緊急情況下公民權利保護研究

趙慧芳

山西大同大學，山西 大同 037009

當今世界發展瞬息萬變，公眾隨時可能受到來自緊急情況下各式各樣危機狀況的沖擊。相較于正常的社會狀態，緊急情況表現出一定的特殊性，處在緊急情況下的國家權力通常會趨于集中、強化，有時還會表現出相應的擴張性，當然該種特殊情況是構建在法理前提下的。因此，與此期間，在對國家安全這一國家最高利益進行維護，以及在為公民基本權利提供保障之間，便需要進行選擇，而實踐表明通常會對公民的基本權利作出相應限制，由此使得處在弱勢地位的公民基本權利極易受到國家權力的威脅。由此要求應當提高對公民基本權利的保障力度，以及對國家權力行使進行切實規范，特別是緊急情況下國家權力的規范程度，進而推進緊急情況下公民基本權利保護制度建設的完善。因此，本文對緊急情況下公民權利保護進行研究分析，有著十分重要的理論價值和實踐意義。

一、緊急情況相關概述

對于緊急情況的基本含義，主要可從以下幾方面內容展開界定：一是緊急情況是一種法律層面上的特殊狀態。緊急情況的成立具有十分嚴格的條件要求，除去要滿足相應的法定要求，還要經由嚴格的法律程序，最終通過國家權力機關決定及宣布方可成立。此處的法定要件可理解為危機情況的發生或即將發生時，唯有啟動國家緊急權力才能應對危機狀況，并且必須通過國家權力機關依據法律程序進行宣布施行。二是緊急情況下的國家權力會表現出一定的擴張性。鑒于在緊急情況下，國家安全受到威脅，社會無法正常運行，為應對這一情況并使公民權利得到有力保障，現代民主憲政允許“法外特權”的存在，進而也決定了在緊急情況下對國家權力予以適度擴張的必要性，值得一提的是該種擴張必須以相關法律原則及程序為前提［1］。三是緊急情況下公民權利會受到相應克減。鑒于公民權利的行使是以國家權力為基礎的，因而在緊急情況下，公民權利要為國家權力做出犧牲，通過克減公民權利，來保障國家安全及生存。當然，緊急情況下，對公民權利的克減并非毫無限度的，比如，關乎公民人身安全的權利不可克減，同時所克減的權利必須與民主憲政的應有之義相契合。綜上，緊急情況這一概念，主要指的是為消除應對因突發事件所引發的國家危機，通過國家權力機關按照法定程度決定及宣布，啟動緊急權力，并對公民權利予以適度克減的一種特殊法律狀態。

二、緊急情況下公民基本權利保護的法理依據

（一）公民基本權利的目的性、最終性

在我國，人民是國家的真正主人，國家一切權力屬于人民，經由國家對社會開展管理維護，使公民基本權利行使得到有力保障，因此，國家權力與公民權利有著手段與目的的聯系，并最終是為了做到為人民服務。具體而言：第一，不管是基于國家安全及生存的視角，還是就權力行使目的而言，尊重和保障人權都占據著首要位置。緊急情況下，國家權力難以為公民基本權利提供切實保障，同時國家安全也可能遭受威脅，因此，唯有該種情況得到及時有效解決，讓社會得以重新正常運行，方可提及公民基本權利的實現。從這一角度而言，立法機關應當圍繞保障國家安全、恢復正常社會秩序、保護公民基本權利這一目的，推進對相關法律法規的制定完善。第二，基于發生視角而言，緊急情況是以一種特殊的形式產生的。緊急情況下，國家安全、公民基本權利都受到極大威脅，因此必須啟動緊急權力以達到消除由緊急情況所帶來不良影響的目的，讓緊急情況最大限度恢復至正常。第三，緊急情況下，對于公民基本權利的克減不可毫無限度，如果為消除該種緊急情況，亦或消除緊急情況的應對手段，對應付出的代價遠超公民基本權利在緊急情況下任其自由發展的代價時，則寧可不對公民的基本權利予以限制。

（二）憲政原則與法治原則的民主要求

憲政原則、法治原則與緊急情況具有兼容性。與此同時，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的產生和發展，其一項重要目的在于為公民基本權利提供更有力的保障。從國家權力機關角度而言，《憲法》存在的主要目的是讓公民基本權利得到有力保障，因此，雖然在緊急情況下緊急權力的啟動不違背法理，但是按照現代民主憲政要求，緊急權力勢必要建立在符合《憲法》的前提下。值得一提的是，這一前提不僅包含實體法層面，還包含程序法層面。因此，面對處在強勢地位的緊急權力，應當為緊急情況下公民基本權利保障相比正常情況下公民基本權利保障提供更多的關注，并采取科學有效的手段限制緊急權力，如此方可彰顯出保障公民基本權利的實質意義。

三、緊急情況下公民基本權利的保護原則

（一）非歧視原則

非歧視原則，主要指的是法律面前人人平等，且有權獲取法律的平等保護。緊急情況下的非歧視原則在國際人權法中有明確體現，如《公民權利和政治權利國際公約》中相關條款規定，在緊急情況下締約國不可采取對公民有歧視的緊急措施。緊急情況下極易引發歧視、不公平等問題，只要并非有意針對各種種族、膚色、性別、語言等少群群體的成員，即是允許的。倘若某一群體相比社會中其他群體更確切地構成了對某一國家安全的威脅，則該國采取特定僅針對這一群體的克減手段，是否有違非歧視原則，針對該項問題的評定取決于做出該種區分是否為緊急情況所不可或缺。所以，緊急情況下，作出對公民基本權利克減的不同對待，行使緊急權力的權力機關有必要闡明該種區別對待的正當理由。倘若無法提供該種不同對待的正當理由，則應當對其予以取消［2］。

（二）比例原則

在憲法層面，比例原則問題主要探討的是一個關乎人權的公權力，其目的與實行的措施間是否存在一個相當的比例問題。在公法層面，比例原則是一項不可或缺的原則，主要是為了達成私益與公益之間的平衡，其以協調限制公民基本權利與實現行政目的之間的平衡為切入點，在法律實踐中有助于保障人權，并與《憲法》的內在價值高度契合。緊急情況下公民基本權利保護的比例原則，主要作用在于對公民基本權利限制的程度予以規范，在此過程中，不僅要對緊急情況的特殊性進行深度考慮，不過度追求政府行為的精確性，還要開展好對緊急情況下政府自由裁量權的規制工作，防止其對公民的基本權利構成過度侵犯。

（三）行政效率原則

行政效率原則，主要指的是行政機關在行使權力時，應當以盡量短的時間開展盡量多的工作，繼而創造盡量可觀的綜合效益。行政效率原則應當同時滿足行政程序簡化、行政權力集中、行政決策成本低等要求。其中，行政程序簡化與緊急情況下緊急權力運行程序要求相符，在緊急情況下，時間至關重要。所以政府行使權力的程序應當比正常情況下權力的行使程序更為簡化。行政權力集中主要表現于緊急權力行使機構單一、權力集中、責任明確，這同時與緊急情況下緊急權力的高度集中性相統一。緊急情況下，唯有保證緊急權力的高度集中，方可在盡可能短的時間內創造理想的綜合效益。行政決策成本低是指行政機關在圍繞相關客觀事實所投入的決策成本低、花費的精力少。這同樣與緊急情況下政府處理危機狀況的決策事宜要求相符。一般來說，行政機關圍繞某一問題開展探究時，制定最終決策往往要經過一個商討合議的過程，然而鑒于緊急情況時間緊迫，需要政府針對危機狀況迅速做出反應，并在短時間內做出決策，推進對危機的有效消除。

四、緊急情況下公民基本權利保護路徑

（一）構建健全緊急情況法律體系

緊急情況下，危機狀況不僅考驗著政府職能部門保障國家安全和恢復正常社會秩序的能力，還考驗著其保障公民基本權利的能力。與此同時，鑒于緊急情況下國家權力的擴張性以及對公民權利的克減，致使不論是緊急情況還是緊急權力的相關問題均隸屬憲法范疇。我國作為一個典型的成文法國家，基于“憲法—法律”的邏輯關系，應當根據《憲法》制定“緊急情況法”，構建健全的緊急情況法律體系。具體而言，在此過程中，應當以《憲法》為統領，以“緊急情況法”為支撐，并依托“緊急情況法”明確緊急情況的指導原則、適用范圍，緊急權力行使主體、責任及程序，以及對于公民基本權利的克減與保護等相關問題，確保緊急情況運行于法治框架的范圍內。與此同時，推進對相關單行立法的修訂完善，梳理明確各種相關法律法規之間的關系，依托“緊急情況法”推進對一系列緊急情況的全面整合，對現行單行立法中存在的與緊急情況法不相契合，亦或各單行法之間相互沖突的情況予以修訂完善，保障緊急情況法律體系的全面統一。

（二）明確緊急情況下公民的基本權利

緊急情況下，國家權力可在法律規定的基礎上進行一定擴張，由此極易讓公民基本權利受到一定限制。誠然限制是在所難免的，但并不等同于可以隨心所欲。鑒于此，緊急情況下公民基本權利保護，應當對公民基本權利最低標準予以切實明確。需要注意的是，這一過程除去是一個法律制度建設的過程，也是對國家與公民之間的關系理念予以革新的過程，即為要推進傳統官本位思想向民本思想的轉變。由此要求政府職能部門在保障國家安全、恢復正常社會秩序的基礎上，應盡可能減少對公民基本權利的限制，加大對公民基本權利的保護力度，在相關法律法規制定中秉承非歧視原則、比例原則［3］。在法律法規中對緊急情況下公民的基本權利予以明確，一方面，應當秉持保障國家安全和保護公民基本權利并重的理念，不可違背保護公民基本權利的初衷，進而切實做到在緊急情況下的公民基本權利保護；另一方面，還應當立足于我國國情和發展實踐，以及結合我國對應簽署的國際公約中的相關規定，以建立緊急情況下公民權利保護的最低標準。

（三）建立完善行政應急機制

緊急情況下，政府需要擔負起消除危機狀況的重要任務，在此過程中，行政機關的行政效率是一項十分重要的影響因素。倘若無法做到對危機狀況的迅速解決，勢必會對公民基本權利構成極大威脅。為實現對危機狀況的高效應對，并開展好對公民基本權利的保護工作必須建立并完善好行政應急機制。近年來，我國發生了各式各樣的突發事件，在應對危機問題時政府已積累了相應的經驗，但當前所建立的應對緊急情況的行政應急機制仍不夠完善，由此影響了對危機狀況的解決，以及影響了對公民基本權利的保護。鑒于此，在構建健全緊急情況法律體系的基礎上，應當在緊急情況法律體系中特別建立行政應急價值，并將其納為應對緊急情況行政行為的總則［4］。盡管我國陸續出臺了一系列應對突發事件的單行法，但該部分法律僅僅面向的是單一的突發事件，其涉及的行政應急手段不具備廣泛的適用性，因而建立可應對全面突發事件的行政應急機制刻不容緩。

（四）建立完善緊急情況下的信息公開制度

全面暢通的信息是公眾了解社會的一條重要途徑，也關乎著人們生產生活的有序運行。在緊急情況下，更離不開公開透明的信息讓人們獲得心靈上的慰藉以及對所處局勢的了解，助力政府更好地解決危機，保護公民基本權利。鑒于此，政府相關部門應當明確，在緊急情況下對相關信息予以公開，不僅決定著政府職責履行，也是對公民知情權、參與表達權等基本權利的保護。因而，應當建立完善緊急情況下的信息公開制度。

第一，設置負責應急信息采集和公開的獨立部門。緊急情況下，對于應急信息的采集公開對政府的執政能力提出了極大考驗，應通過設置負責應急信息采集和公開的獨立部門，以提升應急信息采集的系統性、及時性，進而在為政府應對危機狀況作出科學決策提供有力信息依據的同時，實現與公眾在信息層面的有效及時溝通，保護公民的基本權利［5］。第二，加大對政府信息公開的監管力度。緊急情況下，政府相關應急信息公開真實性，很大程度上影響著人們對生產生活的評估，非真實的信息極可能讓公眾面臨不必要的損失或致使危機進一步惡化。對此，必須加大對政府信息公開的監管力度，保障信息公開的真實性、及時性，使危機狀況得到有效消除，保護公民基本權利。

綜上所述，緊急情況下，協調好國家權力與公民基本權利之間的關系，是保護公民基本權利的重中之重。而為協調好兩者之間的關系，應當秉承非歧視原則、比例原則、行政效率原則等原則，并從構建健全緊急情況法律體系、明確緊急情況下公民的基本權利、建立完善行政應急機制和信息公開制度等方面入手，進而切實達成兩者之間的平衡，使公民基本權利得到切實保護。