社會治理檢察建議的實踐困境及其破解

徐玉善

宿州市埇橋區人民檢察院，安徽 宿州 234000

目前理論界和實務界對于社會治理類的檢察建議開展研究的文章較少，檢察機關的社會治理類建議的社會功能和價值并未得到有效釋放，因而，有必要對其理論實踐進行探討，以充分發揮檢察建議的社會治理功能。

一、社會治理檢察建議的功能與價值

社會治理檢察建議是檢察建議的一種，特指為解決社會治理問題而制發的檢察建議，本質上是一種基于檢察機關國家法律監督職能延伸出的、非訴的法律監督方式。1981 年，中共中央就提出“對社會治安實行綜合治理”的方針，明確“檢察建議就是綜合治理的形式和手段之一”。［2］隨著檢察權內涵和外延的拓展，檢察建議被作為法定監督手段的補充越來越多地運用。特別是近年來，檢察機關強化法律監督職能，積極參與社會治理，社會治理檢察建議的法律監督和社會治理功能日益凸顯。其主要功能和價值體現在：

一是有利于檢察機關能動地全面履行法律監督職能。社會治理檢察建議具有適用對象廣泛性、適用方式靈活性的特點，能夠彌補其他檢察建議的不足和缺陷。這有利于推動檢察機關從傳統違法檢察監督向全面檢察監督轉變。

二是有助于實現檢察監督與社會治理的深度融合。作為法律監督機關，檢察機關對自己在案件辦理過程中發現涉案單位違法犯罪及相關部門不依法履職等問題提出檢察建議直接影響著社會治理成效。有時即便檢察機關懲治了違法犯罪行為，但仍不能消除違法犯罪土壤，這背后不容忽視的是社會治理問題。檢察機關在辦理案件過程中發現問題，繼而向有關單位和部門提出預防、糾錯、整改的建議，這既是檢察機關依法能動履職的典型體現，又是訴源治理的必然要求。

三是有助于促進國家、政府、社會三位一體化法治建設。檢察機關以社會治理類檢察建議為手段，參與的多主體社會治理，有助于檢察機關法律監督職能的充分發揮，綜合利用多種手段推動行業主管部門和相關部門依法行政、涉案單位依法辦事，可以起到共同化解社會矛盾和糾紛、維護社會穩定的作用，進而實現推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

二、社會治理檢察建議在實務中存在的問題及其原因分析

自2018 年以來，中共中央和最高人民檢察院連續發出加強檢察建議工作的指導意見。得益于此，近年來檢察建議相關立法和實務工作快速發展，檢察建議發揮的作用和效果日益突顯，但是在基層檢察機關實際工作中，社會治理檢察建議作為檢察機關能動履職的重要工作形式還存在著較多的重點、難點問題亟待改善。

（一）社會治理檢察建議缺乏法律授權，權威性不足

公益訴訟、糾正違法和再審類的檢察建議等已被民事、刑事和行政法律條文明文寫入，而社會治理檢察建議在立法上并沒有明確規定，這導致社會治理檢察建議缺乏法律授權，權威性不足。由于社會治理類問題具有的主體多元性、復雜性，“社會治理中的糾紛不再單一局限于糾紛雙方甚至多方當事人之間，還涉及政府相關職能部門、公共管理部門、社會服務部門和企業等各群體，在涉事主體上呈現出高度的復雜性和利益沖突的多元性”，［3］這導致實踐中檢察機關不愿主動制發社會治理檢察建議，無疑影響社會治理檢察建議的實效性。

（二）制發社會治理檢察建議能動性激勵和保障不足

以某區檢察院為例，檢察建議發起者系檢察官個人，但無論是檢察官業績考評或是檢察機關業務考評范疇，對檢察建議均未有明確要求，導致社會治理檢察建議制發正向激勵不足；同時受限于檢察官本身的精力、知識層次、認知水平等因素，沒有配套保障機制的情況下，在完成本身業務同時也難以調動精力進行深層次線索挖掘。參考2021 年數據，2021 年全年發出檢察建議235件，但其中172 件是再審和糾正違法類檢察建議，公益訴訟訴前檢察建議55 件，社會治理檢察建議3 件。不難看出淺層次通過案件文書發現的線索多，需要調查核實深層次線索挖掘的少；涉及糾正違法的檢察建議提起的多，涉及公共事務和利益，綜合性社會治理等社會反響大、效益強的檢察建議提起的少；基層檢察工作從實踐經驗中歸納總結和提升社會治理檢察建議工作水平仍有待提高，“個案多、類案少”的特征長期存在。

（三）社會治理檢察建議制發的質效有待提升

一是文書不規范。《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第二十一條規定，人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議……根據該規定，抗訴、糾正意見、檢察建議三者是差異化的并行關系。但是從法律文本中進行邏輯分析，三者之間的文書內容、格式存在一定程度的混淆，影響了社會治理檢察建議書內容和質量的提升；二是類案少個案多，以致類案檢察建議監督作用發揮不充分；三是針對性不足。社會治理檢察建議的法律本質是請求建議權，其實質性的內容如何落實，很大程度來自建議內容精準性。實踐中，“建議的內容過于原則、抽象，缺乏針對性、可操作性，針對建議相對人提出的改進措施表述較籠統，不能直接指導建議相對人的整改行為，缺乏在實踐中的可操作性”［4］。

（四）社會治理檢察建議缺乏閉環管理的有效措施

《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《檢察建議工作規定》）第二十四條規定，案件承辦檢察官負責辦理原案件的督促落實工作。但是由于實際工作中監督督辦的阻力非常大，基層檢察官沒有時間、精力及工作能力，獨立開展督促落實。而在實際督促落實工作方式中，法條原文中則是連質詢類的表述都沒有出現，監督力度明顯不足。這就導致一般情況下把社會治理檢察建議發出之后，建議相對人僅以法律形式規定了必須進行書面答復，但是是否真正進行整改、整改效果如何，都沒有相應的程序和規定開展跟蹤監督，導致了社會治理檢察建議很多情況下只是文來文往，既沒有達到預期的事實效果、法律效果和社會效益，又損害法律文書的嚴肅性。

（五）社會治理檢察建議“剛性”不足

社會治理檢察建議沒有司法和行政上的強制力，是一種柔性監督手段，其是否能夠得到有效執行取決于建議相對人是否接受。《檢察建議工作規定》第二十五條中規定“必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀檢監察機關”，文本中使用“必要時可以”一定程度上違反了法律條文的確定性原則。條文上的不確定，可能會導致更不利的后果，進而損害法律的權威。而且，在本條中“報告、通報”之后的處置程序進行下一步的明確，在操作層面上帶來了新的困難。

三、社會治理檢察建議實踐破解困境的路徑選擇

提升社會治理類建議，使之成為基層檢察機關開拓依法能動履職工作新局面的重要手段，最直接的途徑就是增加其說理性，在合法性、合理性和可執行性方面下足功夫，提升質量。對此，提出以下幾點建議：

（一）加強內部學習宣傳工作

人民檢察院是檢察建議的制發主體，應當首先以自身為起點，大力開展持續性宣傳教育培訓。一是大力提高檢察官對社會治理檢察建議工作的認知程度，建立相應激勵機制，激發檢察官能動履職行使法律監督的積極性，強化社會治理類檢察建議權的主觀能動性落到實處；二是開展檢察官業務學習培訓工作，確保社會治理檢察建議書的規范性和精確性，從合法性、合理性、可行性三個層面提高制發社會治理檢察建議的質量，通過充分釋法說理，爭取建議相對人認同和支持，確保社會治理檢察建議的最終落實，以實現社會治理檢察建議事實上的“剛性”效果；三是利用送達程序加強社會治理檢察建議的外部宣傳，充分利用送達程序的宣傳效果，邀請人大代表、政協委員、人民監督員，甚至媒體等第三方人員參加，在送達的同時開展社會治理檢察建議的有效宣傳。同時，對一些社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有普遍性的社會治理檢察建議，送達時同時抄送其上級主管部門、行業自律組織。

（二）建立內外雙向支持體系

在內部支持方面，一是應設立開展社會治理檢察建議工作的專門機構，從線索發現、提交審批、調查核實、監督落實等工作全流程給予支持；二是持續完善必要性審查制度，對擬制發重大疑難復雜事項的社會治理檢察建議，可以設置前置程序，召開聯席會議，確保檢察建議權的精準行使，既能“潤物細無聲”，又可以避免與其他公權力發生沖突，嚴守檢察權的邊界，做到“參與不越位”。

在外部聯動方面，一是強化與人大、政協、媒體的溝通協調磋商機制，提高從代表建議、政協提案和社會輿情中，發現社會治理檢察建議線索的能力；二是依托“府檢聯動”工作機制，突出用力方向，發揮各自職能優勢，全力精準履職，實現1+1>2 的效果；三是充分借助民主黨派、地方院校等組織的智力優勢，打造社會治理檢察建議的“強大外腦”。對于社會治理檢察建議中涉及的強專業性的問題和復雜疑難問題，可充分聽取專家學者的意見建議，確保準確找出存在的問題癥結，做到事實調查清楚、依據確實充分、法律適用正確、意見建議可行、程序合法規范。

（三）健全落實整改監督機制

檢察建議不能一發了之，如何監督落實是實現檢察建議法律監督的“剛性”質效的關鍵環節。如不能做到有效跟蹤整改，檢察建議書將可能淪為“一紙空文”，損害法律的權威。

1.積極幫助和支持建議相對人落實社會治理檢察建議

建立落實臺帳制度，安排檢察人員定期回訪，咨詢和調查核實社會治理檢察建議落實情況。在建議相對人整改落實遇到困難，需要檢察機關配合時，應當給予幫助，共同推進落實。

2.加強落實跟蹤督促

《檢察建議工作規定》第二十五條中規定了，被建議單位拒不整改或者整改不到位，效果不理想的，檢察機關可以酌情報告上級有關管理部門，以及在必要時通報黨委人大紀監等部門，即所謂“告家長”。因此建議在檢察建議工作機制中參考其他省份做法，形成“兩建議一報告”梯隊式推進的模式，針對需要治理的社會問題，先依托辦案發出個案檢察建議，當個案檢察建議效果不佳，或者出現類案傾向時，發出類案檢察建議，如仍未取得良好效果的，則向有權部門發出專項法律監督報告，推動問題得以實質解決。建立健全社會治理檢察建議與報告、通報和公益訴訟等后續處理程序的強聯動機制，特別是強化與黨委、人大、紀檢監察機關等相關部門的聯動，明確相應的規章制度，保障社會治理檢察建議的事實內容得以落實。

3.建立建議落實考評機制

通過省級檢察機關牽頭，各級檢察機關依次推進，將“社會治理檢察建議整改落實”納入黨委、政府的年度目標考核范圍，徹底改變在推進“社會治理檢察建議落實”中檢察機關“單兵作戰”的被動局面，目標績效考核的“大棒”將時刻鞭策著監督者和被監督者，始終做到砥礪前行、務實高效。

4.推動建立主動公開機制

通過明確不予公開法定事項，其他的檢察建議一律向社會公開。對重點社會治理檢察建議實施“三方+三化”公開聽證，以公開聽證、公開宣告、公開問效三結合，提高檢察建議的社會能見度、公眾可視度，通過廣泛的社會滿意度調查，對社會治理檢察建議開展考評，倒逼其提質增效和后續整改落實。這樣不僅可以拓寬公眾參與檢察工作的維度，還能起到促進社會治理檢察建議內容落實和化解社會風險矛盾的雙重作用。