湖南省“一湖三水”岸線保護與利用規劃研究

賀翠華　黎小東　伍宇娟　王淑云

摘要：岸線的有效保護和合理利用對沿岸地區生態文明建設和經濟社會發展具有重要的作用。分析了湖南省“一湖三水”岸線保護與利用現狀，綜合評價現狀岸線資源，明確“一湖三水”臨水邊界線和外緣邊界線劃定方法，科學合理地劃分岸線功能區，嚴格把握岸線保護與利用控制條件。結果表明：湖南省“一湖三水”岸線保護存在的主要問題包括管理體制機制不夠完善、利用方式不合理、集約節約利用程度不高等。洞庭湖、資水、沅江、澧水河湖岸線長5 567.1 km，共劃定岸線功能區1 038個，其中岸線保護區、岸線保留區的總體比例達78.1%，充分體現了大保護的要求。河湖臨水邊界線和外緣邊界線劃定方法、岸線功能分區及管控措施等研究成果可為湖南省及類似地區岸線規劃提供參考。

關鍵詞：河湖岸線； 河湖長制； 功能分區； 湖南省； 洞庭湖

中圖法分類號：TV213.4 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.04.008

文章編號：1006-0081（2024）04-0047-05

0 引 言

岸線具有防洪、生態、社會、經濟等多重屬性，屬于稀缺性和不可再生性的自然資源［1-3］。隨著經濟社會的發展，岸線保護與開發利用之間的矛盾也愈發突出。在一些研究中，根據河湖岸線特點，對岸線資源進行綜合評價［4］，分析了岸線資源開發的適宜性及發展潛力［5］；結合河湖長制要求，對岸線分區管控，有效推進河湖長制的實施［6］。2019年3月，水利部辦公廳印發了《關于河湖岸線保護與利用規劃編制指南（試行）的通知》，2022年5月，水利部印發《水利部關于河湖水域岸線空間管控的指導意見》，旨在進一步強化河湖長制，加強河湖水域岸線空間管控，保障行洪安全，復蘇河湖生態環境。各省市相繼開展了河湖岸線保護與利用規劃編制工作［7-8］，不少學者就河湖洲灘利用對河湖功能影響［9］、庫區岸線保護與利用［10］等做了相應研究。

為有效解決湖南省洞庭湖、資水、沅江、澧水等重要河湖岸線保護與開發利用之間的矛盾，加強岸線空間管控，更有效保護岸線資源，優化岸線資源的配置、集約開發和可持續利用，統籌考慮河道湖泊行（蓄）洪和航道治理，城市建設，河道生態環境保護，以及沿河地區國民經濟和社會發展的要求，結合現行國家和地方法規文件，對湖南省“一湖三水”岸線保護與利用進行研究。研究成果可為湖南及類似地區岸線規劃提供參考。

1 研究范圍

湖南省河湖眾多、水系發達，面積的96.7%屬長江流域洞庭湖水系，其余3.3%為珠江流域和長江流域的鄱陽湖、黃蓋湖水系。洞庭湖蓄納“四水”（湘江、資水、沅江、澧水）、吞吐長江，“四水”連接大小支流、縱橫“三湘”大地。2016年8月，長江水利委員會編制的《長江岸線保護和開發利用總體規劃》將長江干流湖南段、湘江萍島至濠河口、洞庭湖入江水道濠河口至城陵磯等河道納入規劃名錄［2］。本次研究范圍為洞庭湖區、資水干流、沅江干流、澧水干流等河湖（以下簡稱為“一湖三水”），研究范圍涉及常德、岳陽、益陽、邵陽、婁底、懷化、湘西自治州、張家界等沿河湖8個地級市。研究范圍面積約12.7萬km2，占湖南省國土面積的59.9%，研究范圍內岸線長5 567.1 km（表1）。規劃基準年2019年，規劃水平年為2035年。2019年年末，研究范圍內沿岸人口約3 637.8萬人，占湖南省人口的52.6%；地區生產總值約15 864.6億元，占湖南省GDP的39.9%。

2 岸線現狀及存在問題

2.1 岸線管理與保護現狀

目前，“一湖三水”河湖管理范圍劃定已完成，河湖管護責任全面覆蓋，出臺了洞庭湖保護條例、資江保護條例、河道采砂條例、水利工程管理條例等涉水法律法規。但河湖水域及岸線管理方面管理體制尚不健全，水域及岸線存在多頭管理現象，水域岸線管理涉及自然資源、水利、交通、城建、漁業、林業、生態環境等多個部門，權責劃分不明晰。

研究范圍內的生態敏感區主要包括特殊生態敏感區（自然保護區）、重要生態敏感區（風景名勝區、森林公園、濕地公園、水產種質資源保護區）等；共涉及各類生態敏感區共91個，包括6個自然保護區（3個國家級，3個省級），12個風景名勝區（3個國家級，9個省級），12個森林公園（9個國家級，3個省級），5個地質公園（2個國家級，3個省級），15個濕地公園（14個國家級，1個省級），19個水產種質資源保護區（18個國家級，1個省級），34處縣級以上地表水集中式飲用水源保護區。

2.2 岸線利用現狀

研究范圍內現狀岸線利用總長度約303.4 km，利用率為5.4%。按岸線利用型式統計，港口碼頭、取排水口、跨（穿）江設施、旅游設施和其他類利用長度分別為111.7，25.1，44.0，65.3 km和54.5 km（表2）。在已利用岸線中，主要的岸線利用方式為港口碼頭，約占岸線利用長度的36.8%。總體來看，“三水”中下游及洞庭湖地區岸線資源優良，開發利用條件較好，特別是城市周邊地區河湖岸線開發利用尤為活躍，岸線開發利用率自流域上游向下游整體呈增加趨勢。

2.3 存在問題

（1） 管理體制機制不夠完善。目前，岸線管理尚無明確的管理部門及專門法規，呈現出水利、自然資源、交通等多部門綜合管理的狀態。由于涉及行業和部門較多，沒有統一的部門進行總體協調和監督，在岸線使用過程中容易出現“政出多門”“各自為政”等問題，不利于岸線的有序、合理開發，迫切需要進一步完善和理順岸線管理體制，細化岸線管理規定。

（2） 利用方式不合理。近年來，在推行河湖長制的背景下，相關部門加強了岸線利用管理，但部分岸線利用布局不盡合理，如城區河段取水口、排污口、港口碼頭、過江電纜等呈犬牙交錯布置，造成上游油碼頭、危險品碼頭、排污口對下游取水口水域的污染；部分地區在部署岸線開發利用項目時立足于局部短期利益，缺乏長遠考慮。同時，局部地區存在岸線過度開發現象，建設項目的群體累積效應已經顯現，對防洪、河勢、供水和生態環境造成一定影響。農村岸線自然形態破壞、占用河道建設房屋設施等現象較為普遍。

（3） 集約節約利用程度不高。沿岸港口碼頭布

局較為分散，相對集中、連片式的規模化、集約化港區相對較少，部分臨港企業沿江布局，多占少用深水岸線，岸線利用效率低，岸線集約節約利用程度不高。

3 岸線規劃思路

在基礎資料收集與整理的基礎上，分析河湖演變規律及存在的主要問題，對岸線資源進行綜合評價［4］。按照有關法律、法規、規程規范和相關上位規劃有關要求，分析岸線保護與利用控制條件，確定岸線保護管控目標，劃定岸線邊界線及功能區，制定岸線各功能區管控要求，并對規劃成果進行優化調整（圖1）。

4 岸線規劃方案及管控要求

根據岸線的自然屬性和經濟社會功能屬性，結合保護與利用要求，科學合理劃定“兩線四區”：臨水邊界線、外緣邊界線、岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區及岸線開發利用區，對功能區提出相應的管控要求［1］。

4.1 岸線邊界線

根據湘、資、沅、澧四水尾閭水位流量關系變化特性，結合洞庭湖高洪水位對四水尾閭洪水位帶來頂托影響，確定資水、沅江、澧水平原河段和山區河段分界點［10］。由于洞庭湖多年的淤積、洲灘發育，湖底及邊灘高程不斷抬高，且近年來洞庭湖入湖水量減少、三峽水庫蓄水期洞庭湖出口水位下降約2 m，多年平均水位較低，部分堤前洲灘寬度達數公里，另外三口水系枯水期斷流普遍，除松滋西河外，其他河道年平均斷流137～272 d，而汛期四口分流長江入洞庭湖的分流比穩定在25%左右，故臨水邊界線劃定應按照以下原則或方法劃定，并盡可能留足調蓄空間：① 洞庭湖岸線采用汛期多年平均水位與陸域的交線作為臨水邊界線；② 三口河系、草尾河采用河道整治線進行確定；③ 四水尾閭地區采用四水岸線規劃的標準，即采用多年平均流量對應的水位與陸域的交線作為臨水邊界線，并逐步向湖系的岸線標準過渡；④ 平原河段中資水桃江以下河段、沅江桃源以下河段、澧水干流青山以下河段擬采用多年平均流量對應的常水位與陸域的交線作為臨水邊界線；⑤ 資水桃江以上河段、沅江桃源以上河段、澧水干流青山以上山區性河道均為庫區河道，臨水邊界線按多年平均流量對應壩前正常蓄水位回水線考慮。

外緣邊界線與全省河湖劃界成果相協調［11］，原則上不小于河湖管理范圍線。另外，江心洲不設外緣邊界線。

4.2 岸線功能區

綜合考慮河湖自然條件、岸線資源現狀及岸線保護與利用要求，將岸線劃分為岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區及岸線開發利用區4類。

（1） 岸線保護區。將甘溪港入資水匯合口等河勢敏感區河段，五強溪和鳳灘等重要的水利樞紐工程上下游河段，錢糧湖垸、共雙茶垸、大通湖東垸等國家級蓄滯洪區的分洪閘、分洪口、安全區、安全臺等建設的河段，集中式飲用水水源地一級保護區所在河段，國家級和省級自然保護區核心保護區所在河段，省級以上風景名勝區核心景區所在河段劃定為岸線保護區。

（2） 岸線保留區。位于國家級和省級自然保護區一般控制區、水產種質資源保護區、世界自然遺產核心區和緩沖區、風景名勝區非核心景區、地質公園、濕地公園、森林公園等生態敏感區所在岸段，生態建設、保護修復需要預留的岸段，經濟社會發展水平相對較低、規劃期內暫無開發利用需求的岸段，列入國家或省級規劃，尚未實施的蓄滯洪區防洪保留區的岸段劃為岸線保留區。

（3） 岸線控制利用區。岸線開發利用程度相對較高，或開發利用對防洪安全、河勢穩定、供水安全、生態環境可能造成一定影響，需要控制其開發利用強度和調整開發利用方式或用途的岸段，規劃防洪工程、供水工程、港口等重大基礎設施的岸段，建議劃定為岸線控制利用區。

（4） 岸線開發利用區。對于河勢基本穩定、岸線利用條件較好，岸線開發利用對防洪安全、河勢穩定、供水安全以及生態環境影響較小的河湖岸段，建議劃為岸線開發利用區。

經統計，“一湖三水”主要流經湖南省經濟發展水平較高的常德、益陽、岳陽地區，對于岸線的開發利用需求量大，考慮經濟社會發展對岸線利用的要求和需求，應突出保護，合理利用。研究范圍岸線長度5 567.1 km，共劃定岸線功能區1 038個。岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區、岸線開發利用區的長度分別為593.8，3749.9，1037.7，185.7 km，分別占岸線總長的10.7%、67.4%、18.6%、3.3%。岸線保護區和岸線保留區合計占比為78.1%（圖2），充分體現了大保護的要求。

4.3 岸線規劃管控

（1） 岸線管控要求。對于任何需進入外緣控制邊界線以內岸線區域的開發利用行為都必須符合岸線功能區劃的規定及管理要求，且灘地利用原則上不得逾越臨水控制邊界線，確需越過臨水邊界線穿越河道的岸線利用建設項目，必須充分論證項目影響，并經有審批權限的水行政主管部門審查同意后方可實施。橋梁、碼頭、管線、渡口、取水、排水等基礎設施需超越臨水邊界線的項目，超越臨水邊界線的部分應采用架空、貼地或下沉等方式，盡量減少對河道過流斷面的占用和降低對河勢的影響。

岸線功能區管控根據相關現行法規政策要求，結合岸線功能分區定位，從強化岸線保護、規范岸線利用等方面分別提出各岸線功能分區的保護要求或開發利用制約條件、禁止或限制進入項目類型等。

（2） 河湖岸線國土空間準入。依據《湖南省長江經濟帶發展負面清單實施細則（2022年版）》，結合岸線功能分區，制定沿河沿湖國土空間準入條件，提出生產、生活、生態等活動的禁限要求，制定各岸線功能區各類用途管制負面清單，依法依規合理利用江河湖庫空間。

對河湖管理范圍內空間用途嚴格管制，對不符合國土空間準入條件的利用行為，禁止辦理相應的用地預審和選址意見書、農轉用和土地征收審批、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、鄉村建設規劃許可等。

5 結論與建議

（1） 根據洞庭湖、資水、沅江、澧水河湖特性，合理確定適宜的岸線的臨水邊界線和外緣邊界線，以臨水邊界線長度統計其岸線長度，研究范圍涉及岸線長5 567.1 km。

（2） 依據相關的政策法律、文件要求等，充分對接流域規劃、國土空間規劃、城市總體規劃、港口規劃、水運規劃及生態紅線等，統籌協調防洪、河勢、供水、水生態保護、航運及城市規劃等岸線保護與利用方面的關系，劃定岸線功能分區。對洞庭湖、資水、沅江、澧水岸線功能區劃分，劃定岸線功能區1 038個，其中岸線保護區、岸線保留區的總體比例達78.1%，充分體現了大保護的要求。

（3） 由于岸線規劃編制依據較多，建議建立河湖管理范圍劃定、岸線功能分區的動態更新調整機制，當涉及河湖管理范圍劃定客觀條件發生改變時，遵循《湖南省河湖管理范圍劃定成果調整辦法》對河湖管理范圍進行必要調整。當飲用水水源地、自然保護地、生態保護紅線等涉水保護目標發生調整時，相應調整岸線功能分區，報原審批單位備案。規劃發生調整并經審批后，應及時完成數據庫更新和數據匯交，實現“一張圖”的動態更新。

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（編輯：李 慧）

Research on riparian zones protection and utilization planning of "One lake and Three Rivers" in Hunan Province

HE Cuihua，LI Xiaodong，WU Yujuan，WANG Shuyun

（Hunan Hydro&Power Reconnaissance&Design Research Institute Headquarters，Changsha 410007，China）

Abstract： The effective protection and rational utilization of riparian zone space plays an important role in the construction of ecological civilization and economic and social development of coastal areas.We analyzed the present situation of the protection and utilization of riparian zone space of "One lake and Three Rivers" in Hunan Province，synthetically evaluated the present situation of the riparian zone space resources，and clarified the demarcation methods of the water boundary line and the outer boundary line of "One lake and Three Rivers"，to achieve scientific and reasonable division of the riparian zone space functional areas，strict protection and utilization of the riparian zone space control conditions.The results showed that the main problems of "One lake and Three Rivers" riparian zone space protection in Hunan Province included imperfect management system，unreasonable utilization mode and low intensive utilization.The riparian zone space of Dongting Lake River，Zishui River，Yuanjiang River and Lishui River was 5 567.1 km in length.A total of 1 038 riparian space functional zones had been designated，of which 78.1% were riparian zone space protected areas and riparian zone space reserved areas，which met the great protection requirements.The research results of delineation of boundary line and outer boundary line of river and lake，the functional zoning of riparian zone space and control measures，can provide a reference for the riparian zone space planning in Hunan Province and similar areas.

Key words： river and lake riparian zones；river and lake chief system；functional zoning；Hunan Province； Dongting Lake

收稿日期：2023-09-08

基金項目：湖南省水利科技重大項目（XSKJ2021000-05）；湖南省水利科技項目（XSKJ2023059-57）

作者簡介：賀翠華，女，高級工程師，碩士，主要從事水利水電規劃、河湖管理研究等工作。E-mail：362318248@qq.com

通信作者：伍宇娟，女，高級工程師，主要從事水利基礎設施空間規劃、河湖管理研究工作。E-mail：1093660965@qq.com