大數據時代提升政府信息資源共享效能的路徑研究

王長杰

（河南警察學院 網絡安全系，河南 鄭州 470046）

大數據時代，各種數據信息作為一種潛在的無形資產，在社會發展過程中具有非常重要的價值。政府信息共享是指在不危害國家信息安全和社會公共利益的前提下，各層級政府部門縱向和橫向之間，政府部門和社會公眾、企事業以及其他團體之間因工作或業務需要，提供、獲取和利用政府信息資源的行為。政府部門作為社會事務的具體管理機構，存儲和管理著各行各業大量的信息資源，為信息共享夯實了基礎。政府信息共享能夠充分挖掘信息資源的深度價值和提高信息資源的利用率，實現政府內部信息資源交流，達到信息價值共享共用的目的，它是實現政府業務工作信息化建設目標及促進民主決策的必然路徑。

近年來政府信息化建設力度不斷加大，信息共享的基礎條件已基本具備。然而，由于存在頂層設計缺失等歷史原因，政府部門間缺乏有效的信息共享機制，信息的縱向交流與橫向流動受阻，形成了大量的“數據煙囪”“信息孤島”，碎片化應用現象普遍存在，這不僅弱化了政府工作效能和服務社會能力，而且還增加了人民群眾日常辦事的難度，成為數字政府建設面臨的首要難題。大數據技術的發展給政府信息資源共享機制的完善提供了新契機，推動了信息共享交流。隨著政府行政職能不斷轉變，在大數據技術支持下，堅持以人民為中心的發展思想，持續加大政府部門間的信息共享力度，實現部門、行業之間協同辦公和資源共享，建立政府共享信息一站式服務模式，成為今后政府信息化工作的重要內容和發展方向。政府信息資源共享有利于破解政府各部門間的“信息孤島”和“數據煙囪”難題，打破權力壟斷，破除信息價值利益的部門化，增強工作運行的透明度和公開化，提高政府科學化、高效化的決策能力，為建設服務型政府和深入推進“放管服”改革提供強有力支撐。

一、政府信息資源共享的現狀

（一）整體起步較晚

和信息技術發達國家相比，我國政府信息化建設起步較晚，信息化應用水平整體不高，信息共享機制不完善，信息資源共享仍處于探索的階段。雖然近年來各級政府逐漸加大信息化建設和信息資源的開發力度，各項工作整體水平較以前有了明顯的提升，取得了一定成就，但是由于受到諸如法律制度、技術水平、人員素質、行政管理體制等多方面因素影響，信息共享基礎較為薄弱，信息共享生態發展無法滿足用戶的實際需求。海量的信息分散存儲在政府部門的數據庫中，無法發揮信息的最大價值，成為政府社會管理能力現代化發展的瓶頸［1］。

（二）不同區域的信息共享發展不均衡

一些政府部門根據自己的業務需求建設了縱向和橫向數據庫應用系統，在一定程度上實現了部門間的信息共享，辦公效率、服務水平、決策水平和傳統工作方式相比有了很大的提高。政府部門信息共享交換效能很大程度上是由部門自身信息化建設水平和所掌握信息資源多少決定的。經濟發展水平不同，導致各地政府的數據庫建設發展不均衡，影響了信息共享交流的整體水平提升。從全國范圍來看，東部沿海等經濟發達地區數據庫建設水平和信息共享程度高于中、西部地區。從各省范圍來看，省會城市和經濟發展快速城市的數據庫建設水平和信息共享程度高于普通城市。

（三）跨部門信息共享僅在少數領域實現

從行業信息共享發展程度來看，公安、稅務、社保、工商、教育、醫療等行業領域信息資源利用率高，信息化發展快，信息共享程度高。這些部門通過通力合作，實現了信息的整合和共享，各部門的信息資源利用效率明顯提升，特別是經濟較為發達的沿海大中城市信息共享平臺建設成績斐然，取得了較好的社會和經濟成效。然而從發展的整體而言，這些成效僅體現在一些信息化水平較高的少數部門和領域。由于數據信息本身的復雜性和技術的專業性，政府對信息資源的管理能力較為薄弱，很多機構部門無法高效開展信息的收集、整理和分析工作。在大多數的領域和部門，信息共享建設處于較低水平，還有較大的發展進步空間。

二、大數據時代政府信息資源共享的現實困境

（一）政府信息共享法律體系不完備

政府各職能部門掌握了大量社會可用信息資源，它們被分散存儲在各個部門的數據庫系統中。由于缺乏完善的數據共享方面法律法規，信息共享建設進度緩慢。個別部門從部門利益角度出發，以安全保密或內部資料等各種借口拒絕信息共享，有數據需求的部門無法得到有效的共享數據，導致大量的數據信息資源閑置浪費。我國雖然頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》《國家電子政務建設指導意見》等文件，對政府信息的公開和共享起到了一定的規范作用，但是這些規章制度基本上是指導性和原則性的，它們對政府信息共享的主體、范圍、種類等規定得不夠具體和詳細，可操作性相對較弱，各法規相互之間缺乏聯系和兼容性，與國外發達國家的健全的法律體系存在較大的差距。由于相關制度不能緊跟信息共享發展的速度，更新速度滯后于新技術的發展進步，現實中不可避免會出現法律法規的空當，并且不具有法律的強制性和權威性，出現問題后處罰力度不夠，無形中成為數據信息安全的缺口。因此，從國家層面上來講，我國還沒有建立一套完整科學有效的政府數據信息資源共享管理的法律法規。

（二）信息共享標準不統一，缺乏數據共享平臺

當前，我國的政府信息共享工作整體上處于摸索階段。如何開放、怎樣共享、共享哪些內容，以及共享的標準、共享系統建設和應用流程等一系列涉及共享工作的規范都沒有出臺。雖然各級政府根據實際情況都建立了網站和電子政務系統，但是政府各個部門的應用系統卻缺乏統一的規范的技術標準，在數據庫、編碼規則、通信協議等方面存在較大的差異。即使一些部門想參與共享工作，也往往是苦于找不到正確的前進方向，有力使不出，信息資源交換和傳遞效率受到嚴重的影響，增加了行政成本和群眾辦理業務的繁瑣度。

政府信息共享平臺應該是各省市間、各系統平臺間有序結合、安全穩定運行的一個整體。而在實際運行過程中，由于政府信息共享平臺發展不均衡，沿海經濟發達地區的信息共享程度明顯高于內地中、西部地區。當前缺乏標準統一、科學高效的數據共享平臺，數據源表和數據模型不盡相同，嚴重阻礙了政府信息共享的整體發展，導致政府數據信息共享效能不能充分發揮。我國政務信息化雖然經歷了近30年的發展和建設，但在信息共享方面仍沒有一個相對較為完善的國家層面上的共享應用平臺。

（三）政府信息資源共享存在體制阻力

政府行政管理體制是影響政府信息共享效能的重要因素之一。目前，政府行政管理體制主要是橫向的區域管理和縱向的行業指導管理。信息共享主要集中在縱向的行業管理體系中，橫向管理部門間的協同合作能力較弱，信息共享面臨較大阻力，發展速度緩慢。所以，信息資源共享壁壘的形成在很大程度上是行政部門按照職能條塊劃分所導致的。當前政府信息共享涉及眾多部門，但許多部門不同程度上存在“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的問題，也存在相互推諉扯皮、責任主體不明晰等現象。當一些部門因工作需要須利用其他部門的信息時，繁瑣復雜的審批手續往往成為繞不過的坎，以致許多部門不得不重復進行大量基礎性的數據收集、整理以及應用系統建設工作，造成了行政成本的增加和辦公效率的降低。

大數據時代，信息資源具有一定的社會和經濟價值。政府不同部門保存了數量可觀、具有差異化的信息資源。信息收集和管理需要一定的成本費用。一些政府部門認為其所擁有的數據信息為本部門私有財產，只允許信息在內部流動，不情愿和其他部門進行信息分享和交流［2］。受到各種利益和本位主義的影響，為了保證利益最大化，一些政府部門通過壟斷的形式進行信息保護，導致“信息壟斷”和“信息尋租”現象發生。信息資源都被限制在各個部門內部，不能進行信息深度的整合和挖掘開發，碎片化嚴重，利用率低，利用范圍窄，無法充分發揮更大的價值作用，形成了許多“信息孤島”，阻礙了信息共享的發展和建設。

（四）缺乏科學的考核和獎懲機制

政府部門間的信息資源共享是大數據時代背景下政府信息工作的重要變革之一。對于這項新的工作變化，當前缺乏科學有效的信息資源共享工作考核指標方案和細則，缺少對信息資源共享工作表現優秀的部門和人員的獎勵機制以及對不當行為的責任追究制度。制度缺失導致部分政府部門對共享工作不重視，信息共享及服務意識不足，工作積極性和主動性不高，責任感不強。由于缺乏考核和獎懲機制，有些部門常常以一種應付和消極的態度對待信息共享工作，對共享工作中的各項制度執行不到位，任務完成不及時，存在干好干壞都一樣的思想，致使信息共享工作流于形式，共享效率低下，給信息共享工作帶來了較大的隨意性和不確定性，甚至易引發危害信息安全的嚴重事件，在一定程度上阻礙了信息資源共享工作的整體推進速度。

（五）信息安全風險加大

大數據技術的高速發展，使數據安全隱患和公民個人隱私保護難題也隨之而來，阻礙了政府數據信息共享。利用大數據技術將處理后的所有數據進行統一存儲，方便管理、共享，但同時也加大了信息安全風險。原來信息被分散存儲在不同的部門，即使該部門的信息系統遭到攻擊，其他部門的信息安全也不會受到影響。而一旦采用集中式的存儲，一旦信息系統受到攻擊，所有的數據都會受到安全威脅，所造成的損失難以估計。擔心信息安全風險的增加也是一些政府部門不愿意進行信息共享的原因之一。

三、提升政府信息資源信息共享效能的路徑

（一）完善政府信息資源共享的法律法規

一是從共享質量和效果方面、部門間的協同配合執行力方面著眼，從國家層面建立和完善政府信息資源共享的法律法規，建立橫向、縱向相結合的法律體系，推動和促進共享工作的開展。重點規范各主體間信息共享的體制和機制，明確共享主體的工作職責和信息共享原則，加強共享主體的法律責任和制度化建設［3］。在信息共享的各個環節中完善相應的法律法規，制定具有可操作性的政策和制度，詳細列出信息共享的范圍、內容和形式，使共享信息在每個環節都得到規范高效執行，確保信息資源共享工作有章可循，實現共享共贏的良好局面。這也是建立信息共享宏觀環境，讓政府信息共享工作更加規范化和制度化，讓參與的部門做到有法可依、有章可循的關鍵所在。

二是加強共享信息安全方面的立法。厘清數據擁有者、使用者和保存者的權責，界定信息共享和隱私保護的界限，保證共享信息的安全性。明確部門和個人因泄露、交易買賣重要敏感信息所應承擔的法律責任，約束因數據信息價值利益導致侵犯社會和他人利益的行為，確保信息共享安全、科學、高效。同時建立利益補償機制，增強部門信息共享的動力。

三是通過修訂《網絡安全法》《政府信息公開條例》等法規對信息共享方面的法律法規進行補充和完善，及時修訂規章制度中阻礙信息共享工作的條款，細化信息共享的配套措施，優化信息共享流程，增強信息共享的實效性，使信息共享有充分的法制保障，確保所制定的法律具有科學性、權威性和統一性。

（二）建立從中央到地方統一、高效的組織領導機構

一是以全面深化改革為動力，建立國家級政府信息資源共享的管理部門，加強信息共享的宏觀調控，科學協調不同部門的利益需求，破除部門條塊壁壘，減少分歧和矛盾，促進各部門各系統間的融合兼容，實現對全國各級政府所擁有的信息資源進行統一規劃和管理。制定、建立和信息共享交流相關聯的制度、措施和標準，強化和完善有關項目決策的審批、部署、實施、指導，加強對相關部門和人員的工作監督，加大對從事信息共享人員的培訓力度，建立全方位多層次的培訓體系，提升工作人員信息共享工作素養和意識，全力推動信息共享工作的高效運行。

二是省、市、縣各級地方政府應高度重視信息共享工作，積極響應，設置相對應的分管部門，形成從中央到地方統一、高效的組織領導機構。省、市級管理部門主要工作是落實和執行國家制定的信息共享法律法規制度及上級職能部門所要求的各項工作任務，協調好本級政府部門開展信息共享工作，收集、整合所管轄區域的數據信息資源，管理好信息共享業務，按照程序和規范標準將本級數據上傳到共享平臺，對本級和下級部門進行業務指導和管理。根據本地信息化建設的實際情況，經過詳細調查和科學論證，吸納更多人員參與信息共享建設，充分聽取各部門的意見和建議，明確信息共享相關主體在開發、管理等方面的權利、義務和責任［4］。在政策允許的范圍內盡可能擴大共享面，制定更具體、更具有針對性的政策，和國家信息共享發展總戰略相銜接，形成從上到下的規范共享行為，為信息共享提供全面的制度支撐。將實際工作中遇到的困境和難題客觀、準確、及時地向上級主管部門反映，上級主管部門要分類整理，科學高效地進行協調解決。地方政府在具體實施信息共享過程中要堅決杜絕個別部門不愿共享的錯誤理念和想法，多措并舉、由易而難、由簡到繁、循序漸進、穩步推動，切記不能急功近利、脫離實際、一味地追求短期效果，最終導致后續工作無法有效開展。

（三）加強政府信息資源共享安全保障

大數據、云計算等新興技術的快速發展使政府信息資源共享建設進入了發展的快車道，但也給網絡信息安全帶來了一定的負面影響，成為威脅政府信息安全的重要因素。因此，在數據信息共享過程中，如何保證數據信息不受到攻擊和泄露是必須解決的首要問題。

首先，要堅持以部門實際工作和廣大群眾實際需求為導向，在符合國家保密準則的前提下，實施信息共享。由于政府信息特有的屬性，信息共享開放并不是無限度、無邊界的全部共享，而是適時適度的按需共享。在大力倡導信息共享的同時，也要避免盲目共享、過度共享等不合理共享現象的發生，以免引發信息安全風險。確保數據從最開始的采集到最終的共享整個過程中所有環節的安全性，如數據存儲安全、數據傳輸安全等，切實做好共享全過程的安全監測、風險預警、科學處置、高效運行維護等工作。

其次，為了更好地對信息進行不同安全等級保護，提高信息安全的保護能力，需要建立金字塔式的數據信息安全等級分類保護制度。越往金字塔頂，越需要重點保護。數據要按照價值重要程度的不同劃分不同的安全等級，對于那些特別重要的信息資源應利用最新技術采取最高級別的等級保護。通過智能監控和風險預警加強對信息共享數據的安全管理，發現安全問題自動報警，主動進行干預，避免安全事件的發生［5］。

再次，應積極鼓勵科研單位研發身份認證技術、安全加密技術、信息隱藏技術，加強保護政府信息在共享過程中的安全。對用戶訪問權限進行必要的限制也是維護數據安全的重要手段。對不同用戶設置不同的訪問權限，能夠有效規避信息泄露的風險。利用區塊鏈技術的可溯源、不可篡改等特點，加強信息安全基礎設施建設，確保共享信息的安全。

最后，要加大對工作人員的安全風險防范能力教育，提高安全防范技能，壓實數據安全管理責任。政府部門和工作人員要嚴格落實信息安全管理責任，正確理解信息共享的原則、內容和方式，知曉哪些信息可以共享，哪些信息屬于內部或保密信息不能公開和共享。為了保護數據信息資源的完整性、安全性，對共享安全風險進行實時識別、監控評估。當發現安全隱患時第一時間啟動安全響應機制，立即停止共享，防止風險的擴散。網絡管理人員定期備份共享數據和維護共享系統，增強發生意外情況時的數據恢復能力，爭取做到共享過程零風險。

（四）建立統一的數據信息共享平臺和標準體系

1.建立統一的數據信息共享平臺

沒有統一的數據信息共享平臺在很大程度上阻礙了政府數據信息的跨部門共享。因此，統一的數據信息共享平臺是實現各級政府數據共享的載體和必不可少的物質基礎。為了更好地進行政府數據信息共享和協同電子辦公，上海市政府建立了政府數據信息共享管理平臺——“中國上海”。在該平臺上所有的政府部門在授權范圍內可以使用其他部門共享的數據信息，同時將本部門所產生的新數據上傳到平臺系統中，供別的部門使用，實現了網上業務跨平臺跨部門的協同辦理，方便了辦事群眾。數據信息共享模式從傳統的協商合作升級到現在的“部門—平臺—部門”，保證了共享數據的高效性、一致性。

在國家層面上，我國應該建立標準統一、安全可靠的政府公共大數據共享平臺，覆蓋全國的各個層級政府部門，進一步加強部門之間的工作業務協作和系統兼容性，打通數據互聯接口，加大公共數據的開放共享力度，提升信息資源的利用價值，更好地服務于政府各個部門和廣大群眾。共享平臺建設應以信息資源為核心，以大數據、云計算、物聯網等先進技術手段為抓手，統一軟、硬件使用標準，統一交互界面，具有信息采集、保存、清洗、加工、整合等功能，形成一個基于大數據云的數據共享平臺，實現部門間的數據資源共享，提升共享應用的標準化、統一化、規范化、高效化水平，為政府行政運行、科學決策、精準預測提供數據參考。

數據共享統一平臺的建設，不僅可以為政府各個部門服務，而且還可以服務廣大人民群眾。使用統一的交互界面能夠減少用戶使用過程中的不適應感，增強用戶體驗和黏性。統一的數據管理平臺可以提高數據傳輸效能和數據兼容性。為了保證數據的安全性和查詢的規范性，需要制定相應的準入機制，如必須進行實名制認證和身份授權。所有部門和用戶統一進行登錄管理，通過身份認證和授權后訪問共享數據、在平臺上查詢和使用所需要的信息，不僅提高了行政工作的效率，也提升了信息共享的效能。所有操作使用過程都會被系統記錄，一旦出現惡意查詢和違規現象，該用戶的賬號會被封禁，無法再進行使用。

2.建立統一的數據信息共享標準體系

現階段技術標準的差異性是阻礙信息共享的主要技術問題之一。在信息共享過程中必須充分發揮技術標準化的導向作用，建立統一規范的信息共享“標準基石”，保證各個部門機構信息資源結構標準統一，打破各個部門之間的數據保護和封閉狀態。建立統一規范的政府信息共享技術標準和操作流程，按照標準將差異化的信息資源進行標準化處理，攻克信息共享的技術難題，打破數據共享技術上的壁壘，為信息共享掃除障礙。根據《政府公共信息資源目錄》制定標準統一、動態管理的信息共享目錄，便于用戶操作使用。共享標準體系主要包括共享平臺架構、數據表示、數據處理、數據存儲、數據服務、數據安全、數據應用等方面，規范從數據采集到共享應用的全部流程，使共享工作規范化有據可循，不會出現因標準不統一無法共享的問題。例如在源數據采集方面，為了實現數據采集標準的一致性，首先應采用統一的采集規則對數據的名稱、類型、內容、條件約束等進行規范要求，并按照權責、需求等要求進行處理，最終形成供所有政府部門和民眾共享的源數據庫，然后通過一定的交換規則和協議將源數據庫中數據信息上傳到共享中心，形成數據的匯集庫，這樣不僅可以達到信息跨區域、跨部門交流共享以及增強管理系統間兼容性的目的，而且還可以起到引領整個社會各行各業數據格式的統一和標準化的作用，提高信息資源的價值。

（五）構建科學高效的考核和激勵機制

在政府信息共享過程中，面對不同部門、不同層級、不同人群，信息共享工作效果如何，是否滿足了實際需求，達到了預期目標，是進行評估考核的重要內容。長期以來，考核措施的不完善、獎懲制度的缺失一直是導致政府信息資源共享效能不高的重要原因［6］。作為信息資源共享建設的主要實施者，政府應該率先垂范，以身作則，通過建立一套科學有效的監督、考核、獎懲制度，激勵和督促各個部門積極開展共享工作。

一是樹立以服務群眾為導向的信息共享理念。在大數據時代，政府部門所擁有的數據信息不再是各個部門的專屬私有品，要牢固樹立以服務群眾為導向共享共有和“共享增值”的新理念，使“數據煙囪”中大量沉睡的數據產生更大的應用價值。政府擁有超過80%的社會信息資源，政府工作人員對信息資源共享共有的正確認識對推動共享工作有著非常重要的促進作用。信息資源共享工作應打破傳統信息工作的舊理念，積極開展有關數據共享工作培訓，將共享開放的理念貫徹到政府日常工作中。要樹立“信息越流通，價值量就越大，群眾就越受益”的思想理念，強化部門信息共享意識。各級政府部門要大力推進信息共享工作，通過充分的實踐調研，掌握各行各業、各機構部門和民眾所需的信息和要求，將這些需求在信息共享中體現出來。按照信息共享的各項要求和標準對數據進行分類、公開、共享，使共享信息更加科學、合理和清晰，方便其他部門和人員的使用，如根據數據的共享需要，可以將政府信息資源分為“共享”“按需共享”“不共享”三種類型。

二是以廣大人民群眾的需求為中心、以人民群眾的滿意度為標準考核信息共享工作，建立以民為本的考核機制。在信息共享各個階段設置科學合理的考核標準，能夠使共享工作更加完善和高效。雖然政府部門對自身信息系統共享情況了解較多，但是由于存在一定的主觀因素，僅靠單方面進行自我評價可能會影響考核結果的公平性和公正性。第三方專業機構具有專業的評價能力和科學的評價機制，能夠從專業的角度對共享效果做出評價。公民個人可以從親身的感受和經歷出發對政府信息共享服務水平和能力作出如實的評價。因此，應采取第三方專業機構、政府部門、人民群眾等多元主體相結合的考核方式對政府信息共享效能進行評價，實現各種考核方式的取長補短和優勢互補［7］。在考核方法上通過定量和定性兩者結合的方式更具有科學性和公平性。

三是在考核內容上從共享主體和共享全局兩個方面進行評估考核。共享主體考核是對共享部門或共享參與方的共享能力的考核，主要考核其是否具備和其他部門進行信息共享的基礎條件，諸如是否有完善的計算機網絡軟硬件、是否有專業技術人才、是否有必要的資金保證等。共享全局考核是對整個政府信息共享系統建設、使用、管理等綜合方面的考核，這種考核更加全面和完整。考核方式分為內部考核和外部考核兩部分。內部考核在某些方面和共享主體考核相似，如對保障機制、政策法律、人才技術等方面內部機制的考核，但考核對象是整個共享系統，涉及所有參與共享的部門。外部考核主要是對用戶使用滿意度、社會效益等方面的考核，它使考核更加客觀和全面，重點關注實際共享效果，為以后共享系統的完善和進步提供參考依據。對考核過程中出現的問題應要求被考核部門在規定的時間內按照要求進行整改。被考核部門可以將在整改過程中遇到的問題應反饋給第三方考核機構，由考核機構對其進行專業化指導。

四是將政府信息共享工作成效納入政府績效考核當中，積極開展激勵制度建設，提高各個部門信息共享工作的積極性。對共享工作實施效果好、群眾滿意度高、發揮帶頭模范作用的部門進行表彰獎勵，鼓勵它們繼續努力，總結經驗，提煉做法，鞏固成效。這種激勵先進的導向能調動其他部門工作的積極性，提高共享工作的整體水平。完善問責機制，要對那些不積極推動信息共享工作的單位責任人進行行政問責，加大懲戒力度，形成倒逼機制，更好地促進所屬部門信息資源共享。