主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)方法研究

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；國(guó)土空間規(guī)劃；分區(qū)優(yōu)化；高質(zhì)量發(fā)展

0引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)展堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，追求GDP增長(zhǎng)速度一度成為政府的重要取向，隨著市場(chǎng)機(jī)制作用的不斷提升，政府和市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)效益方面兩個(gè)取向的合力，使得我國(guó)在國(guó)土開(kāi)發(fā)方面出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，如：以資源環(huán)境代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)事業(yè)和文化事業(yè)建設(shè)，重部門(mén)利益和經(jīng)濟(jì)單元的局部利益輕綜合效益和國(guó)家的整體利益，區(qū)域發(fā)展不平衡，規(guī)劃不成體系，政策碎片化等。主體功能區(qū)概念的提出致力于解決以上問(wèn)題，經(jīng)過(guò)十余年的探索實(shí)踐，主體功能區(qū)的理念已經(jīng)得到廣泛共識(shí)，城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局初步形成，相關(guān)配套政策逐步完善，主體功能區(qū)在國(guó)土空間治理和生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用日益凸顯。隨著“多規(guī)合一”改革的不斷深化，國(guó)家新的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等的實(shí)施，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、構(gòu)建新發(fā)展格局等新要求的提出，如何更好地推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略在國(guó)土空間規(guī)劃體系中逐級(jí)傳導(dǎo)落地成了亟須解決的問(wèn)題。基于此，本文旨在探索研究主體功能區(qū)優(yōu)化的技術(shù)方法，為各地開(kāi)展主體功能優(yōu)化完善工作提供技術(shù)支撐。

1主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施成效

1.1主體功能區(qū)理念深入人心

從2010年發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，到2012年黨的十八大報(bào)告提出主體功能區(qū)戰(zhàn)略，再到2013年黨的十八屆三中全會(huì)實(shí)施主體功能區(qū)制度，在主體功能區(qū)從規(guī)劃引領(lǐng)、戰(zhàn)略推進(jìn)到制度落實(shí)演變的過(guò)程中，針對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的保護(hù)屬性以及針對(duì)城鎮(zhèn)空間無(wú)序開(kāi)發(fā)的約束性日益明晰。黨的二十大以來(lái)，中央及各省（自治區(qū)直轄市）也多次對(duì)主體功能區(qū)作出重要部署，主體功能區(qū)戰(zhàn)略、理念及相關(guān)政策己得到各級(jí)政府部門(mén)的重視和落實(shí)。強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，完善主體功能區(qū)制度，成為推進(jìn)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

1.2國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局不斷完善

在國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃缺位情況下，基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿Γ⒘恕皣?guó)家+省”兩級(jí)、“優(yōu)化、重點(diǎn)、限制、禁止”四類、陸地與海洋分列的主體功能區(qū)規(guī)劃體系，確立了我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的基本框架，構(gòu)建了“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相輔相成，共同推動(dòng)形成要素有序自由流動(dòng)、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

1.3政策制度體系不斷健全

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等9方面的政策及差異化績(jī)效考核，有效約束了各類開(kāi)發(fā)行為，促進(jìn)符合生態(tài)文明建設(shè)要求的生產(chǎn)方式和生活方式逐漸形成。從國(guó)家層面“9+1”的政策體系看，生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、差異化績(jī)效考核方面的政策進(jìn)展較快，人口、民族、應(yīng)對(duì)氣候變化等其他方面的政策進(jìn)展相對(duì)緩慢。從地方層面看，東部沿海地區(qū)出臺(tái)配套政策比較多，中西部地區(qū)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣比較集中，探索差異化績(jī)效考核政策比較多。

2存在的主要問(wèn)題

2.1功能定位未能順應(yīng)新形勢(shì)新要求

黨的十八大以來(lái)，緊緊圍繞“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)，黨中央相繼提出統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”的總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，實(shí)施包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在內(nèi)的七大國(guó)家戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)成為全新的規(guī)劃背景。隨著國(guó)家新發(fā)展理念的提出和新發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，特別是人民對(duì)美好生活的向往和需求，原來(lái)的主體功能定位已難以滿足新的發(fā)展要求，必須順應(yīng)新形勢(shì)變化，對(duì)空間資源進(jìn)行再分配、再發(fā)展，科學(xué)謀劃農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)發(fā)展格局。

2.2分區(qū)管控難以傳導(dǎo)落地

以縣級(jí)行政區(qū)為空間劃分單元的主體功能區(qū)體系，空間尺度較大，無(wú)法體現(xiàn)縣域內(nèi)部的功能差異，尤其是當(dāng)縣域存在多種適宜的主體功能類型時(shí)，容易造成定位偏差。同時(shí)，容易導(dǎo)致政策難以精準(zhǔn)落地，剛性管控力度弱，比如，限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)更多強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)副產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品供給功能，但在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興方面重視不夠，一些企業(yè)因進(jìn)入負(fù)面清單被強(qiáng)制關(guān)停，而綠色低碳高效的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未調(diào)整到位，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。一些地方獨(dú)立的生態(tài)功能單元被縣級(jí)行政區(qū)劃割裂，造成相同生態(tài)單元，執(zhí)行不同管制措施，實(shí)行不同獎(jiǎng)補(bǔ)方案。為解決此類問(wèn)題，一些地區(qū)在縣域行政區(qū)內(nèi)選取個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于承接非主體功能，即在選取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)可進(jìn)行非主體功能活動(dòng)，但也存在局部地區(qū)難以協(xié)調(diào)整體矛盾的問(wèn)題。

2.3分區(qū)類型亟須完善

一方面，國(guó)土空間分類的基本要求是要保證空間利用類型的有序和漸變。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)側(cè)重開(kāi)發(fā)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)側(cè)重保護(hù)，這種非開(kāi)發(fā)即保護(hù)的分區(qū)類型之間缺乏一類開(kāi)發(fā)和保護(hù)功能較為均衡的過(guò)渡類型，導(dǎo)致無(wú)法體現(xiàn)漸變的過(guò)程，也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)合、多元功能類型的準(zhǔn)確表達(dá)。另一方面，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的概念界定尚存在一定不足。實(shí)際上，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)面臨著與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)相類似的資源環(huán)境約束，在國(guó)土空間利用方面同樣也需要強(qiáng)調(diào)集約節(jié)約和底線安全，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)別應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)功能的差異，而非資源環(huán)境的利用潛力差異。

3主體功能區(qū)優(yōu)化原則與思路

3.1基本原則

3.1.1戰(zhàn)略引領(lǐng)，精準(zhǔn)施策

全面落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，統(tǒng)籌糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、邊疆安全、歷史文化安全等國(guó)家安全戰(zhàn)略要求，對(duì)接區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，確定農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和城市化地區(qū)布局優(yōu)化方向；圍繞以人民為中心、以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，細(xì)化主體功能分區(qū)，實(shí)施差別化精準(zhǔn)政策。

3.1.2底線約束，統(tǒng)籌平衡

根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略部署和三條控制線等國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)底線劃定情況，原則上按照農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)的優(yōu)先次序，協(xié)調(diào)不同層級(jí)、不同區(qū)域、不同功能定位和不同政策單元之間的主體功能區(qū)類型；統(tǒng)籌陸地和海洋空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，確定沿海地區(qū)的主體功能區(qū)類型。

3.1.3總體穩(wěn)定，局部?jī)?yōu)化

保持原主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的延續(xù)性、穩(wěn)定性，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）基礎(chǔ)上，通過(guò)主體功能分區(qū)評(píng)估，重點(diǎn)針對(duì)功能定位與比較優(yōu)勢(shì)或區(qū)域戰(zhàn)略明顯不匹配的區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

3.1.4逐級(jí)傳導(dǎo)，因地制宜

一方面，主體功能區(qū)是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，下一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)上一級(jí)規(guī)劃確定的主體功能定位。另一方面，鼓勵(lì)探索主體功能區(qū)制度在基層落實(shí)的途徑，各地可根據(jù)實(shí)際情況，細(xì)化分區(qū)和適當(dāng)優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)，突出區(qū)域差異與區(qū)域特色，因地制宜明確開(kāi)發(fā)保護(hù)指引和管控要求。

3.2明確三類功能區(qū)布局優(yōu)化方向

《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035）》確定了農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)“七區(qū)二十三帶”、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)“三區(qū)四帶”、城市化地區(qū)“兩橫三縱”的格局，主體功能區(qū)的優(yōu)化完善應(yīng)有重點(diǎn)地對(duì)三類功能區(qū)布局進(jìn)行優(yōu)化。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以鞏固糧食安全為基本任務(wù)，以促進(jìn)水土匹配、穩(wěn)固耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量、樹(shù)立大食物觀、協(xié)調(diào)與生態(tài)功能區(qū)關(guān)系為調(diào)整導(dǎo)向；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以筑牢生態(tài)安全屏障為基本任務(wù)，以生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、強(qiáng)化生態(tài)功能、筑牢生態(tài)安全底線、保障生態(tài)服務(wù)就近供給能力為調(diào)整導(dǎo)向；城市化地區(qū)的基本任務(wù)是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，調(diào)整導(dǎo)向?yàn)榇龠M(jìn)形成多中心網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系格局、平衡國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和均衡布局、促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)空間聚集。

3.3調(diào)整優(yōu)化主體功能定位

3.3.1總體思路

以縣級(jí)行政區(qū)為單元，開(kāi)展主體功能定位評(píng)估，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)三大空間布局優(yōu)化方向，調(diào)整縣級(jí)行政區(qū)定位，疊加特色功能類型，因地制宜細(xì)化主體功能分區(qū)，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，技術(shù)路線如圖1所示。

3.3.2開(kāi)展功能優(yōu)勢(shì)度評(píng)估，綜合判定原主體功能定位的符合性

從區(qū)域功能比較優(yōu)勢(shì)的角度，選擇合適的評(píng)估指標(biāo)和閾值，分析評(píng)定各縣區(qū)農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)功能優(yōu)勢(shì)度。其中，從耕地和永久基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量，大食物觀下農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量方面評(píng)估農(nóng)業(yè)功能優(yōu)勢(shì)度；從生態(tài)保護(hù)紅線的面積、自然保護(hù)地的有無(wú)、“雙評(píng)價(jià)”生態(tài)保護(hù)重要性等方面評(píng)估生態(tài)功能優(yōu)勢(shì)度；從經(jīng)濟(jì)集聚能力和人口集聚能力兩方面評(píng)估城鎮(zhèn)功能優(yōu)勢(shì)度。閾值的確定體現(xiàn)因地制宜，根據(jù)全省排名的相對(duì)值進(jìn)行劃分，兼顧全省層面的功能重要性，主體功能區(qū)評(píng)估指標(biāo)體系如表1所示。

基于功能優(yōu)勢(shì)度評(píng)估結(jié)果，對(duì)比原主體功能定位，判定現(xiàn)行分區(qū)方案與評(píng)估結(jié)果的匹配性，劃分各縣區(qū)原主體功能定位符合性等級(jí)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)：農(nóng)業(yè)功能評(píng)估等級(jí)為1級(jí)或2級(jí)，且高于或等于生態(tài)、城鎮(zhèn)功能評(píng)估等級(jí)的，判定為“符合”；農(nóng)業(yè)功能評(píng)估等級(jí)為4級(jí)，或低于生態(tài)、城鎮(zhèn)功能評(píng)估等級(jí)的，判定為“不符合”；其他情況判定為“基本符合”。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)：生態(tài)功能評(píng)估等級(jí)為1級(jí)或2級(jí)，且高于或等于農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能評(píng)估等級(jí)的，判定為“符合”；生態(tài)功能評(píng)估等級(jí)為4級(jí)，或低于農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能評(píng)估等級(jí)的，判定為“不符合”；其他情況判定為“基本符合”。城市化地區(qū)：城鎮(zhèn)功能評(píng)估等級(jí)為1級(jí)或2級(jí)，且高于或等于生態(tài)、農(nóng)業(yè)功能評(píng)估等級(jí)的，判定為“符合”；城鎮(zhèn)功能評(píng)估等級(jí)低于生態(tài)、農(nóng)業(yè)功能評(píng)估等級(jí)的，判定為“不符合”；其他情況判定為“基本符合”。

3.3.3注重銜接協(xié)調(diào)，合理優(yōu)化主體功能定位

控制調(diào)整幅度。考慮中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，在總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行局部?jī)?yōu)化，控制調(diào)整幅度在10%以內(nèi)，對(duì)于西部等城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展階段地區(qū)可適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)整范圍。

銜接國(guó)家戰(zhàn)略格局。優(yōu)勢(shì)度評(píng)估是針對(duì)現(xiàn)狀展開(kāi)的，為避免僅根據(jù)現(xiàn)狀而預(yù)測(cè)未來(lái)，需要以國(guó)家戰(zhàn)略格局為目標(biāo)導(dǎo)向調(diào)整布局。

根據(jù)評(píng)估識(shí)別出的標(biāo)靶范圍對(duì)縣區(qū)主體功能定位進(jìn)行調(diào)整。優(yōu)先調(diào)整黨中央、國(guó)務(wù)院文件和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中己明確需調(diào)整其主體功能定位的縣市，綜合評(píng)估結(jié)果符合性判斷為“不符合”的，優(yōu)先調(diào)出原主體功能類型。

強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在形成初步調(diào)整方案后，需要協(xié)調(diào)鄰近區(qū)域、同一流域的主體功能定位，協(xié)調(diào)陸域和海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)實(shí)際情況，征求發(fā)展改革、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)（單位）意見(jiàn)，尊重市縣政府意見(jiàn)，協(xié)商形成優(yōu)化完善方案。

3.3.4差異化確定疊加功能類型，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能定位

為解決主體功能區(qū)缺少過(guò)渡類型或復(fù)合類型、分區(qū)尺度不夠精細(xì)等問(wèn)題，一方面，可基于各地資源稟賦，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃、名錄或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在3類基本功能分區(qū)上合理設(shè)置疊加功能類型，增加能源資源富集區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)、邊境地區(qū)、特別振興區(qū)等特殊功能類型，構(gòu)成“3+N”主體功能分區(qū)體系；另一方面，可根據(jù)實(shí)際需要，因地制宜細(xì)化部分或全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能定位，銜接市縣規(guī)劃分區(qū)，分解落實(shí)相關(guān)約束性指標(biāo)規(guī)模，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略在國(guó)土空間規(guī)劃中逐級(jí)傳導(dǎo)落地，為確保細(xì)化的合理性和可行性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能定位應(yīng)綜合考慮國(guó)家一省一市一縣發(fā)展戰(zhàn)略以及市縣國(guó)土空間規(guī)劃布局和分區(qū)，并與縣級(jí)主體功能定位保持總體一致。

4湖南省主體功能區(qū)優(yōu)化完善的實(shí)踐探索

4.1《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃gt;實(shí)施成效與存在問(wèn)題

2012年，湖南省印發(fā)了《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》，全省劃定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)43個(gè)（國(guó)家級(jí)30個(gè)，省級(jí)13個(gè)），農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)35個(gè)（全部為國(guó)家級(jí)），重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)44個(gè)（國(guó)家級(jí)43個(gè)，省級(jí)1個(gè)），禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為點(diǎn)狀分布（3870處，4.55 X104km2，占全省國(guó)土總面積的21.5%）。規(guī)劃頒布實(shí)施以來(lái)，各縣市區(qū)均確定了主體功能定位與相應(yīng)發(fā)展導(dǎo)向、管控指標(biāo)及措施，國(guó)土空間格局基本形成，空間利用效率顯著提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理成效顯著。隨著我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，規(guī)劃實(shí)施中也出現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展不平衡、管控難以落地、政策缺乏具體實(shí)施導(dǎo)則等問(wèn)題，亟須調(diào)整完善。因此，采用本文提出的方法對(duì)湖南省原主體功能區(qū)進(jìn)行了評(píng)估和優(yōu)化，優(yōu)化完善結(jié)果如圖2所示。

4.2湖南省主體功能區(qū)優(yōu)化完善結(jié)果分析

4.2.1依據(jù)功能符合性調(diào)整四縣市定位

結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”、“三區(qū)三線”劃定、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等相關(guān)成果，評(píng)估原主體功能定位的符合性，并銜接國(guó)家和省級(jí)重大戰(zhàn)略，按照總體穩(wěn)定、合理優(yōu)化的原則，調(diào)整了郴州市安仁縣和桂陽(yáng)縣、湘西自治州吉首市、岳陽(yáng)市湘陰縣4個(gè)縣市的主體功能定位。

具體而言，安仁縣生態(tài)保護(hù)紅線面積占比達(dá)23.79%，面積占比排名位于全省第29位（全省共122個(gè)縣市區(qū)），且生態(tài)保護(hù)極重要和重要區(qū)面積占比高，而永久基本農(nóng)田面積占比僅16.24%，面積占比排名位于全省53位，生態(tài)功能評(píng)估等級(jí)高于農(nóng)業(yè)功能評(píng)估等級(jí)，需要從農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)調(diào)整為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。吉首市和桂陽(yáng)縣情況相仿，其生態(tài)功能評(píng)估等級(jí)與城鎮(zhèn)功能等級(jí)均較高，但從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，吉首市是湘西自治州人民政府所在縣，且在湖南省“十四五”發(fā)展規(guī)劃中被確定為區(qū)域次中心城市，是全省城鎮(zhèn)體系的重要支點(diǎn)，桂陽(yáng)縣是湘南交通樞紐城市，武廣高速鐵路、廈蓉高速公路、衡武高速公路、桂道高速公路穿境而過(guò)，縣工業(yè)園被評(píng)為全省唯一的國(guó)家級(jí)循環(huán)化改造試點(diǎn)示范園區(qū)并成功轉(zhuǎn)型為省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，且是全省第一批全面小康達(dá)標(biāo)縣，因此，將吉首市和桂陽(yáng)縣從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)調(diào)整為城市化地區(qū)，有助于滿足全省國(guó)土空間整體開(kāi)發(fā)和均衡布局的需要。湘陰縣是省級(jí)副中心城市岳陽(yáng)市的中心城區(qū)，且位于國(guó)家級(jí)新區(qū)“湖南湘江新區(qū)”，優(yōu)先從農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)調(diào)整為城市化地區(qū)。

4.2.2園地制宜確定兩類疊加功能區(qū)類型

湖南省歷史悠久，文物資源位居全國(guó)前列，人稱“人文湘楚、山水湖南”，更是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)革命的重要策源地之一。省內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)多且分布相對(duì)集中，目前有多個(gè)城市的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)己進(jìn)入衰退或枯竭過(guò)程，致使城市發(fā)展活力不足，居民生活水平低，需要國(guó)家和省特別扶持。基于以上情況，設(shè)置歷史文化資源富集區(qū)和特別振興區(qū)2類疊加功能類型。

根據(jù)《國(guó)土空間規(guī)劃歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)指南》和全省4A級(jí)以上的自然與人文旅游資源分布情況，結(jié)合湖南省世界遺產(chǎn)、歷史文化名城、名鎮(zhèn)等名錄，將以下26個(gè)縣市區(qū)列為歷史文化資源富集區(qū)，具體包括：炎陵縣、韶山市、南岳區(qū)、新寧縣、城步縣、君山區(qū)、平江縣、永定區(qū)、武陵源區(qū)、安化縣、沅江市、汝城縣、沅陵縣、溆浦縣、芷江縣、通道縣、洪江市、鳳凰縣、茶陵縣、新化縣、桂陽(yáng)縣、新晃縣、江永縣、寧遠(yuǎn)縣、道縣、武岡市。

通過(guò)銜接國(guó)務(wù)院發(fā)布的全國(guó)資源枯竭城市名單確定特別振興區(qū)。從2009年開(kāi)始，先后有資興市、耒陽(yáng)市、冷水江市、漣源市、常寧市被國(guó)務(wù)院確定為資源枯竭城市，據(jù)此，將資興市、漣源市、冷水江市、常寧市、耒陽(yáng)市等5個(gè)縣市區(qū)列為特別振興區(qū)。

5結(jié)語(yǔ)

主體功能定位優(yōu)化完善方法在以下方面具有明顯優(yōu)勢(shì)：首先，采用單指標(biāo)與綜合指標(biāo)相結(jié)合的方式設(shè)置指標(biāo)體系，不設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，明確各項(xiàng)指標(biāo)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，采用條件組合的方式，能更好地對(duì)結(jié)果進(jìn)行分析和解讀；其次，在疊加功能區(qū)設(shè)置、指標(biāo)選取、指標(biāo)閾值等方面均留有一定調(diào)整的空間，可以滿足不同地區(qū)的需求；再次，控制調(diào)整幅度和數(shù)量，有助于保持原有主體功能區(qū)戰(zhàn)略和格局的延續(xù)性和穩(wěn)定性。本研究充分體現(xiàn)了問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和治理導(dǎo)向，在分析主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施成效和存在問(wèn)題基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略新形勢(shì)新要求，提出了主體功能區(qū)優(yōu)化完善的基本原則、總體思路和技術(shù)方法，并以湖南省為例進(jìn)行了實(shí)踐分析，為國(guó)家和地方層面開(kāi)展主體功能優(yōu)化完善提供了新思路，有助于推動(dòng)主體功能區(qū)制度深化落實(shí)。

現(xiàn)有研究?jī)H提出了確定疊加功能類型、細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)等方面的研究思路，仍缺少具體路徑和實(shí)踐案例，需要在未來(lái)研究中拓展補(bǔ)充不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同功能類型的實(shí)踐案例，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)配套政策和實(shí)施方案的制定。主體功能定位優(yōu)化完善是開(kāi)展監(jiān)測(cè)評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整工作的重要技術(shù)依據(jù)，下一步將基于本文方法探索構(gòu)建主體功能區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以提高主體功能區(qū)實(shí)施的操作性和靈活性。