歐洲一體化對民族分離主義運動的影響探析〔*〕

華敏超, 周少青

(1.西南政法大學 國家安全學院, 重慶 401120;2.中國社會科學院 民族學與人類學研究所, 北京 100081)

隨著2014年蘇格蘭獨立公投、2017年加泰羅尼亞“獨立公投”落幕,歐洲版圖似乎重歸平靜。但在比利時的弗蘭德斯、英國的蘇格蘭、西班牙的加泰羅尼亞等地,主張民族分離的政黨,仍舊是地區議會第一大黨,地區民族分離主義仍如幽靈般在歐洲游蕩,獨立公投或再一次獨立公投對部分歐洲國家而言或許只是時間問題。進入21世紀的歐洲民族分離主義運動,不同于以往任何一次民族主義運動,他們有著鮮明的“歐洲一體化”特色,旗幟均是“在歐洲獨立”(independence in Europe),顧名思義,即從原來的所屬國中分離出去,成為一個歐洲一體化框架內的獨立國家。〔1〕為何歐洲一體化在削弱民族國家的同時,又在激勵創造新的民族國家?歐洲一體化對民族分離主義運動產生了怎樣的影響?這是本文討論的話題。

學術界對于歐洲民族分離主義運動的跟蹤調查由來已久,本文所關注的蘇格蘭、加泰羅尼亞、弗蘭德斯等地的民族分離主義運動,均有學者從不同層面作出了研究。〔2〕歐洲一體化更是政治學、國際關系學界長期關注的重點。而關于歐洲一體化對民族分離主義運動的影響,盡管是一個新問題,也有不少學者涉足,如田德文教授認為,“當代歐洲分離主義的主要動力來自經濟利益和民族意識,歐盟既沒財力,也沒有權能對其實施干預”,〔3〕但該文沒有論及這些“經濟利益”和“民族意識”的助推因素。吳學銳和房樂憲注意到了分離主義背后的助推因素即歐洲一體化,并借鑒哈貝馬斯的后民族結構理論對歐洲一體化與民族分離主義運動的雙向關系進行了探討,但他們更側重理論的分析,實證、案例的支撐較少。〔4〕王建娥談及了案例,但她的視角更加宏觀,關注的是整個地區關系,并不聚焦歐洲民族分離主義運動。〔5〕本文試圖從當代歐洲民族分離主義運動發展的四個重要倚靠——民族國家意識、安全保障、政治平臺、小國示范,探析歐洲一體化對民族分離主義運動的影響。

一、民族與國家:歐洲一體化進程下民族國家意識的回歸

有學者提出:“歐洲一體化削弱了傳統意義的國家權威,有可能為分離主義提供條件。”〔6〕毫無疑問,國家權威的削弱,造成了權威的分散,使得國家凝聚力下降。而地區權力的擴大,多層治理體系的出現,客觀上為民族分離主義者發聲提供了平臺。有趣的是,歐洲一體化在削弱民族國家權威的同時,又在提升民族國家的吸引力;在構建歐洲認同的同時,又在強化各地區民族認同,這些因素促成了歐洲新一輪民族國家意識的回歸,成為當今歐洲民族分離主義運動興起的重要基礎。

第一,歐洲各國少數民族的身份和權利在一體化進程中得到了區域性法律的保障與強化,成為民族分離主義運動的基礎之一。盡管長久以來,歐洲就以多樣化著稱,但并不表明歐洲人對于大一統,對于“書同文,車同軌,幣同質,衡同制”沒有念想。如基辛格所言,歐洲的多樣化“并不是說,歐洲各國的君主比其他文明的君主更能抵制征服帶來的輝煌的誘惑,或對一個抽象的多樣化理想更加執著。歐洲的君主只是缺乏把自己的意志強加給他人的實力”。〔7〕因此,在歐洲內部始終存在著民族問題的一元化和多樣化之爭,前者以法國最為知名,法國始終堅持認為自己是一元化國家,秉持“一個且不可分”的民族理念,“一個”指法國只有一個法蘭西民族,“不可分”指法蘭西民族之下再無其他少數群體可以分割其權威,〔8〕法國不承認境內少數民族的存在,不承認少數民族權利的概念,也不接受任何少數民族語言的合法性。與法國民族政策一元化相對的,則是以歐盟為代表的多樣化。

“歐洲之父”,歐洲一體化的重要締造者讓·莫奈和歐洲著名哲學家哈貝馬斯都提到,歐洲一體化不應著力確定一種同質化的歐洲文化,而是應該通過制度建設實現統一,“建立起一種以共同的政治文化為基礎的歐洲政治公共領域的交往機制。從這種認識出發,歐洲一體化在文化方面的態度和舉措從歐共體之時起就一直以多元化為主導”。〔9〕在這種理念下,歐洲為少數民族權利保護提供了一個更為嚴格和清晰的標準。在歐盟成立前夕,歐洲委員會在1990年的建議書中就明確提出“給予一個處境特殊的少數民族以特殊的優惠是正當的”,“國家要采取一切必要的立法的、行政的、司法的和其他措施,以創造有利條件,使少數民族能夠表達他們的認同,發展他們的教育、文化、語言、傳統和風俗”。建議書還要求,歐洲國家不得采取對少數民族的強制同化政策,不得用行政的手段改變少數民族居住區的人口結構,不得迫使少數民族必須居留在地理意義或文化意義上的“社區”內。〔10〕這些“尊重和保護少數民族”的建議,后來以綱領性文件的形式陸續出現在了歐盟的政策法律之中,成為他國加入歐盟的必要條件。〔11〕曾經疑歐的比利時弗萊芒人黨(Vlaams Blok),就視歐盟為在更大的世界范圍內保護弗蘭德斯人身份的潛在工具,歐盟可以在日益不確定的全球化世界中幫助維護弗蘭德斯人的身份,這也是其黨派理念從疑歐轉為親歐的重要因素之一。〔12〕

第二,歐洲一體化的多層治理體系刺激了民族分離主義者獨立建國的欲望。在一體化的進程中,主權國家的權力逐步讓渡,一方面向上轉移給超國家機構,如歐盟;一方面向下轉移給了地方,如各級地區議會,這使得主權民族國家的各種職能逐步演變成了“歐洲—國家—地方”三級治理體系,或者是“國際—歐洲—國家—地方”四級治理體系。向上的轉移,歐盟的出現,給小民族獨立建國提供了可能(本文將在后兩章詳細論述)。而向下的轉移,某種程度上,導致獨立建國成為必要,下面以歐洲地區委員會(European Committee of the Regions)的建立為例來說明。

歐洲地區委員會是1994年伴隨著歐盟的成立而設立的歐盟地方和地區代表大會,為地方當局(即地區、縣、省、市)提供在歐盟體制框架內直接參與地區治理的權利。《里斯本條約》規定:歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會在起草有關地方和地區政府事務的立法時,如衛生、教育、就業、社會政策、經濟和社會融合、交通、能源和氣候變化,必須征求歐洲地區委員會的意見。如果不這樣做,歐洲地區委員會可以向法院提起訴訟。〔13〕

歐洲地區委員會的成立,給了地區在歐盟層級發出更大聲音、擁有更大權力的能力。考慮到歐盟超過70%的立法會在地區層級實施,〔14〕歐洲地區委員會能夠發揮的作用也是愈見增大。對此英國科學院院士邁克爾·基廷(Michael Keating)在2004年就提出,地區層級在歐盟可能是一種有益的安放民族性的機制,這是一種反制獨立運動的方式,讓民族獨立的要求變得過時。〔15〕然而,在經過30年的發展過后,地區層級盡管仍在歐盟層面發揮著重要作用,但距離“地區歐洲”(Europe of Regions)的設想,相去甚遠。有學者將歐洲地區委員會的問題,總結為三點:其一,在歐盟框架內的角色十分有限。盡管歐盟憲法給予了歐洲地區委員會建議權。但在實際運行中,由于歐洲地區委員會的意見常常不統一,以至于常被歐洲理事會等決策機構忽略,歐洲地區委員會也因此被描述為一個“聊天商店”(talking shop)。其二,歐洲地區委員會多元化的成員資格,使得一些已經享有一定程度立法權的地區,尤其是民族認同較強的地區,并不會積極參與歐洲地區委員會,因為他們不想被當作普通的地方行政單位。其三,對于地區而言,有比歐洲地區委員會更好的發聲渠道。許多地區都在布魯塞爾設立了辦公室,以求在歐洲決策層面傳遞自己的聲音。〔16〕

顯而易見的是,歐盟層級的權力下放無法滿足民族分離主義者的要求,以至于他們直接喊出了“只有國家地位才能給予地區在歐盟層面真正發揮作用”。〔17〕田德文也提到,在歐盟的“多層治理”體系中,民族國家不僅是合法性最強的部分,而且是歐盟合法性的主要來源。〔18〕而國家層面的權力下放帶來的問題亦是如此,在英國,“權力下放能夠擊碎民族主義的基石”已經成了蘇格蘭當代政治中最著名的笑話之一。〔19〕

二、生存與發展:歐洲一體化提供的安全保障

有了民族身份和民族國家意識,如何建立國家,國家如何生存和發展,是民族分離主義者需要回應的首要問題。正如王緝思所言,對國家而言,“生存”是其他一切價值的起點。〔20〕更何況,歐洲民族分離主義者希冀建立的國家,是國際舞臺中的小國。在今天歐洲分離主義盛行的地區中,人口最多的加泰羅尼亞,人口總數也未超過800萬,而格陵蘭島的居民數量則僅約5.6萬。作為一個可能的小國,其生存和發展面臨重重困難。

韋民認為:“小國生存與發展的脆弱性是顯而易見和不言而喻的。小國脆弱性體現在自然、環境、衛生、政治、經濟、文化等諸多領域,其中,經濟脆弱性和安全脆弱性是其發展過程中面臨的兩個主要問題。”〔21〕邁克爾·基廷也提到,在國家安全上,小國無法提供自己的防務;在經濟上,小國的經濟十分脆弱,缺乏足夠的國內市場,面對競爭壓力,它們很難捍衛自己的社會模式;在文化和語言上,小國更容易遭受外來的威脅。〔22〕具體而言,從經濟發展的角度看,小國市場規模小,會面臨規模經濟的負效應(diseconomy of scale),而政府在公共產品的供給上,也存在著成本高昂的困局,導致先天不足。而小國在國際體系中也通常處于安全和外交劣勢之中,進一步導致小國的“依賴性”和“邊緣性”。〔23〕因此,即便是曾經“一族一國”論的倡導者,也會強調“門檻原則”(principle of threshold),認為只有人口、文化達到一定標準的民族才有立國的可能、必要與合法性。〔24〕

然而在事實上,小國所面臨的安全脆弱性局面正面臨著很大轉變。在當今社會,小國的生存空間得到極大地拓展。1945年,世界上大約只有50個國家。時至今日,世界上的國家數量已經是這個數字的4倍,而且還在增加。小國最為擔心的戰爭,及其導致的國破家亡,如今也得到了極大限制。對此,小約瑟夫·奈等學者總結了三個原因:第一,作為軍事力量之最后手段的核武器難以被加以使用。核武器由于其巨大的破壞力,難以成為人們追求任何理性的政治目標的手段,這使得領導人不愿意使用它;第二,用常規軍事力量來統治已經具有了民族主義情緒的民眾,其代價也比過去要大得多;第三,一種反軍國主義的倫理已經在世界特別是民主國家中形成,并日益深入人心。這樣的觀念雖然并不能防止使用武力,但是它會使得領導人在選擇使用武力,尤其是選擇大規模和持久戰爭時,面對極大的政治風險。〔25〕這些因素疊加在一起,使得戰爭在今天的世界逐漸成為低烈度、低概率的事件。

戰爭的低概率與低烈度,使得全球經濟聯系的風險,相對于以往大幅度降低,小國更有機會投入全球市場,自身的經濟脆弱性問題得到了很好的解決。而在全球環境保障小國發展的同時,歐洲的一體化進程更是給這種保障注入了“強心針”“穩定劑”,具體我們可以從歐洲一體化提供的兩種核心安全保障進行闡述。

第一,領土安全保障。歐洲一體化的初衷,就是消除境內的戰爭土壤,如田燁所言:“在遭受幾百年來列國爭雄和兩次世界大戰后……歐洲各國從內心中厭惡戰爭、害怕戰爭”。〔26〕因此,經過幾十年的制度建設與和平思潮的醞釀,歐洲內部不會輕易發生武裝對抗。這在對民族分離主義運動的影響中,表現為以下兩個方面:其一,和平獨立是歐洲民族分離主義運動的主流,大多民族分離主義者都是在主權國家的憲法框架內活動,如比利時境內的弗蘭德斯、英國的蘇格蘭,他們都尋求在法律框架內實現自我訴求。即便單方面采取的行動,也很少惡化為暴力恐怖主義,如西班牙加泰羅尼亞的單方面獨立公投;即便是有暴力恐怖主義歷史的地區,現如今也偃旗息鼓,如西班牙巴斯克的埃塔組織即在2018年宣告解散,法國科西嘉的暴力分離主義也因不得人心而日趨式微。其二,主權國政府并不會因為民族分離主義者的獨立訴求而暴力相向,英國甚至在2012年允許蘇格蘭進行獨立公投。〔27〕盡管西班牙政府對加泰羅尼亞在2014年、2017年的兩次獨立公投都采取了強力取締措施,但雙方并沒有延伸出更為激烈的暴力沖突。圍繞著獨立公投,西班牙政府自始至終表示自己是依照憲法行動,加泰羅尼亞民族分離主義者如果希望獨立,也應該按照憲法,如參照1978年西班牙王國憲法“第一百六十八條”〔28〕發起修憲行為。這種在歐洲內部相對和平的民族分離主義運動方式與主權國家的應對措施,使得民族分離主義者們相信,一旦他們獲得絕對多數的獨立民意,原來的主權國家并不會和其兵戎相見。

在促進內部和平的同時,歐洲一體化還能夠為境內小國面對外來安全威脅時提供保障。首先,一體化境內的27國,有22國是以“集體安全”聞名的北約成員國。其余諸國中,有的如瑞典正在申請加入,另有3國如瑞士、奧地利、愛爾蘭是國際法保護的永久中立國。因此,集體安全在一體化境內深入人心。其次,盡管歐洲的安全一直依賴美國的保護,但共同防務計劃一直是歐洲人孜孜以求的目標。1992年的《歐洲聯盟條約》明確了歐盟的三大支柱之一就是“共同外交與安全政策”。2022年,面對烏克蘭危機,歐盟又出臺了旨在增強歐洲安全和防御能力的“戰略指南”計劃,該計劃提出要“在一個充滿快速變化的威脅和地緣政治動蕩的不確定世界中,使歐盟成為一個更強大、更有能力的安全提供者”。〔29〕時至今日,盡管歐洲的共同防務步履蹣跚,歐洲的政治軍事力量占全球比重也遠低于20世紀初,但也很難想象會有國家主動挑起對歐盟的戰爭。這種難以想象,某種程度上強化了歐盟境內的小國領土安全保障。

第二,經濟安全保障。一體化之初的歐洲經濟共同體就是建立在關稅同盟之上的,對內取消貿易壁壘,對外統一關稅價格。隨著一體化的擴大與深化,1985年共同體公布了《完成內部市場白皮書》,隨即成員國簽署通過《單一歐洲法》,歐洲統一大市場建立,歐洲一體化進入了新階段。其特點是以財政貨幣政策的統一,法律制度上的協調,從實質上推動商品、人員、服務、資本的自由流動。在這一進程中,成員國把更多的國家主權(財政、貨幣發行、立法權)讓渡給共同體。〔30〕1992年,隨著歐盟的成立,單一的金融貨幣體系也隨之建立。

首先,較之于全球市場的不穩定性,歐盟當前的單一市場,是一個更為穩定、法治、安全的市場,能給境內小國提供一個占據全球1/4GDP的市場體量、超過4億人口的廣闊市場。這些希冀獨立的民族,(自認為)將和原來的所屬國一起,留在單一市場境內,這使得他們不必擔心潛在的貿易、人員、關稅等壁壘。如有學者提到的,加泰羅尼亞獨立后,如果歐盟成員資格得到保證,那么加泰羅尼亞人仍將享有進入西班牙市場和其他歐盟成員國市場的權利。因此,歐盟被視為經濟發達地區避免分離導致的不利后果的重要因素。〔31〕其次,歐洲境內的愛爾蘭、丹麥、芬蘭、盧森堡等小國在單一市場內的繁榮,也給了民族分離主義者信心。同時,對于仍未加入歐元區的蘇格蘭而言,歐洲的貨幣一體化政策,為其未來的金融、經濟安全提供了思路和保障。

三、小國的尊嚴:歐洲一體化中的高代表性

歐洲一體化在給小民族提供安全保障的同時,也給了小民族可供發揮的政治平臺,讓小民族可以在歐盟這樣一個超國家行為體中,發揮遠超自己體量的影響力。然而民族分離主義者也并非一開始就對這個政治平臺情有獨鐘,縱覽歐洲民族分離主義運動的歷史,我們發現許多地區民族主義者都經歷了從疑歐到親歐的轉變。

在20世紀70年代,當英國正準備加入歐洲經濟共同體之際,蘇格蘭民族黨旗幟鮮明地表達了反對。時任主席威廉·沃爾夫(William Wolfe)致信歐洲經濟共同體委員會,信中寫到,一旦蘇格蘭獨立,就將舉行蘇格蘭脫歐公投,蘇格蘭民族黨將根據公投結果毫不猶豫地退出歐洲經濟共同體。〔32〕并且他在公開場合講道:“如果蘇格蘭隨著英國加入歐洲經濟共同體,是我們民族身份毀滅的開始。”〔33〕而僅僅十余年后,“在歐洲獨立”即在1988年9月的黨派大會上被確立為未來的獨立理念,〔34〕并助力蘇格蘭民族黨在隨后的選舉中取得成功。2013年在蘇格蘭政府頒布的獨立白皮書中,還專章論述了歐盟對于蘇格蘭獨立的價值,“我們相信,蘇格蘭天然是歐盟的積極參與者,它為我們提供了無與倫比的超過5億人口的市場”。〔35〕

而前文提到的弗萊芒人黨,曾是比利時弗蘭德斯的代表性民族主義政黨,以種族中心主義、分離主義和疑歐主義著稱。〔36〕但這種疑歐主義沒有贏得民眾支持,無法為政黨選舉帶來成功。因此,2001年弗蘭德斯的民族主義者重新組建了新弗萊芒聯盟(Dutch:Nieuw-Vlaamse Alliantie,N-VA),該政黨以親歐著稱,新弗萊芒聯盟在2009年選舉手冊上就十分明確地將自己定位為一個親歐洲的政黨,也是當時弗蘭德斯民族主義者內部唯一的親歐政黨,它的口號是在“一個更強大的歐洲內的,更強大的弗蘭德斯”(Nodig in Vlaanderen,nuttig in Europa)。〔37〕其官網明確標示:“我們相信越來越多的權力會轉移到弗蘭德斯和歐洲,聯邦逐漸消失,我們的最終目標是作為歐洲成員國的獨立的弗蘭德斯。”〔38〕親歐的態度使得新弗萊芒聯盟很快在選舉上獲得了成功,在2010年的聯邦選舉中,新弗萊芒聯盟成為比利時議會最大的政黨。在2014年的聯邦選舉中,該黨首次成為比利時聯合政府的執政黨之一,還成為弗蘭德斯議會和比利時駐歐洲議會代表團中的最大政黨。在2019年的聯邦選舉中,盡管其支持率有所下降,但該黨在眾議院、歐洲議會和弗蘭德斯議會中仍居首位。〔39〕

歐盟這樣一個政治平臺,從民族分離主義者心中的新“官僚主義”象征、來自布魯塞爾的“枷鎖”,〔40〕變成了如今的民族分離主義者的重要倚靠,究其原因,除去前文提到的一體化的安全保障之外,還需要從政治平臺的兩個方面去分析:第一,國際關系等級制的存在;第二,也是最重要的原因,歐盟的決策機制對小國非常有吸引力。

美國學者戴維·萊克(David Lake)曾指出“等級制依然是現代國際關系的核心特征”,他將權威視為國際權力的一種形式,認為現代世界存在著兩種政治權威,“正式—法律型權威”和“關系型權威”,而后者就是國際關系等級制的根源。〔41〕作為威斯特伐利亞體系的發軔之地,也是民族主義的起源之地、大國爭霸的逐鹿場,歐洲小民族對于“等級制”感觸尤深。19世紀上半葉的德意志諸公國,是英法俄奧等大國逐利交換的工具;一戰后的比利時、盧森堡雖然是被國際社會承認的中立國,但在納粹德國的霸權行徑下,也淪為戰爭的犧牲品,中立地位蕩然無存;而二戰后,面對美蘇兩極格局的較量,許多歐洲國家淪為二流國家,成為美國和蘇聯軍隊的保護國。在21世紀的當下,霸權主義和強權政治在國際上依然可見,個別大國強迫小國站隊,劃分陣營,進行逆全球化的對抗。正如維恩·威爾克斯(Wayne A.Wilcox)所說的,面對超級大國追求權力政治,小國別無選擇,只能低頭。〔42〕

與臣服于一個大國相比,歐盟(歐共體)這樣的超國家機制,尤其是還能讓其有著超出其體量的代表性的機制,顯然更具有吸引力。保羅·達爾達內利(Paolo Dardanelli)在分析歐洲一體化對于地區民族獨立的吸引力時,就提到過兩點原因:第一,這種整合使較小的國家在經濟上更具可行性,因此降低了獨立的經濟成本;第二,較小的國家在歐盟機構中有很高的代表性,在關鍵決策中與較大的國家享有正式的平等。〔43〕這種高代表性,一個最簡單的例子,即歐盟的最高決策機構歐洲理事會在決策時,經常使用全體一致原則(unanimity),這意味著歐盟的成員國,如盧森堡與德國,前者無論人口規模還是經濟體量都遠遜于后者,但在歐洲事務的最終決策上卻能夠享有同等的地位。

實際上,不僅僅是后來的歐盟,歐洲一體化從一開始就尤其顧及小國的權力,除了前面提到的全體一致原則外,1965年12月31日的歐洲部長理事會,還引入了“合格多數原則”(qualified majority voting),這是在“一國一票”“一人一票”和便于決策三種考慮下的中間路線。該原則根據各國體量,明確規定了各國票數,其中德國、法國、意大利各有4票,比利時和荷蘭各有2票,盧森堡有1票。要使提案獲得成功,需要得到2/3的多數票,即17票中的12票。〔44〕這里的核心考慮因素,如有學者指出的,是否決權,意味著一個大國無法隨意否決提案,必須在另一個國家(盧森堡除外)的支持下,才能讓某一提案廢止。〔45〕

隨著歐洲一體化的擴大,后來的決策改革中又增加了簡單多數(simple majority)原則,即14個成員國投票通過即可。而合格多數原則,則改為需要55%以上的成員國,并代表65%以上的歐盟人口通過。這兩種投票原則當前會經常運用在歐盟的決策之中,但是在某些問題上,比如共同外交政策決策、歐盟成員資格、歐盟財政以及國家立法的協調等方面,仍然需要全體一致的投票。〔46〕顯然,無論哪一種投票原則,對于小國而言,從現實的角度講,毫無疑問都是相當有利的。因此,歐盟境內的小國,如埃思科·安東拉(Esko Antola)所言,“在歐盟境內,可以比在歐盟之外有更大的影響,取得更大的成就”。〔47〕因此,對于民族分離主義者而言,“歐盟似乎提高了建國計劃的吸引力,讓它們看起來不僅非常可取,而且可行”。〔48〕

四、小國的示范:愛爾蘭在一體化進程中的騰飛

如果說歐洲一體化促成了民族國家意識的回歸,提供了小國存在的安全保障,以及在決策中保護了小國尊嚴,這些可能都只是一種理論或政策預設,那么一體化進程中小國的繁榮,則提供了一些實在的案例,其中愛爾蘭的例子是民族分離主義者提及最多的。〔49〕

愛爾蘭國土面積約7萬平方公里,人口約500萬,屬于典型的小國。在歷史上很長時期,愛爾蘭都深受隔壁鄰居英國的影響,甚至長期淪為英國殖民地。在1921年獨立之后的半個世紀里,愛爾蘭經濟長期落后,主要依賴農業,出口嚴重依賴英國,該國三分之二的出口(主要是農產品)通過愛爾蘭海運往英國,民眾的收入水平比歐洲一體化境內的平均水平低33%左右,因此當英國選擇加入歐共體時,愛爾蘭不得不跟隨加入。〔50〕而就是這樣一個國家,在世界銀行的數據中,2022年人均GDP達到了約10.4萬美元,在全世界所有國家和經濟體中排名第6位,高于瑞士的9.3萬美元,美國的7.6萬美元,英國的4.6萬美元。〔51〕當然,愛爾蘭中央銀行發布的報告認為,這種超一流的排名具有一定的誤導性。他們根據人均收入、消費等相關數據研究發現,愛爾蘭在歐盟內部的地位應該是第8～12位區間。〔52〕但無論如何,比之曾經的歐洲邊緣的農業國,今天的愛爾蘭已經是一個高度發達的知識經濟體,在高科技服務、生命科學、金融服務等領域享譽全球。而這個巨大的改變,被愛爾蘭社會各階層公認為是積極參與歐洲一體化的結果。〔53〕究其原因,我們可以從前文提到的一體化帶來的領土、經濟安全保障,民族身份保護和政治平臺等方面去分析。

第一是領土安全。自1921年獨立以來,愛爾蘭內憂外患不斷。外部面臨著與英國的各種摩擦,內部面臨著不同派別的內戰紛爭,而北愛爾蘭問題,更是長期困擾著愛爾蘭政府。在1972年北愛爾蘭沖突中,有479人死亡,其中249人是平民。在加入歐洲一體化后,歐洲議會為民族主義者和統一主義者提供了一個相對中立的政治平臺,歐盟也是“北愛爾蘭和平協議”《貝爾法斯特協議》的堅定支持者。同時,英國和愛爾蘭同屬于單一市場內,英愛兩國之間的邊界、主權、貿易的爭端會因為在一個超國家行為體內得以減弱。而在英國脫歐后,歐盟也承諾不會在愛爾蘭島內實行硬邊界。在脫歐協議中包括一項關于愛爾蘭和北愛爾蘭的議定書,以防止島上出現硬邊界,并保護全島經濟,該議定書一直是英國脫歐談判的優先事項。〔54〕

第二是經濟安全和經濟前景。這是愛爾蘭人最為在意的,也是學者在探討愛爾蘭與歐盟關系中著墨最多的。羅伯·基欽(Rob Kitchin)等學者將一體化對于愛爾蘭經濟發展的影響概括為以下三點:〔55〕首先,一體化豐富了愛爾蘭對外的經濟貿易聯系。在剛加入之初,作為農業國的愛爾蘭,其農產品出口,因為歐共體的農業政策,獲得了一個廣闊且價格更具有吸引力的市場,在1972—1978年間,愛爾蘭農場的真實收入上漲了40%,土地價格猛增。〔56〕從數據上看,1973年,愛爾蘭外貿進口額為14億歐元,出口額為11億歐元,而在2020年,這一數據分別變為853億歐元和超過1600億歐元。歐盟成為愛爾蘭最重要的貿易對象,愛爾蘭40%的出口產品銷往境內其他成員國。〔57〕

其次,愛爾蘭成為美國與歐盟貿易的關鍵節點,吸引了大量美國投資。愛爾蘭本身的語言優勢(同講英語)、普通法體系、廣闊的歐洲市場,以及英國與一體化的若即若離,使得愛爾蘭成為美國最好的歐洲投資目的地。到20世紀90年代末,外國的直接投資幾乎占到了愛爾蘭GDP的一半,而美國的直接投資則是占到了愛爾蘭境內所有外國投資的4/5。〔58〕愛爾蘭不僅為美國公司提供了一個進入歐洲市場的大門,也提供了一條可靠的內部通道。而美國投資則推動了愛爾蘭貿易聯系的擴大,有助于愛爾蘭的繁榮和國際收支盈余。〔59〕

最后,愛爾蘭是歐盟資金轉移的受益者。在1973年至2020年間,歐盟的共同農業政策總共投資了647億歐元支持愛爾蘭農民和農村社區項目。〔60〕在20世紀80年代末歐盟結構基金(Structural Funds)改革以來,愛爾蘭在這個資金體系中的受益大幅增加。歐盟結構基金和團結基金(Cohesion Funds)是歐盟共同農業政策之后的第二大預算支出項目。〔61〕結構基金較之團結基金體量更為龐大,旨在支持歐盟境內需要結構調整以適應“單一市場”的較貧困地區。由表1可以看出,加入歐盟至今,愛爾蘭總共獲得歐盟的轉移支付超過850億歐元,凈收入超過380億歐元。而在愛爾蘭成為“凱爾特虎”(The Celtic Tiger)之后,這種資金支持仍然持續不斷。表1顯示,愛爾蘭的凈收入在1997年達到了253.8億歐元的峰值。這些轉移的結構基金,大量投入到愛爾蘭的基礎設施、教育、高科技等領域,進一步促進了愛爾蘭的經濟發展。因此,在談論愛爾蘭經濟的飛速發展時,歐盟的結構基金已經是不可回避的重要因素。〔62〕

表1 歐盟與愛爾蘭的財政交往〔63〕

第三,民族身份的保護和政治平臺。如前所述,歐盟一直踐行著自己對少數族群和小國的保護政策。在歐盟官網發布的報告中即可略窺一二,“歐盟積極支持歐洲境內的不同文化、傳統和語言。與其他歐盟官方語言一樣,愛爾蘭語具有充分的歐盟地位”,“作為歐盟的一部分,愛爾蘭在全球擁有強大的話語權。愛爾蘭的觀點和利益反映在歐盟對世界其他國家的政策中”。〔64〕

關于歐洲一體化對愛爾蘭經濟社會帶來的改變,愛爾蘭工業發展部門(Industrial Development Agency)前負責人肖恩·多根(Sean Dorgan)曾形象地指出:“愛爾蘭生活水平和前景的改善,振奮了人們的精神。在20世紀70年代(加入歐洲一體化之初),愛爾蘭人口發生了自獨立以來的首次增長,十年來增長了15%”。〔65〕愛爾蘭從貧窮落后國到歐洲富裕國的經歷,對于民族分離主義者而言,擁有足夠的吸引力。而一些資歷更老的小國,如盧森堡、比利時、荷蘭等在一體化境內的長期繁榮,也堅定了民族分離主義者“在歐洲獨立”的信念,他們相信,自己未來也能成為這樣發達的小型經濟體,在國際社會上扮演更重要的角色。

五、結 語

民族分離主義運動的興起,是歐洲一體化進程中始料未及的效應。對于民族分離主義者所希望的“在歐洲獨立”的國家地位,歐盟早有回應,并且從未動搖。2017年,在加泰羅尼亞單方面獨立公投前夕,歐盟委員會時任主席讓·克羅德·容克(Jean-Claude Juncker)重申了13年前的“普羅迪主義”(Prodi doctrine),即“一個在歐盟境內新獨立的國家將因其獨立而成為第三國,并且從其獨立的第一天起,歐盟所有條約將不再適用于該領土”。〔66〕容克還表示,豐富的“地區傳統”不應成為“歐洲分離主義和分裂的因素”。〔67〕但歐盟的再三表態,并沒有阻止民族分離主義者“在歐洲獨立”的熱情,因為,這似乎是當前民族分離主義者唯一可能的選擇,正如克里斯托弗·康納利(Christopher K.Connolly)指出的,2012年9月11日,加泰羅尼亞民族主義者在游行示威中,亮出了“加泰羅尼亞,一個新歐洲國家”的口號,幾乎在一夜間,加泰羅尼亞獨立就從一個含糊其詞的民族主義幻夢,變成了一個真正可行的方案。〔68〕

筆者在加泰羅尼亞、蘇格蘭等地的調研也發現,在民族分離主義者中,無論是上層精英還是普通大眾,他們始終相信一旦獲得多數獨立民意,歐盟是不會拒絕、也不應拒絕他們的加入。“一體化”對“分離主義”的不情愿的促動效應,使得民族分離主義在今天的歐洲擁有了新的生命力。但值得注意的是,分離主義者所期待的多數獨立民意幾乎很難實現。在一定規模的社群中(如10萬人以上),無論是科西嘉島還是意大利北部,無論是蘇格蘭還是加泰羅尼亞,民族主義通常是少部分人的選擇。正如有學者提到的,民眾將選票投給民族主義政黨,更多時候是一種對現行政府的抗議,而不是真正支持獨立。〔69〕反而是極小規模的社群,如格陵蘭島,更有可能選擇分離。這種現實民意、抗議政治與民族主義的呼聲,得到了歐盟和各主權國家的關注,各種反分離言論、措施、法案相繼出臺,成效如何,仍待檢驗。在可見的未來,民族分離主義運動與歐洲一體化的交織仍在繼續。這種“一體化”對“分離主義”的促動效應表明,一國的反分離主義大業,不僅要認真考量并處置其內部種種因素,還要充分關注到區域甚至國際性外部因素的影響。這一點,既值得歐洲理論及實務界重視,也值得研究共同體理論與實踐的國際同行關注。