老撾電力行業可持續發展路徑研究

雷曉鵬

摘要：為了推動老撾電力行業高速發展，使電力行業成為老撾社會經濟發展的重要引擎，在梳理老撾電力市場體制現狀與特點基礎上，總結當前電力行業發展面臨的形勢與挑戰，采用基于老撾電力發展實際的電力行業債務紓困趨勢分析模型，進行前瞻性分析，預測未來電力債務趨勢，并針對電力行業發展中的瓶頸問題，提出科學而適宜的可持續發展路徑。結果表明：在IPP電站收歸老撾政府后，預計該國在2040年左右實現外匯平衡和債務達峰，至2065年左右完成債務清償。結合創匯能力的相關分析，提出合理分配收益、打造國際區域電力能源樞紐、擴大電力市場空間等發展對策。研究成果可為老撾政府、投資者、國際伙伴和業內人士提供參考借鑒。

關鍵詞：電力行業； 可再生能源； 可持續發展； 電價； 創匯； 老撾

中圖法分類號：F416.61 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.04.001

文章編號：1006-0081（2024）04-0008-06

0 引 言

電力工業是國民經濟重要的基礎產業，在整個國民經濟發展中具有舉足輕重的地位，電力工業與經濟社會的發展直接呈顯著正相關。老撾基于東盟“蓄電池”的能源發展定位，助推實現經濟可持續增長和電力行業現代化。但是，近年來，老撾電力行業入不敷出的經營狀態，使該國電力發展陷入泥潭。因電費拖欠問題，導致部分在老撾投資的外資企業經營活動難以維繼。據統計，截至2023年一季度，存量電費拖欠達13億美元，且拖欠仍在持續，每月電費支付僅為應收電費的30%～40%，電費拖欠數額預計將以每月3 500萬美元的速度累積。低收款比例給電力企業造成了嚴重的財務問題和經營困難，可能進一步影響到電站后續穩定運營及安全供電［1-2］。

老撾電力行業發展的窘境引起了行業內的廣泛關注。孫杉［3］基于老撾電力市場發展問題，分析潛在電力投資風險。王虹等［4］以老撾電力貿易為切入點，探索電力業務良性發展方向。李正強等［5］結合“一帶一路”倡議中老電力合作，針對老撾電力投資項目面臨的挑戰，提出財務風險應對措施。然而，現階段對于老撾電力行業發展的趨勢尚未有系統性、前瞻性的分析研究。特別在當今世界能源產業鏈快速演變、全球經濟持續低迷背景下，老撾電力行業未來如何發展、何時擺脫困境對于該國政府重拾信心顯得尤為重要與迫切。

為解決上述問題，本文在充分結合實地調研的前提下，以老撾社會經濟以及電力系統發展現狀作為研究邊界，分析該國電力行業面臨的形勢與挑戰。基于老撾電力行業特點，從國內外兩個電力市場的角度出發，剖析老撾在電力消納與貿易中遇到的關鍵問題，并采用老撾電力行業債務紓困趨勢分析模型，預測老撾電力債務趨勢，揭示電力行業轉型關鍵節點，為老撾重塑電力行業、夯實東盟能源地位、實現可持續發展、服務中老電力長遠合作提供參考。

1 老撾電力工業發展現狀

老撾電力工業在全球電力市場中獨樹一幟，憑借豐富的水力資源和積極的電力開發政策而蜚聲國際。以水電為主的可再生能源結構也夯實了其東南亞能源基地、東盟“蓄電池”的發展定位。在政治穩定、社會宜居的背景下，老撾經濟增長穩中向好，其奉行和平、獨立、友好的外交方針，也吸引了眾多國際投資商前來投資電力項目，形成了現階段電力市場中絕大多數電站屬于外資投資的特殊現狀。同時，老撾依托得天獨厚的地理區位優勢，積極參與電力國際貿易，與鄰國建立電力互聯互通［6］，創匯能力顯著。

1.1 電力市場體制

老撾電力市場采用垂直一體化的體制，由老撾國家電力公司（Electricite Du Laos，簡稱EDL）壟斷控制。這意味著EDL負責老撾全國的電力規劃、開發、實施及運營，是國內唯一的電力供應商。老撾政府鼓勵外國投資者進入電力領域，但必須通過合作方式與EDL合作建設，因此國內市場的基本結構仍然由EDL主導。EDL為國營公司，成立于1961年，隸屬老撾能源礦產部（Ministry of Energy and Mines，簡稱MEM），代表政府進行電力投資活動。在MEM監管下，EDL主要負責管理全國發、輸、配電系統以及電力跨境出口。EDL下設電力開發部、發電運營維護部、電力調度輸送部、財務部和管理部。

老撾的發電主體主要有兩個：老撾公共發電公司（EDL-Gen）和獨立發電商（IPP）。EDL公司資產以電網為主，電源資產持有裝機約占總裝機的8%，占供國內電源裝機的25%，而IPP裝機占總裝機的92%，占供國內電源裝機的75%。在與IPP簽署購電協議（Power Purchase Agreement，簡稱PPA）時，由MEM代表老撾政府與投資商簽訂，并確定電站運營時長和電價。在實際運營中，由EDL向發電企業支付電費，并以美元進行結算。其中，IPP供電老撾國內的結算電價按照PPA協議中的“照付不議”條款（即無論老撾國內是否能夠足額消納電量，EDL都需要按照簽訂的全額電量和電價支付電費），供電國外則僅通過老撾持有的5%～10%股權收取部分收益［7］。老撾電力市場體制框架見圖1。

1.2 電力工業現狀

1.2.1 用電現狀

根據老撾EDL統計（下同），2022年老撾全國用電量105.7億kW·h，同比增長9.5%，2015～2021年，年均增長約15.7%，人均用電量僅1 403 （kW·h）/a，約為云南省的28%。從用電結構來看，老撾工業用電、居民用電、商業用電、其他用電分別占總用電的48%、33%、13%、6%，用電特點與該國經濟發展相吻合，即尚處于“農業占主導地位、工業商業發展相對滯后”的前工業化階段。

1.2.2 電源現狀

2015年，裝機容量1 878 MW的洪沙燃煤電廠投產后，老撾煤電裝機比重大幅上升，改變了原有電力供應幾乎全部依靠水電的局面，但現階段電源結構仍以水電為主。截至2022年底，老撾全國共有93個電站，總裝機容量為11 661 MW，其中，水電占82.5%，火電占16.1%，生物質發電和太陽能發電占1.4%。從電力消納范圍來看，供國內電源裝機3 901 MW，其中，水電裝機占比超95%，占總裝機約33.5%；電力出口裝機（主要包括“點對網”和“網對網”模式）7 760 MW，占總裝機約66.5%。

1.2.3 電網現狀

在電源高速發展帶動下，老撾電網建設也加快步伐。2011年，老撾全國的縣區通電率不足70%，而2022年底，老撾已經實現100%縣區通電以及95%的用戶通電，告別過去無電可用的時代，電力已走進老撾的千家萬戶。老撾全國電網分為北部、中部1、中部2、南部共4個分區，電壓等級包括高壓（500 kV、230 kV、115 kV）、中壓（22～35 kV）和低壓（0.4～12.7kV）3種等級，國內電網以230 kV和115 kV網架為主，各區間尚未實現高壓等級聯網［8］。

2 老撾電力行業面臨的形勢與挑戰

電力行業作為老撾基礎設施和經濟發展的核心領域，在最近幾年取得了顯著進展。然而，由于老撾產業結構落后、自身電力建設能力不足、國際貿易長期逆差等，電力行業也面臨著日益復雜的形勢和眾多挑戰［9-11］。

2.1 電力行業投資分配不均債務高筑

為顯著提高用戶通電率，EDL大幅增加電網基礎設施投資。在過去10 a中，EDL已經投入了超過50億美元的資金用于電網建設，且資金主要來自國際銀行貸款。由于電網存在線損高、偷電頻繁、農網建設點多面廣、可靠性低等問題，電網建設總體效益遠未覆蓋投入成本，導致EDL總債務現已累計63億美元，對電力行業的可持續發展產生了負面影響。

2.2 電源開發建設與經濟發展不匹配

根據世界銀行及EDL相關統計數據，在過去十幾年里，老撾國內生產總值（GDP）從2010年的71.3億美元迅速增長至2022年的157.2億美元，年均增長6.8%。同期內，老撾電力裝機增長迅猛，2022年電力裝機容量較2010年增長約423%，年均增長13%，其中供國內裝機增長732%，年均增長18%（圖2）。不難看出，電源發展速度遠超經濟發展速度。經濟發展的滯后引發一系列挑戰：① 電力供大于求，電力市場消納能力不足，無法將電力優勢足額轉換為經濟優勢，電力社會效益較低；② 過度依賴外資，國內經濟無力支撐電源開發建設，只能依賴外資，增加IPP裝機比重，對外匯儲備產生不利影響；③ 出口電價競爭力弱，受老撾水電季節性特點及電源和負荷的不匹配等問題影響，削弱了國際電力貿易中議價能力［12］。

2.3 電力開發投資本土化作用不顯著

電源開發通常對地區的社會經濟發展大有裨益。受老撾基本國情限制，在電源高速發展進程中，該國未實現更大程度的本土化和可持續的經濟效益。一方面，老撾作為傳統的農業國，其工業基礎較為薄弱且單一，無法滿足基礎設施建設需求。由于能源產業結構體系不完整，特別是在技術、設備和專業人才方面短板明顯，導致在電源開發建設過程中的設備采購、建筑原料等關鍵環節需要從國外采購和引入，無法有效刺激國內經濟發展［13］。另一方面，電力側重出口，供電國外裝機約占總裝機的66.5%。基于特殊的電力交易機制，電站絕大部分收益（約90%～95%）均流入外資企業囊中，電力貿易并未對老撾外匯儲備做出顯著貢獻。

2.4 國際貿易逆差下的外匯儲備困局

受產業結構的影響，老撾出口以原材料和初級加工品為主，而主要的生活必需品和工業初級產品大多需要進口，因此國際貿易長期處于逆差。根據老撾工貿部進出口司數據統計及當地媒體報道，僅以2022年為例，貿易逆差高達9.26億美元。貿易逆差促使老撾外匯儲備大幅縮水，已無力支撐占供國內電源75%的IPP購電支出。據EDL統計，2022年老撾國內售電及“網對網”合計收入約7億美元，而按照目前已簽署的PPA協議，EDL每年需要向各IPP電站支付超過12億美元的電費，再考慮償付貸款及運營成本，總支出高達19億美元，逆差近12億美元，進一步加大老撾外匯支付壓力，擴大其國內貿易逆差，加劇國內貨幣基普匯率的貶值。

2.5 多重因素影響下的基普匯率貶值

2020年前，基普匯率基本保持在8 500基普/美元左右。2022年底，基普匯率已下跌至17 309基普/美元。截至2023年10月，跌破20 000關口，下跌至20 654基普/美元。匯率的急劇貶值已對該國經濟造成了較為嚴重的負面影響：① 貨幣購買力下降，導致以能源和建筑材料等進口貨物為主的商品和服務基普價格普遍暴漲；② 外匯儲備縮水嚴重，在基普貶值的情況下，老撾超需求地購買外匯，囤積外匯，加劇本幣匯率進一步貶值；③ 外債償還更加困難，老撾國內收入以基普為主，而外債大多需要通過美元進行結算償還，老撾未來幾年公共債務每年還款額為13億美元左右，匯率貶值增加各類債務償還壓力。

3 老撾電力創匯能力分析

21世紀以來，老撾吸引了大量外資以BOT、BOOT方式進行水電投資開發，這一發展模式使老撾電源裝機中約90%以上為IPP電站。在購電方面，為了提高外資對老撾電力市場的信心，基本以“照付不議”條款執行。在售電方面，老撾國內根據不同產業采取不同電價，收入以基普為主；電力外送則根據不同送電方式，售電有所不同。

3.1 老撾國內電力市場交易價分析

3.1.1 購電分析

除EDL自持電站外，老撾購電價主要以占比90%以上IPP電站的上網電價為主。IPP電站具體上網電價一般根據PPA談判協商確定，并以美元結算。據EDL統計，目前供老撾國內的IPP電源平均上網電價為6.5美分/（kW·h）。

3.1.2 售電分析

老撾以居民用電和工業用電為主，這兩部分的電價相對較低，根據EDL電價統計，居民用電和工業用電電價分別為613基普/（kW·h）和629基普/（kW·h）。根據不同用戶的用電規模及售電價，國內平均售電價約671基普/（kW·h），結合匯率分析，國內平均售電價由基普貶值前的7.89美分/（kW·h）驟降至3.25美分/（kW·h）。考慮“網對網”售電價后，老撾加權平均售電價由6.56美分/（kW·h）下降至3.55美分/（kW·h），遠遠小于供老撾國內的IPP電源平均上網電價6.5美分/（kW·h），電價倒掛現象嚴重（圖3）。

3.2 創匯能力分析

老撾當前發電量的70%用于外送，外送對象以泰國為主，其次為越南及柬埔寨。電力貿易分“點對網”與“網對網”兩種模式，并以“點對網”為主。

“點對網”IPP的裝機約占總裝機的61%，該模式下，電站與老撾本國電網無電氣聯系，由鄰國架設專網直接接入到其國內電網。老撾政府持5%～10%股份，收益主要由稅收和股份分紅構成。需注意的是，該收益并不納入EDL收入，而是進入到老撾財政部下屬的股份資產管理公司（Laos Share Holding Ltd.）。初步估算，在IPP電站全部收回老撾后，老撾每年將可獲得超20億美元的外匯收入。可以看出，老撾“點對網”創匯潛力大，但現處于初級階段，未來將成為老撾外匯主要收入來源。

“網對網”IPP裝機約占總裝機5%，先按照PPA協議“照付不議”，由美元結算購電，再進行電力出口。該售電模式下，EDL售電價格與購入價格存在“倒掛”現象：老撾EDL“網對網”出口對象主要為泰國和柬埔寨，相比EDL平均購電成本6.5美分/（kW·h），泰國峰時電價僅為4.635美分/（kW·h），柬埔寨為6.467美分/（kW·h），電價矛盾突出；相比之下，緬甸（9.62美分/（kW·h））、馬來西亞（7.48美分/（kW·h））、新加坡（12.88美分/（kW·h））出口電價較高，但上述國家僅在尖峰時段有少量供電，電力出口規模較小。中老目前僅有部分邊境線路相互補充，也未形成大規模的電力貿易，使老撾總體外匯收入有限。因此，“網對網”外匯收入受電價制約較為顯著，未來外送電價若能夠提高，才能進一步增加EDL外匯收入。

4 老撾電力債務趨勢分析

盡管老撾電力行業現面臨階段性困難，但老撾仍然擁有可觀的優質可再生能源資源，周邊國家電力需求旺盛趨勢不會改變，電力行業作為老撾優勢產業、貿易重要角色的地位也不會改變。長期來看，老撾電力行業的前景是樂觀的。

對于老撾電力行業而言，隨著未來IPP電站所有權逐步收歸政府，EDL的美元支付需求將不斷縮減，同時電力出口的外匯收入將持續增加，電力行業的創匯能力將逐步邁入正軌，外匯失衡將實現扭轉。雖然，在未來一段時期內債務還將繼續累積，在電力行業實現外匯平衡時，電力債務也將實現達峰，并隨著債務的逐漸清償，最終實現完全脫困。基于老撾電力市場發展及外匯收支趨勢預測，通過建立老撾電力行業債務紓困趨勢分析模型，對老撾電力債務趨勢進行初步分析。結果表明：對于老撾電力行業而言，在IPP電站特許經營到期前，外匯收支矛盾仍較為突出，支付壓力仍來源于IPP電站的購電費，期間電力行業債務還將不斷累積；在IPP電站產權回收后，老撾電力行業外匯收入將大幅增加，預計于2040年左右實現外匯平衡和債務達峰，最高峰時將累積債務約360億美元，之后老撾清償債務能力逐步加大，預計至2065年左右能夠完成債務清償（圖4），電力行業正式邁上創匯順差臺階。

對于EDL而言，電力行業脫困的核心在于是否能夠獲得IPP電站回收后產生的收益，實現與電力行業同步脫困。

5 老撾電力行業可持續發展對策

5.1 合理分配國內電力行業收益

按照目前老撾電力行業收益分配制度，EDL外匯收入主要來自“網對網”電力貿易模式，渠道單一、體量較小，難以滿足EDL購電需求，長此以往EDL債務將不斷高筑。隨著IPP電站到期后逐步收歸國有，屆時老撾將大幅減少購電成本，電力真正實現出口創匯。鑒于此，老撾政府亟需重新合理分配電力行業收益：① 現階段將老撾持有的“點對網”模式下的IPP電站股份產生的收益進行合理分配，盡可能提高EDL收益份額；② IPP電站到期后，應交由EDL代持或將收益權交予EDL，使其具備自身還貸的條件，保障EDL健康發展。

5.2 打造國際區域電力能源樞紐

老撾電力系統以水電為主，而水電站又以徑流式居多，系統調節能力差，汛枯出力差異明顯，電力貿易談判中議價能力低。老撾依托其位于中南半島地理中心區位的優勢，應加強與周邊國家實施電力互聯互通，建設區域電力市場，打造國際區域電力能源樞紐，增強老撾對周邊國家的“網對網”輸送能力，實現更大范圍內的電力調度集散與優化配置，彌補自身系統出力差異大的短板，提升老撾電力在國際貿易中的地位，為電力出口創匯夯實發展基礎［14］。

5.3 強化國內電力系統成本管控

老撾電力系統運營成本以電網和購電為主：① 提升電網資產管理效能，合理安排電網規劃與投資時序，重點改造升級現有網架，減少線損，嚴加查處偷電漏電現象，提高電網效益。② 對IPP電站的PPA合同電量開展復核工作，盡量避免實際發電量遠低于合同電量，有助于購電成本趨于合理。

5.4 加大國內電力市場培育力度

電力是工業發展的先行保障要素，工業發展又是促進電力生產效率提高和調節能力優化的重要動力，同時也是提升電力產業價值的根本所在。老撾應積極支持經濟多元化發展，堅持產業帶動，以綠色能源優勢支撐綠色先進制造業發展，以綠色先進制造業促進綠色能源發展，推動綠色能源和綠色制造產業鏈深度融合和高端躍升，將綠色能源優勢轉化為產業發展優勢，推進綠色能源多元化、融合化發展，擴大國內電力市場規模，促進電力消納，提升老撾經濟活力，推動經濟健康發展。

5.5 推動EDL財務實現盡早平衡

老撾EDL實現財務平衡的關鍵在于增收節支。在收入方面，應定期評估并調整電費定價，確保與市場和成本的變化相匹配，統籌做好國內國外兩個市場。國內改進電費征收流程，引入先進的電費征收技術，實施自動化支付系統，提高用戶支付的及時性，減少拖欠和逃費現象；國外增加“網對網”送電規模，提升議價能力。在支出方面，通過簡化轉讓程序、加快審批流程及出臺激勵政策等措施，提高IPP電站轉讓意愿，并明確到期的IPP電站產權或收益權交予EDL，盡早降低購電成本，同時加強與金融機構協商調整還款計劃，以減輕EDL財務壓力。

6 結論及建議

老撾電力行業正處于轉型和發展的關鍵階段，充滿希望和挑戰。優質的可再生能源資源為該國提供了巨大的發展機會，但同樣面臨著種種問題與挑戰。老撾政府需要采取有力的行動來克服這些挑戰：① 應加強國內外電力市場的協調與發展，實現內外市場的互補和協同；② 深化與中國的電力合作，通過技術、資金和經驗的分享，提升本國電力工業實力；③ 加強與周邊國家電力互聯互通，打造形成國際區域電力能源樞紐，保障國內能源安全，通過完善電力交易機制、提高電力出口規模，實現電力出口創匯能力提升，逐漸將電力行業由外匯消耗行業轉變為外匯貢獻行業。此外，建議老撾政府積極探索人民幣結算、跨境產業合作、定向發債等手段穩定老撾基普匯率，加強老撾經濟韌性，確保老撾電力行業可持續發展。

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（編輯：李 慧）

Research on sustainable development path of Laos power industry

LEI Xiaopeng

（Power China Kunming Engineering Corporation Limited，Kunming 650051，China）

Abstract： In order to promote the rapid development of Laos power industry and make it an important engine for Laos social and economic development，on the basis of combing the current situation and characteristics of Laos power market system，the current situation and challenges faced by the power industry development were summerized，the debt relief trend analysis model of Laos power industry based on the actual development of Laos power and a forward-looking analysis were conducted，the future trend of power debt was predicted，and a scientific and appropriate sustainable development path to address the bottlenecks in the development of the power industry was proposed.The results indicated that after taking over of IPP power stations by the government，it was expected that Laos would achieve foreign exchange balance and debt peak around 2040，and the debt repayment would be finished around 2065.Combining with the relevant analysis of foreign exchange earning ability，the development strategies were proposed，such as reasonable distribution of revenues，building international regional power energy hub and expanding the power market space.The study can provide a reference for Laos governments，investors，international partners and the industry insiders.

Key words： power industry； renewable energy； sustainable development； electricity price； foreign exchange earnings； Laos