財政視角下國家創新體系的有效轉型

摘"" 要：我國正處于由“科技大國”向“科技強國”轉型的關鍵時期。財政為國家創新體系的運行提供了必要的資源供給和政策支持，是國家創新體系轉型與演化的重要物質基礎。基于演化范式構建創新市場選擇的演化分析框架，刻畫國家創新體系內發生創新“突變”時所面臨的不同市場選擇，以及政府借助不同的財政科技投入方式影響科技創新的“遺傳與擴散”過程。國家創新體系轉型需遵循創新市場演化的基本規律，順應科技創新演化規律的財政科技支持手段方能促進國家創新體系成功轉型。創新體系有效轉型需從物質基礎、市場選擇、關鍵動力、融資機制四方面著力，為面向重大應用的基礎研究提供穩定、持續增長的投入保障，以財政手段引導多元主體融合參與知識、技術和制度的共生演化過程，遵循不同科技創新活動的市場選擇規律，最終提升我國國家創新體系的內循環動力。

關鍵詞：國家創新體系；系統轉型；創新市場演化；財政科技投入

中圖分類號：F812"" 文獻標識碼：A"" 文章編號：1003-7543（2024）02-0089-15

國家創新體系的有效轉型是我國實現高水平科技自立自強的現實要求，也是影響我國經濟社會高質量發展的關鍵議題。當前關于我國如何提升國家創新體系整體效能問題的探討主要集中在著力強化國家戰略科技力量、加強基礎研究、開展技術攻堅、強化企業創新主體地位、加強科技人才隊伍建設、優化科技創新生態、擴大開放合作等方面，而關于如何強化國家創新體系財政支撐的研究尚不充分。實際上，財政為保障國家科技經費投入、支持科學技術發展提供了重要物質基礎，是影響國家創新體系整體效能的一個重要因素。近十年來，我國財政科技支出總體規模達到8.25萬億元，從2012年的5 600億元增長到2021年的1.08萬億元，年均增長7.5%［1］。《2022年中國財政政策執行情況報告》指出，在財政科技投入的引導和帶動下，我國全社會研發經費投入從2012年的1.03萬億元增長到2022年的3.09萬億元，比2021年增長10.4%。黨的二十大報告首次明確提出要“提升科技投入效能，深化財政科技經費分配使用機制改革”，著重強調了財政對于完善科技管理體制、推動國家創新體系有效轉型的重要性。在健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的過程中，財政是推動有效市場和有為政府更好結合的基礎和重要手段，是強化企業技術創新主體地位、激發各類創新主體活力的關鍵動力，因而有必要系統研究財政對于國家創新體系有效轉型的基礎性作用。

不同國家創新體系的歷史實踐反映了以政府為代表的公共部門和以企業為代表的私人部門在整個創新體系中的力量權衡與動態調整。國家創新體系轉型的特殊性在于國家是組織科技創新活動的系統單元，要綜合考慮整個國家的內部發展戰略及外部環境壓力的變化。大規模的政府研發經費投入是國家創新體系轉型的強大物質基礎，但其并不能“自動”轉化為國家科技實力和經濟實力。在全球化背景下，國際秩序的發展趨勢已從單邊霸權向多邊均衡的格局演變，但科學技術領域同時面臨著“技術擴散”和“技術封鎖”的兩難困境［2］。在大國科技競爭的戰略背景下，我國實現創新體系的有效轉型，需要從各國創新體系轉型的歷史實踐中總結經驗，依靠政府提供持續的支持，為符合創新活動本質規律的制度體系提供必要保障。

長期以來，新古典主義基于創新研發活動的外溢屬性以及市場失靈的假設前提為創新決策提供理論依據，但市場失靈理論并沒有回答關系到公共部門干預并支持創新的一些關鍵的機制設計問題，以市場失靈作為英美財政理論的基礎具有無法回避的理論缺陷［3］。新古典主義的理論假設對創新本質以及創新系統轉型的解釋力都較為有限，創新本質上不僅不會帶來一般均衡，甚至還會破壞現有的均衡狀態［4］。創新演化范式正是彌補新古典主義理論解釋力不足的一種有益嘗試。創新演化范式認為，一國的制度安排和政策干預在決定創新系統的基本模式以及國家產業競爭能力方面發揮了根本性作用［5］，但對于國家創新體系本身的演化與轉型問題未能給出系統解答。當前學術研究亟須建立起符合我國基本國情、對國家創新體系的財政基礎和轉型實踐更具有理論解釋力的分析框架。基于此，研究主要聚焦以下關鍵問題：其一，國家創新體系轉型與演化的本質特征是什么？其二，在國家創新體系轉型過程中，如何理解政府的角色定位？其三，如何構建一個符合我國國家創新體系實際的分析框架并設計可行方案以應對國家創新體系轉型關鍵期的系統性挑戰？

一、國家創新體系轉型與演化的理論闡釋

國家創新體系是決定現代國家經濟社會發展差異的重要因素。它植根于國家創新能力，是分析科技創新和經濟發展演變歷史、理解一國創新能力和創新體系發展轉型的重要工具。國家創新體系的有效轉型是現代國家提升其產業競爭力和經濟發展動力的重要前提，這種“轉型”的理論內涵最早可以追溯到德國經濟學家弗里德里希·李斯特在1841年提出的“國家政治經濟體系”［6］。李斯特在研究德國如何趕超英國時，提出要從國家層面制定創新政策來保護新興產業，政府支持教育發展并為產業轉型進步創造基礎條件。1987年弗里曼在有關日本科技政策和經濟績效的研究中，正式使用了“國家創新體系”這一術語，并認為國家創新體系的政策制定為日本戰略產業選擇和經濟增長提供了重要動力，促使日本產業實現了“追趕型”向“先導創新型”的有效轉型［7］。

早在20世紀60年代，創新經濟學就指出知識和信息具有不適合市場交換的屬性，市場失靈理論成為政府干預創新活動、制定創新政策的普遍理論依據。在以研發外溢性為核心的新古典主義理論指導下，政府支持研發投入的規模不斷擴大、對創新專利的制度性保護不斷增強，創新政策的目標被定位為矯正外溢性所產生的創新市場失靈與效率損失。然而，以市場失靈理論為基礎來理解創新活動以及財政科技決策存在較為明顯的理論局限性，同時也會弱化政府在國家創新系統治理中的實際作用。一方面，基于新古典主義對完美信息、已知風險等的理論假設，創新決策只關注到了單個創新活動存在的外溢特征，忽視了從宏觀系統到微觀創新要素間的反饋機制，以及經濟和社會制度體系對創新政策干預有效性的根本影響［5］。另一方面，在討論研發活動帶來的外溢性時，新古典主義范式主要關注的是知識外溢性所造成的效率損失問題，而忽視了不同產業上下游之間、新產品或新技術的中間環節通過市場交易所產生的創新知識擴散與技術傳播，因而也容易忽視政府在以技術交易為基礎的市場選擇過程中的重要作用［4］。如果政府的創新決策長期支持高研發投入的行業，而忽視其他行業，就容易導致某些處于“冷門”的研究領域因長期缺乏支持而成為產業競爭的短板，最終可能導致整個國家創新體系的發展都被鎖定在特定的發展路徑上［8］。

創新演化范式是彌補新古典主義理論解釋力不足的一種有益嘗試。演化理論在生物學和其他學科中被廣泛應用，借助生物學的隱喻方法有助于理解和處理國家創新體系所處的復雜動態系統問題。阿爾奇安（Alchian）是早期嘗試運用生物學方法來研究經濟問題的學者之一，他認為生物演化中的基因遺傳、突變和自然選擇，在社會經濟體中的對應物分別是模仿、創新和正利潤［9］。20世紀80年代，演化經濟學作為一個獨立的理論分支正式出現，經濟學中引入演化理論的經典代表是納爾遜和溫特在1982年出版的著作《經濟變遷的演化理論》，以及博爾丁在1981年出版的《演化經濟學》。演化經濟學將創新視為一個涉及一系列變異、選擇和遺傳的社會演化過程，創新活動所處的經濟環境具有有限理性、個體異質性、系統演化的復雜性與極端不確定性等特征［10］。

單個科技創新活動所具有的突變、選擇、遺傳特征深深嵌入國家創新體系的演化與轉型過程，而這種適應性學習與創新的互動機制依賴于特定國家創新體系的制度基礎。依據國家創新體系的系統觀點，單個創新活動背后具有更為廣泛而深遠的社會和經濟意義，發生根本變革的創新依賴于從事經濟活動的個體決策行為和投資活動，需要社會層面廣泛的基礎設施投資與制度變革來提供支持。整個創新過程中的決定性因素，包括所有重要的經濟、社會、政治、組織、制度以及其他影響創新研發和使用過程的因素［11］。財政為創新活動的開展提供了必要的政策環境和公共資金支持，而這恰恰是國家創新體系運行所必備的條件［12］。

在國家創新體系的演化過程中，技術創新可以被理解為一種以技術知識為基因型表現的變異，其中新知識和新觀念是“基因”［13］。新知識或新觀念的產生就如同一個基因發生突變，突變的動力可能來自新技術知識產生的“基因型”內部改變，也可能來自技術創新外部環境所激發的“隱性基因”改變，因而創新過程本質上充滿了隨機性和突變性。當新知識或新觀念在整個創新體系中付諸實踐，例如發明了新技術或者開發了新產品，創新才最終依靠市場選擇得以實現遺傳。創新演化的定向選擇意味著由社會權力作為選擇力量，趨于選擇可以改善社會整體福利狀況的新觀念或新表達，因而具有一定的目的性和導向性［13］。政府參與的創新演化過程與生物演化的核心差異是政府負責管理創新的變異、選擇和遺傳過程，人為地創造和協調創新活動，而非依靠自然力量［14］。

二、創新演化范式下的市場選擇與政府定位

創新體系的系統特征與演化過程意味著創新的供給主體需要將大量信息要素與知識整合，從而持續滿足需求方對創新產品的需要，而政府必須成為國家創新體系轉型中的參與者，為其提供必要的資源供給和制度安排。依據創新的演化范式，創新本質上要經歷復雜、動態的突變—選擇—遺傳過程，而在創新的市場選擇過程中，政府依靠財政科技的決策與投入手段發揮關鍵作用。換言之，財政并非創新系統轉型的主導力量，而是順應創新演化規律的基礎支持手段，政府并不能直接決定創新的突變，但能夠通過財政手段為創新突變提供適合的“土壤”，最終提高創新突變實際發生的概率。本文嘗試在演化范式的基礎上提出創新市場演化的分析框架，刻畫不同類型的創新市場選擇以及政府的角色定位，為財政支持國家創新體系的有效轉型提供理論依據。

（一）創新市場選擇的演化分析框架

科技創新活動，特別是重大科技創新理論的產生，往往具有隨機性、突變性，這一突變能否實現遺傳往往需要依靠市場選擇。通過市場選擇，具有市場應用場景的科技創新會有效形成一個正反饋。創新的隨機性和突變性不僅存在于純粹的科學探索與知識發現過程，而且在技術發明實現商業化的過程中也同樣存在［15］。一旦發生了這種突變，就會遵循一定的演化規律。在成功完成創新的市場選擇與遺傳過程之后，該領域科技創新的發展方向仍然需要經歷長期持續的演進與調整。

本文在借鑒斯托克斯提出的研發活動四象限分類法的基礎上［16］，在縱向維度引入知識性與應用性來區分不同類型的科技創新活動，在橫向維度以多種路徑并存的非線性方式刻畫不同類型的創新市場演化過程（見圖1，下頁）。其中科學研究過程既包括了基礎研究——以純粹的知識性為研究目的的創新活動；又包括兼具知識性與應用性的“應用導向的基礎研究”，應用研究與試驗開發著重體現了以應用性為創新目的的技術開發過程。與純粹以科學判斷和知識積累為出發點的基礎研究不同，考慮技術應用場景的基礎研究往往與重大基礎理論創新、重大科學技術發明密切相關。

在歷史上，我國在研制“兩彈一星”這一應用性項目過程中，集合了物理、化學等多個基礎學科的科學研究攻關，經歷不斷重復理論模型試驗與調整，最終驗證基礎理論知識在應用層面的有效性，成功完成這一戰略性研制任務，體現了巴斯德象限所強調的基礎研究和應用研究的有效結合。從基礎研究到應用技術開發并非線性積累的過程，創新體系發生突變的過程中也必然伴隨著試錯與失敗［17］。國家創新體系要完成創新的突變、選擇與遺傳，就必須充分考慮基礎研究的應用導向，強化重大基礎理論與關鍵核心技術突破間的內在聯系，以提升應用技術水平為目標導向，彌補基礎研究持續投入所帶來的巨額成本負擔。

（二）政府在創新市場選擇與演化中的角色定位

分析政府在創新市場演化中的角色，需要設定更為明確的理論前提。本文借鑒我國財政學家何振一教授提出的社會共同需要理論［18］，以及新市場財政學理論的核心概念——“市場平臺觀”等［19-20］，從滿足科技創新的社會共同需要角度闡述財政科技投入與國家創新體系建設的關系。國家層面的創新活動是市場主體和非市場主體的互動性和創造性過程，體現了一系列回應市場導向需求和其他社會需要的知識的創造性應用［21］。對創新的這一理解體現了社會共同需要概念的重要性。依據社會共同需要理論，國家需要滿足的創新層面的社會共同需要的程度和范圍，取決于整個創新體系中不同創新主體之間博弈的結果。創新活動本身具有一定的公共屬性，而財政是政府滿足創新公共屬性部分社會共同需要的基礎手段，財政科技投入的規模和結構直接反映政府為了滿足創新層面社會共同需要的資源動員狀態。依據市場平臺觀，無論是政府還是企業等創新主體，都是開展創新活動的市場平臺上的參與主體，二者從事創新活動的根本目標存在差異［22］：政府投入財政科技資源是以滿足全局范圍內以及與提升國家創新能力相關的社會共同需要為目標；企業進行科技創新投資的根本目標是從創新成果中獲得經濟收益、實現私人的經濟效益最大化。國家創新體系發生系統轉型意味著要從傳統私人主導的市場邏輯向涵蓋國家、社會、社區等的多重制度邏輯轉型［23］。

創新市場演化過程需要區分兩種市場類型與情景：一是競爭性的市場選擇，這一類市場主要面向民用、相對比較分散，由眾多創新主體參與市場競爭，注重新技術的開發和實際應用。二是政府作為壟斷性買方的市場選擇，例如滿足軍工、國防以及國家重大戰略需求等。壟斷性市場的核心特征是政府作為具有一定“壟斷”性質的買方，“購買”科學研究產出的創新成果。根據新市場財政學理論，上述兩種市場都符合市場平臺觀的概念特征，但在具有壟斷性質的市場平臺上，政府是特殊的市場參與者——以壟斷身份存在的買方，但仍然按照市場運行的基本邏輯——滿足市場運行參與者的需求——由政府作為壟斷性買方作出市場選擇而產生的一系列科技創新活動，包括選擇合適的科技創新產品和服務的供給者以及供給方式等。經過政府這個特殊的市場“買方”選擇，這一領域獲得了大量資金投入與政策支持，進而在該領域開展科技創新活動，并拓展其他相關子領域的創新路徑，實現這一領域的新理論或新技術的“遺傳”。

值得注意的是，無論是在具有壟斷性質還是競爭性的科技創新市場上，政府作為買方都不能輕易產生直接的投資行為，更不能成為某一類科技創新活動的直接提供者。其根本原因在于，科技創新市場具有隨機性、突變性特征，其發展是難以預測的。政府作為供給主體直接投入并不能支持此類創新面向市場選擇、最終實現“遺傳”，反而可能會違背政府從事這類科技創新活動期望實現的公共目標，同時也會影響和擠占其他領域的公共投入。

（三）科學研究與技術開發中財政的不同投入方式

科學研究的過程具有較強的隨機性與突變性，強調知識性的科學研究在不斷積累的過程中很難預測何種新知識、新觀念在何時發生突變，以及何種突變恰好能夠被應用到技術開發中，從而創造出經濟價值。圖1刻畫了在“知識性—應用性”縱向維度下，多條演化路徑從0到100 的創新市場演化過程。基礎研究在實現“從0到1”的突破之前，必然有成百上千、甚至更多的創新研究是以“失敗的分母”形式存在的，因而要成功實現基礎研究的創新突變，就無法預測和評估單個創新研究項目成功的概率究竟有多大。而政府支持知識性較強的科學研究的核心目標，正是為了實現創新基礎理論的突破，滿足科學研究過程中的社會共同需要。此時政府采用的財政科技投入方式應當是“均等化”的公共研發資助，從而支持不同領域科學研究的開展。具體而言，均等化的公共研發資助并不指向特定的基礎研究領域，而是能夠為各個領域的基礎研究提供穩定持續的支持。此外，科學研究所需要的大量基礎科技人才的培養，同樣需要政府的持續投入，為其提供良好的科研環境與條件支持。

在基礎研究實現創新突變、進入市場選擇的過程中，政府要遵循市場平臺觀的基本原則，在創新市場上扮演買方的角色，其根本目的是讓有益于市場轉化、技術應用的創新突變能夠順利地遺傳下來，從而更好地滿足科技創新領域的社會共同需要。此時政府的財政投入方式就有了明確的投入方向——以應用導向為目的，既包括了滿足重大發展戰略需求的國家意志，又需要調動起更多創新個體的積極性，遵循市場交換和利潤分配的規則，滿足市場的消費需求。在技術開發的市場選擇中，政府的財政投入與支持具有明確方向，政府通過競爭性合約的方式支持單個技術開發活動取得成功，這就要求從事技術開發的企業具備足夠的創新競爭力，這樣才能在市場平臺中實現創新遺傳與持續生存。

三、我國國家創新體系轉型的現實基礎：基于大國科技競爭的邏輯

世界主要科技強國的轉型發展路徑往往內嵌于大國競爭的特殊戰略邏輯中，例如英國主要依靠基礎研究供給導向實現轉型，德國和日本倚重核心技術供給導向，美國則采取“基礎技術供給”和“需求引致”的“雙強路徑”［24］。我國的經濟總量與研發經費投入水平分別于2010年、2009年首次超過日本，成為全球第二大經濟體與科技大國。當前新一輪科技革命和未來產業革命加快重構各國創新體系，在大國創新體系轉型背后存在一定的共性邏輯：其一，大規模的財政科技投入是大國科技競爭的相同戰略選擇；其二，國家創新體系轉型都伴隨著科技體制與制度體系的內在調整，我國經歷了計劃型向市場型的科技體制轉型；其三，我國當前擁有世界規模最大的科研人員隊伍，仍面臨科技人力資源數量提升向質量提升的轉型考驗；其四，大國科技博弈依托于國家科技戰略支持，科技生產力與全球競爭力依靠政府在基礎研發和技術轉化中提供持續穩定的支持。實現由“科技大國”向“科技強國”的轉型，應扎根我國創新體系的長期實踐，將現實經驗轉化為我國創新體系有效轉型的內在動力。本文運用上述創新市場選擇與演化的分析框架，分別從物質基礎、市場選擇、關鍵動力、融資機制四個方面剖析我國創新體系歷史演進和轉型過程中的經驗問題。

（一）我國財政科技投入的規模增長優勢顯著，投入方向有待優化

各國經濟發展水平不同，科技創新投入水平也有較大差異。美國政府和企業對于科技創新的投入強度位列世界首位。近20年來，中國的研發經費投入平均增速達到19.5%，遠超過美國同期增速4.8%，但中國的研發經費投入總量與美國的差距呈波動上升趨勢。近10年來，中國基礎研究的平均投入為163.86億美元，僅為美國的1/5；中國基礎研究經費投入占Ramp;D經費總量的比重不足5%，而美國的這一比例已超過15%。在政府投入方面，中國政府Ramp;D經費平均投入682億美元，為美國政府投入的52.93%。與創新系統發達的國家相比，中國各類創新主體對于基礎研究和應用研究的投入結構不合理、缺乏明確的分工定位，在研發投入的整體規模和結構方面仍有較大的優化和提升空間。從政府研發經費的投入集中度來看，2019年中國政府研發經費投入657.9億美元，政府部門執行的研發經費496.6億美元，投入的集中度超過75%；而美國政府投入1 452.6億美元，執行649.6億美元，投入集中度接近45%。從研究經費的執行結構來看，中國企業在基礎研究和應用研究方面的投入占比均低于美國，近10年來中國企業對基礎研究的平均投入水平僅為2%，而美國企業對基礎研究的平均投入比例超過27%；美國的應用研究投入主體是企業（企業投入應用研究的比例超過60%），而中國企業投入應用研究的比例僅為20%，中國政府對應用研究的平均投入占比則達到43.56% 。

基礎研究的投入力度在一定程度上能夠反映政府對國家基礎創新能力的重視程度。應用型基礎研究能否實現創新突變，是生產力能否有效轉化的關鍵。高技術產業在國際市場上的競爭力并非取決于其研發投入強度，而是取決于研發投入的結構特征［25］。隨著經濟總量的不斷增長，中國在科技創新領域發揮新型舉國體制優勢的空間更大。但與創新系統發達的國家相比，中國政府研發投入集中度高，企業在科學研究方面的投入力度較小。各類創新主體缺乏明確的分工定位，在研發投入的整體規模和結構方面仍有較大的優化空間。

歷史上，美國曾采用了“大政府”“大科技”的創新發展模式，投入大量物質資源支持本國科技發展，大規模的政府研發經費和人才投入為其國家創新體系的轉型提供了強大的物質基礎和保障。美國諸多基礎科學研究得益于“巴斯德象限”的應用型基礎研究開發思路，依靠政府部門投入建立了一系列新材料研究實驗室，在承擔不同政府部門科技職能的同時，投入大量資源開展具有戰略性的基礎研究，為基礎科學研究創造了更多實際的應用場景。然而，歷史經驗證明，國家實力的增長并不能單純依靠政府投入，僅投放大量“燃料”的做法，并不能自動轉化為國家科技實力和經濟實力的“助推劑”，也無法直接轉化為國家財富，只會大量消耗國家的科技資源和經濟資源，最終削弱國家的經濟實力和科技競爭力。在我國財政科技預算總體規模有限的前提下，在不斷提高對高研發部門科技投入強度的同時，也需要綜合協調我國經濟社會的整體發展目標，以免阻礙高技術密集行業向傳統產業部門的知識流動和技術擴散。

（二）政府角色由全面供給向技術購買轉變，多元創新主體合作互動不足

1949年以來，我國經歷了由計劃經濟主導下的科技體制逐漸向更加適應社會主義市場經濟的科技體制轉型，科技創新領域共制定了十次科學技術發展規劃，我國的科技體制與財政科技管理制度也隨之逐步形成并不斷改革完善，政府在科技創新體系中所扮演的角色經歷了從直接的“供給方”向“購買方”的轉變。《1956—1967年科學技術發展規劃綱要》作為中華人民共和國成立后的第一個科技規劃，提出要“建立起照顧科學事業特殊性的財政管理制度”，“在盡可能短的時期內把我國科技從十分落后的基礎上提高到接近于現代先進水平”。財政科技投入在此后很長一段時間內是國家依靠行政力量發展科學事業、管理科學投資的特定手段。《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》從規劃內容中凝練出國家科技攻關項目，但在科研活動的具體組織實施中，仍然保留了科技計劃體制的集中性和計劃性，在科學技術成果的推廣和應用方面依然“由各級計劃、設計、生產和科技部門負責組織”。

1985年發布的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》，明確指出了過去科技體制存在的弊病，提出要改革科技撥款制度，按照不同類型科學技術活動的特點實行經費分類管理，改革科學技術的系統運行機制。這一改革在保留國家重點項目計劃管理的同時，肯定了經濟杠桿和市場調節機制的重要性，同時明確了科學技術在創造社會商品價值中的作用，以及買方需求對于技術市場發展的根本性作用。然而，1985年科技體制改革的實際成效在當時以“市場換技術”的工業技術體系中并沒有充分地顯現［26］。改革開放以來，我國國家創新體系在進行系統轉型的過程中并不缺乏國家層面的資源動員和政策支持，但國家投入的大量資源紅利沒有被創新主體有效吸收，在科學研究與技術創新中處于“供給”端的創新主體間長期處于相對割裂的狀態：國內的工業技術企業能夠從國際市場直接獲取成熟的機器設備和技術產品，缺乏開發和應用國內基礎研究成果的動力；國內的科研機構和高校也能夠獲得國家科研經費的持續投入，與企業合作展開應用研究的動機不強［27］。

依據創新市場演化的基本思路，成熟的國內市場環境能為新技術的商業化應用提供基礎條件，因而在創新市場中創新基礎知識的提供者、新技術的開發者以及新產品的使用者之間存在普遍的縱向關聯［28］，而政府在壟斷性與競爭性創新市場選擇中的角色差異，會影響基礎研究成果能否成功實現“遺傳”，并應用到技術開發和產品制造中，最終決定了一國創新體系的國際競爭優勢。政府和企業都是創新市場平臺上的互動主體，如果某一領域的科技創新資源配置需要調動整個國家的力量，那么就不能僅僅依靠政府或者企業單一主體的力量。“舉國”不僅僅是舉政府、國家財政之力，還應該更大限度地去調動和激發整個國家不同創新主體的投入力量。在我國傳統的科技政策改革實踐中，曾經存在依靠政府力量主導某一領域的應用技術研發和生產的情形，政府直接擔任“供給者”的做法實際上阻礙了應用技術研發的市場選擇過程。計劃型科技體制在理論上能夠撬動財政投入，但在創新的突變性和隨機性本質影響下，也可能導致“整體性失敗”［29］。

（三）“投人”還是“投物”的抉擇制約我國科技創新的長期內生動力

黨的二十大報告首次將科技、教育、人才統籌部署，明確了科技、教育和人才“三個第一”的重要戰略地位。中國目前是世界上全時當量研究人員數量最多的國家，但在高被引科學家數量、諾貝爾獎獲得者人數等質量型指標方面，中國整體的科技人力資源競爭力仍然落后于美國。1945年范內瓦·布什給羅斯福總統的建議信，開創了政府直接資助國家創新體系的政策先例。在20世紀50年代美國國家創新體系建設的繁榮時期，范內瓦·布什帶領3萬余人從事科研創新的決策和具體研發活動，其中包括了6 000余名科學家。以美國國立衛生研究院為例，超過80%的公共醫學研究支出，以競爭性獎金的方式發放給2 500家研究機構的30萬名研究人員［30］。政府在醫學基礎研究方面的創新投資，不僅催生了數百名諾貝爾獎獲得者和拉斯克獎獲得者，而且實現了新研發藥品市場的超額回報，據統計，美國國立衛生研究院每投出1 000萬美元，就能為私企帶來3 000萬美元的股票價值［17］。近年來，美國聯邦政府持續強化競爭性科技人才戰略，2022年8月美國總統拜登簽署《芯片與科學法案》，除了社會各界廣泛關注的為美國本土芯片產業提供527億美元的財政直接補貼外，還值得重視的是美國政府將超過2 000億美元的科技預算用于支持人工智能、量子計算、機器人技術等關鍵基礎科學與技術領域，并從教育計劃、推廣戰略、研發能力等不同維度為各類科技創新人才的培養提供全面支持。

我國傳統的財政科技投入方式往往更多地強調對“物”的投入，集中體現為通過各類科技計劃項目、重點領域的財政科技專項資金來資助特定領域的科學研究活動。這導致直接從事科技創新活動的個體隸屬于特定的機構部門，而機構部門的設置又服務于特定的科學研究任務。傳統計劃型科研組織形式導致從事科技創新活動的個人和組織并不關注科技創新成果本身的轉化和市場應用，實際上削弱了個體通過創造性活動不斷追求個人效益最大化的動力。從事科研活動所需的個體自由以及市場配置創新要素的機制都受到了抑制，由此也削弱了科技進步的根本動力。以滿足短期科研任務為目標組織人力物力，往往忽視了長期戰略性、高水平科技人才的儲備。實際上，“投人”還是“投物”是影響國家創新體系有效轉型的關鍵問題。不同創新主體開展創新合作的情況可能存在一定的制度和路徑依賴，這意味著處于相對開放和競爭環境的企業創新主體更愿意積極尋求與研發技術相對成熟的主體進行合作；而能夠獲得財政科研經費穩定資助的科研主體，并沒有充足的動力去尋求技術研發合作、獲取相應的科研回報。這樣的路徑依賴實際上會割裂創新系統的演化過程，阻礙從事科技創新的個體從市場環境中最大限度地獲取創新的預期收益。

創新演化往往依靠“人”來實現隱性基因的表達，在現代國家創新體系中往往以專利保護等制度形式加以確認，人的主動創造性為國家創新體系轉型提供了關鍵動力。創新個體往往在解決特定問題和追求特定目標的過程中產生新觀念、創造新知識。創新作為一個系統過程，新知識與新觀念要發生突變并遺傳，不僅要依賴具有公共物品屬性的顯性知識的“基因”表達，而且需要持續積累的隱性知識提供基礎，后者往往更加依靠人在知識創造、技術積累過程中的持續投入。當新觀念或者新知識在整個創新體系中實現時，個體也需要從中獲取一定的收益作為激勵或者補償。國家創新體系為新知識、新觀念的不斷積累、增長和突變提供了平臺，通過一系列創新政策與戰略安排形成的制度體系，深刻影響著創新積累和系統演化的方向［11］。

（四）我國支持創新市場演化的財政融資機制不足

創新市場演化過程需要可持續的創新“遺傳”，為了維持高強度的研發支持政策，大國創新體系都面臨研發資金的籌集和持續投入問題。在支持小企業創新方面，美國政府以財政信用為擔保媒介，將大量私人資本引入初創型高技術企業的風險投資，設立專門的政府機構，借助財政撥款和政府信用，委托機構發行債券融資，為初創型小企業提供融資擔保，幫助小企業順利匹配到風險融資支持。美國還推出了小企業創新研究計劃（SBIR）、小企業技術轉移研究計劃（STTR）等一系列科技計劃，并于1982年頒布《小企業創新進步法》，以法案形式要求11個聯邦政府部門將其預算的一定比例單獨用于管理小企業技術轉移研究計劃項目，形成專門支持小企業技術創新的穩定財政投入計劃。上述科技計劃與法案為美國科技型企業提供了啟動資金，幫助創新型企業降低前期研究開發的風險，提高技術和產品商業化概率［31］。我國于2017年修訂《中華人民共和國中小企業促進法》，規定建立國家中小企業發展基金，“遵循政策性導向和市場化運作原則，引導和帶動社會資金支持初創期中小企業”，同時提出國家支持大型企業與中小企業建立技術協作關系這一指導性原則。2017年以來，我國高校與科研院所以轉讓、許可、作價投資等方式轉化科技成果的合同數量在不斷增長，科技成果的主要轉化去向是國內的中小微企業。相比美國針對小企業創新研究、技術轉移等制定了一系列支持小企業創新融資的財政科技計劃，我國目前尚未形成專門針對小企業創新融資、高校向中小微企業進行科技成果轉化的財政激勵體系。

美國在20世紀80年代頒布了《拜杜法案》等一系列支持科技成果轉化改革的法案，試圖將政府資助專利的所有權下放，按照市場原則分配科技成果轉化的收入，由此促使政府資助的科研成果轉向商業化應用。研究表明，美國有大量的企業和高校通過科技成果轉化和專利授權許可的方式實現“雙贏”局面［32］，基于高校的專利許可協議甚至為美國國內生產總值貢獻了近千億美元的收入［33］。美國高校還通過內部激勵的方式，從科研成果轉化收入中提取15%～33%來支持科技成果轉化服務機構運行，另外提取近1/3的收入來“造血”并反哺高校的基礎科研與教學［34］。中美高校科技成果轉化的發展階段和模式存在較大差異，美國高校按照市場原則分配成果轉化收益，在高校、學院、科技人員、科技成果轉化機構等多方利益主體之間分配轉化收益，而我國目前科技成果轉化收益的分配以獎勵為主，對于科技成果轉化服務機構、高校教育與科研的資金反哺作用不強［34］，政府資助的科技成果所有權下放后，仍舊缺乏配套的約束機制，國家財政科技資助的目標缺少必要的保障［35］。

在一些發達國家的創新體系中，公共部門絕大部分的研發投入都投向任務導向型創新項目，歷史上政府的直接目標驅動與資助導向曾推動美國通用技術不斷經歷失敗并最終成功實現突變［36］。依托國家實驗室和科技戰略計劃，美國聯邦政府部門圍繞國家安全的議題，資助大學和工業體系共同實施科技研發項目。在美國的科技創新體系下，由企業主導應用性強的技術開發環節，提供主要的試驗開發資金投入。企業與消費者處于相對平等的市場地位，有足夠的激勵動機來滿足市場上的消費者需求，能夠積極圍繞市場需求來開發和改進新產品、新工藝技術，最終推動整個社會生產力與經濟水平的提高。這種經濟助推力也意味著政府的稅基能隨之擴大，從而能夠為政府持續資助基礎研究等提供持續的融資保證。我國的科技管理同樣偏重任務導向的科技投入，如何將私人資本通過市場機制有效引入創新風險投資、為科技成果轉化和產業化提供良性的融資機制，是政府財政科技管理體制改革面臨的關鍵問題。

四、轉型關鍵期的抉擇：支持我國國家創新體系轉型的財政路徑

國家創新體系轉型需遵循創新市場演化的基本規律，順應科技創新演化規律的財政科技支持手段方能真正促進國家創新體系成功轉型。創新體系有效轉型需從物質基礎、市場選擇、關鍵動力、融資機制四方面著力，支持我國創新體系由傳統的“后發趕超”向更高質量、可持續發展的目標轉型［37］。其一，以創新市場演化的基本規律為協調的根本原則，為面向重大應用的基礎研究提供穩定、持續增長的投入保障；其二，政府應扮演好創新市場的“買方”角色，以財政手段引導多元主體融合參與知識、技術、制度的共生演化過程，綜合發揮財稅政策、科技政策、產業政策、區域政策等宏觀治理政策的合力；其三，遵循不同類型科技人才的成長和發展規律，強化政策目標與創新市場演化過程的適配性，為科研成果的轉移轉化提供必要的風險管理屏障；其四，遵循不同科技創新活動的市場選擇規律，財政科技管理的落腳點要從供給端轉向消費端，發揮我國巨大的市場優勢與潛能，提升國家創新體系的內循環動力。

（一）夯實國家創新能力基礎，重點支持面向重大應用的基礎研究

核心技術攻關是當前我國國家創新體系有效轉型的關鍵，其背后往往需要依靠強大的基礎研究創新突變能力，以及能夠將基礎研究的創新成果有效轉化為重大技術發明的創新系統演化機制。短期內“卡脖子”的往往是接近市場應用的技術創新，但真正制約國家科技競爭實力的根本因素往往不是前端的應用技術，而是需要實現“從0到1”突破、面向重大應用的基礎研究。我國國家創新體系實現有效轉型，關鍵需要制度體系的配合與支持，關鍵核心技術的突破需要在產業鏈的各個環節實現需求與供給的自主循環，這就意味著任何一項重大攻關項目的實施都必須依賴整個產業鏈上不同企業間的合作。單憑企業間的局部合作關系很難從產業鏈全局上實現轉型優化，國家創新體系的有效轉型更需要國家強大的組織動員能力和協調能力，遵循知識積累與創新市場演化的基本規律，從財政科技投入的精準度和政策的有效性等方面入手，不斷夯實國家創新能力的基礎制度。

當前財政科技投入成為塑造我國國家創新體系轉型方向的關鍵因素，其核心舉措應當是利用有限的財政資金，集中發揮新型舉國體制的資源聚合優勢，重點支持涉及關鍵核心技術和重大應用導向的基礎研究，不僅要關注財政科技投入的總量問題，而且要著力優化和調整財政科技投入的系統布局。其一，國家層面需要完善跨部門協調的制度體系，遵循創新市場演化的基本規律，充分調動企業從事技術開發、參與市場競爭的創新源動力，為核心技術的自主研發轉型提供制度上的可行路徑。其二，要優化國家重點科技計劃與項目的科技經費管理。財政科技資金要提供穩定、持續增長的投入保障，同時要區分不同科技項目對應的研發功能定位，協調好產業層面、區域層面以及整個國家層面的政策關系。其三，除支持企業等主體加大自主研發創新的投入力度外，還需要權衡好創新路徑的多樣性與市場選擇目標間的關系。在基礎研發階段與創新擴散的早期，通過政策鼓勵更多的創新主體自由探索，鼓勵科研人員自主探索，滿足創新演化路徑的多樣性要求，避免單一路徑下創新突變失敗而造成的技術路徑依賴。政府支持的基礎研究方向應當是“寬基礎，無定向”的，即拓寬基礎研究的總體范圍，遵循基礎研究的創新突變規律，同時不指向或偏向任何特定的基礎研究方向。其四，基于創新演化過程中不同產業、不同區域間創新培育能力的差異特征，針對性地設計財政科技支持計劃和科技預算項目，促進后發優勢產業與地區提高創新吸收能力，明確任務導向的科研資助要更加偏向產業部門的轉型升級，尤其要加快培育傳統制造行業的新技術吸收能力。

（二）扮演好創新市場的“買方”角色，以財政手段引導多元主體協同供給

在全球化背景下，技術、資金、人員和信息在全球范圍內快速流動，使各國的科技創新體系產生緊密聯系。高技術產品的產業化和市場化是技術擴散的過程，技術霸權國家為了維護其霸權地位和科技優勢而人為阻斷技術擴散過程，實際上是違背創新市場演化的基本規律的。我國要實現創新體系的轉型升級，就需要建立滿足自身科技戰略需要的“競爭共存”關系。無論是壟斷性還是競爭性創新市場，政府都應當做科技創新的“買方”，而不能越位做科技創新的生產者。在健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制的過程中，要更好地發揮政府和市場力量的作用，在實現國家戰略需要的同時，不能忽視民用市場需求和競爭性創新市場的重要性。

當前，我國國家創新體系轉型的關鍵要更多面向市場應用，強調科技創新對市場經濟的帶動作用，因而要更好地運用市場規律和市場優勢。在汽車、通信技術等高技術密集型制造業領域，我國已經實現或正在經歷由“市場換技術”向全面自主創新的賽道轉型，更需要依靠企業深度組織和競爭市場的培育［29］，推動制造業高質量發展。政府要在企業、高校、科研機構間扮演關鍵的組織協調角色，在重大基礎理論創新和關鍵核心技術突破之間搭建自主創新、自主研發的有效合作機制。其一，在面向國家重大戰略的科學研究中，“揭榜掛帥”的本質是在市場中從優選擇，因而需要平等競爭與開放的科研環境，促使科研人員有充足的動力投身科學研究。其二，面對科技芯片、生物制藥等“卡脖子”技術的現實挑戰，往往很難在短期內取得重大突破，更需要聚焦到前瞻性、戰略性的產業鏈布局，因而國家創新體系的轉型需要多個主體融合參與知識、技術、制度的共生演化［38］。其三，針對特定領域的財政補貼或稅收優惠措施往往很難撬動整個產業鏈和創新鏈的轉型發展，此時就需要綜合發揮財稅政策、科技政策、產業政策、區域政策等宏觀治理舉措的合力，打破知識創新向應用創新過渡、產業鏈上下游間互動過程中的制度藩籬。

（三）關鍵核心技術突破的關鍵在人，要加快完善科技人才的財政激勵機制

當前，關鍵核心技術實現突破的關鍵在于科技人才，主要看兩點：其一，有無從事關鍵核心技術研發活動的關鍵核心人才；其二，具備關鍵核心技術研發能力的人才是否有充足的動力持續從事該類科研活動。條件一的滿足需要依靠高技術人才培養體系的支持，化“被動”的人才供應為“主動”的人才儲備，不斷輸送高質量的科技創新人才，財政科技投入可為高素質的科技人才培養提供重要的物質保障；條件二的滿足則需要建立科學有效的激勵機制，營造能夠長期吸引人才的科研環境和社會氛圍，將科技創新人才的潛力充分調動起來，確保科技人才既能“引進來”，又能“留得住”。

當前推動我國高水平科技自立自強的根本是高水平人才與教育的自立自強。在《中共中央辦公廳" 國務院辦公廳關于完善科技激勵機制的意見》中，針對基礎科學研究穩定支持不足等問題，提出要完善國家財政對基礎前沿和公益性研究類科研院所的投入機制，同時支持高校院所提高對青年科技人才培養的資助力度。然而，僅僅依靠財政補貼還不足以推動高校的基礎研究面向產業應用實現市場轉化，對于基礎性與公益性較強的科學研究，其研究成果很難直接轉化為貨幣收益，因而激勵科技人才，為其提供充分的物質保障和制度保障，讓其義無反顧地投入科技創新活動，是財政科技投入人才激勵機制設計的關鍵。其一，財政科技投入要重視并鼓勵系統化的差異，這種差異性突出體現為基礎研究和應用研究的根本目標不同，但其本質上都是人的創造性活動，財政可以依據科技人才從事的研究類型和創新成果形式確定考核指標，遵循不同類型科技人才的成長和發展規律，統籌使用當期薪酬激勵與中長期股權型激勵手段，吸納科技人才作為項目合伙人參與創新投資和決策。其二，適應科技創新存在突變性與市場選擇的本質特征，激勵人才的財政投入模式應當具備激勵創新的“容錯”機制，不以科研項目的絕對成功這一強激勵手段作為評價科技人才和科技績效的唯一標準，應當建立以增加知識價值為導向的分配機制，強化政策目標與創新市場演化過程的適配性。其三，為科研成果的轉移轉化提供必要的風險管理屏障，在促進科技成果的公開交易、化解知識產權證券化風險等方面總結創新舉措、完善制度規范，例如浙江省率先探索科技成果“先用后轉”“以需促轉”“要素跟轉”等機制，是從根源上解決制約底層技術突破難題的積極實踐，能夠有效引導知識、技術、人才、資金等科技要素優勢與市場需求相匹配。

（四）依靠市場選擇加快轉化應用，提升財政科技管理效能

在百年變局加速演進的背景下，我國要實現國家創新體系向高水平科技自立自強的方向有效轉型，當務之急是勇于“刀刃向內”，配合我國經濟社會體制改革和科技體制改革的深化進程，從政策的制定和執行、財政科技資金的有效管理等方面著手，明晰科學研究和技術開發方向，對財政科技管理的方式實施重大變革，從政策目標到執行都需要提升自身科學管理決策水平。在政策制定和執行層面，財政要面向廣泛的科學研究機構、高校及企業層面的創新主體，分門別類地制定各類科技活動的資金分配和管理政策，完成各類科技專項項目申報評審、高新技術企業資質審查等工作，這就要求財政科技政策從目標設定、任務執行到監督管理等環節都要同時滿足科學專業性、財務合規性的要求。在資金管理層面，通過商業化的運作模式為有市場潛力的創新項目提供融資渠道，在競爭性的技術開發市場選擇中，滿足創新投資者獲取潛在市場收益的需求。

一方面，財政科技相關的政策決策要遵循不同科技創新活動的市場選擇規律。國家創新體系的轉型內嵌于創新突變、市場選擇與遺傳的演化過程，前沿科技創新的關鍵方向要依靠市場選擇，科技政策要瞄準轉化應用率更高的技術應用市場，找準科技和經濟結合的關鍵點。就創新市場演化的理論維度而言，需要探究的重點是公共部門是否能夠在高風險、任務導向型的創新投入中建立良性的融資機制，從而對創新的成功突變與未來遺傳提供更多補償，讓各類研發活動實現可持續發展。財政科技管理的落腳點要從供給端轉向消費端，發揮我國巨大的市場優勢與潛能，利用我國獨特的市場需求進一步培育自主研發技術能力，實現本國產業水平的趕超［39］。對于面向應用的財政科技項目，資助標準應當是研發成果能否應用到符合市場需要、具有市場競爭力的產品上，交付的技術產品能否大批量投入商業應用、機器設備能否在生產線大規模使用，進而以產業鏈下游的應用需求來倒逼上游技術供給的突破。

另一方面，面向重大前沿技術的創新方向選擇，要遵循市場選擇規律，提升國家創新體系的內循環動力。促進國內科學研究和技術開發的深度融合，依靠本土的基礎理論創新來解決關鍵核心技術的開發和應用問題，提升整個國家創新體系的信息、資源和平臺整合能力，在國內市場上打通從重大科學研究到關鍵技術開發的轉化通道，以市場應用的經濟回報持續支持基礎科研活動的投入，從而持續正向地為創新體系高效運轉提供財政支持。國家從政策層面全力支持整個產業鏈條的轉型升級，不僅要為新興技術研發提供必要資助，而且要為產業鏈上傳統工業部門提供消化吸收和技術進步的機會。只有實現了上游核心技術的自主供給，并理順全產業鏈上下游間的供需關系，才能真正依靠市場競爭和需求優勢應對全球范圍內的競爭和挑戰。■

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Effective Transformation of National Innovation System from Fiscal Perspective

LI Jing"" YAO Dong-min

Abstract： China is in a critical period of transformation from a country with high technological output to a scientific and technological powerhouse. Public finance provides the necessary resource supply and policy support for the operation of national innovation system， and is important material basis for the transformation and evolution of national innovation system. The study builds an analytical framework for innovation market selection based on the evolutionary paradigm， and describes the different market choices faced in national innovation system when innovation changes， as well as the government's influence on the inheritance and diffusion process of scientific and technological innovation through different ways of fiscal support. The effective transformation of national innovation system should follow the basic law of innovation market evolution. Fiscal support for science and technology must conform to the evolution law of scientific and technological innovation. The effective transformation of China's innovation system needs to focus on four aspects： material base， market selection， key driving force and financing mechanism. Governments needs to provide stable and sustained growth of investment support for major application-oriented basic research， guide multiple subjects to integrate and participate in the symbiotic evolution process of knowledge， technology and institutional system. It is necessary to follow the market selection law of different scientific and technological innovation activities， and ultimately improve the internal circulation power of China's national innovation system.

Key words： national innovation system; systematic transformation; innovation market evolution; fiscal support for science and technology

基金項目：國家社會科學基金重點項目“政府預決算視角下提升我國國家創新體系整體效能的財政體制與政策研究”（20AJY020）。

作者簡介：李靜，首都經濟貿易大學財政稅務學院講師、碩士生導師；姚東旻（通信作者），中央財經大學中國財政發展協同創新中心副主任，教授、博士生導師。