端執行困難等問題。因此，合肥市村莊規劃層面管控的技術手段和制度工具仍在持續完善中。未來探索的重點在于立足日漸多元的鄉村振興項目需求，兼顧政府有序管理、市場實施運作、社會公益保障等多方訴求，進一步完善不同層級的編制技術和傳導路徑，處理好不同階段多方主體的“責-權”關系，維系好剛性公共利益和彈性市場需求之間的動態平衡。

參考文獻：

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[3]李夢潔，姜翠梅.國土空間背景下鄉村規劃體系構建：基于西安市的探索與經驗[J.小城鎮建設，2023，41（9）：76-82.

[4王石林.國土空間規劃背景下的郊野地區管控模式探索：基于郊野地區特征視角[J].小城鎮建設，2023，41（4）：75-83.

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[7]袁源，趙小風，趙雲泰，等.國土空間規劃體系下村莊規劃編制的分級謀劃與縱向傳導研究[J].城市規劃學刊，2020（6）：43-48.

（欄目編輯：劉靜雅 張士依翟媛媛）