“反公地悲劇”視角下的社區更新方法探索

摘 要 社區中不僅存在空間資源過度利用的“公地悲劇”，也存在空間資源利用不足的“反公地悲劇”，但對社區中的反公地問題及其解決路徑目前還缺少深入的研究。從反公地悲劇的視角出發，解釋社區更新中不同類型的反公地問題，指出產權治理是克服反公地悲劇的核心途徑，可以促進社區空間資源的有效利用。在上海市徐匯區華富社區更新的案例中，探索了基于產權治理的社區更新方法，碎片化空間低效利用的反公地問題被識別出來，并通過產權治理將更新權、使用權和運營權進行整合，實現碎片化空間的統籌利用，為當地居民和單位提供了更優質的公共空間和公共服務，黨建引領的基層民主協商強化了互信關系和集體意識，促進了產權主體之間的協作，但空間增值利益在產權主體之間的再分配機制仍相對模糊，對集體共識的達成產生了負面影響。

關 鍵 詞 社區更新；反公地悲劇；產權整合；基層民主協商

文章編號 1673-8985（2024）01-0026-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240104

0 引言

“公地悲劇”是社區中常見的問題，主要是由于使用者過多而導致的資源過度使用，如公共設施破壞、開放空間侵占、私搭亂建等現象[1-3]，可以通過提升社區治理能力來建立有效約束[4]62，或通過強化社區成員之間的社會關系，實現多元參與、自主治理來應對[5-6]。

但實際上，除了公地悲劇，社區中還存在空間閑置浪費的“反公地悲劇”，如何有效利用稀缺的社區空間資源恰恰是社區更新的重要任務，但卻較少被提及。近年來，我國一些學者開始關注到這一問題。劉佳燕等[7]認為，我國社區問題既包括人們過度利用公共資源導致的公地悲劇，也包括相互阻撓導致公共資源閑置或利用不足的反公地悲劇。林強[8]指出老舊小區改造具有典型的反公地悲劇特征，其產權主體眾多、產權單元細碎，整合產權的交易成本相對較高。在此背景下，需要進一步探索應對反公地悲劇的社區更新方法。

本文從反公地悲劇的視角出發，解釋了社區更新中不同類型的反公地問題，認為產權治理是克服反公地悲劇的核心途徑，因此提出將產權治理嵌入社區更新的過程，以產權整合為目標進行產權主體之間的協作，并通過產權主體之間責權利的再分配，實現集體行動的達成。

1 社區更新與反公地悲劇

1.1 反公地悲劇的理論原型

反公地悲劇是與公地悲劇相對應的一個概念，公地悲劇提出了資源因所有者過多而過度利用的情況，反公地悲劇則考察了資源因所有者過多而利用不足的情況。Heller[9]624將反公地產權定義為“在稀缺資源上，多個所有者持有有效排他性權利，卻沒有人擁有有效的使用權的產權制度”，當這種排他權所有者過多時，容易出現資源利用不足的反公地悲劇。一個形象的比喻是，一個房間的大門上同時安裝了十幾把鎖，并分別交給不同的人保管，要開門就必須讓這十幾個人同時到場，否則無法開門進入房間。

Heller[9]651認為，反公地分為法律上的反公地和空間上的反公地。法律反公地強調權利的碎片化，多個所有者分別持有產權束中的某一束權利，卻沒有人擁有完整可用的產權束，對財產的任何使用都需要多個當事人統一，任何一方反對都可以阻止其他人行使權力。比如莫斯科門店由于受到多個政府部門和相關機構的權利控制，難以就其使用達成一致，導致店面大量空置。空間反公地強調物理空間的碎片化，雖然每個所有權人都擁有相對標準的權利束，但空間被過度細分，可供使用的空間太少，整體性空間的價值要遠遠大于分散空間各自價值的總和。比如在合住公寓中，如果所有業主都出售他們的房間并離開，整個公寓可以轉換為私人財產并作為單一房產銷售，大大提升其價值。

理論上來說，反公地產權并不必然導致資源低效利用的悲劇[9]625，在沒有交易成本的世界，所有者可以通過事后交易來重新安排初始產權，實現資源的最優利用①。但在現實世界中，將不同行為主體持有的碎片化權利集合成一個整體需要產生交易成本，參與這一過程的行為體越多，與其他各方的識別和溝通相關的日常交易成本也就越高[10]。根據Buchanan等[11]的觀點，在大群體中存在排他性權利的情況下，一項資源盡管具有潛在價值，但可能永遠不會被利用，因為對其使用提出新建議的用戶必須獲得所有權利人的許可。

1.2 我國社區中的反公地悲劇問題

在我國，社區中的反公地問題既存在法律上的反公地，也存在空間上的反公地，主要表現為碎片化空間的低效利用、共有產權人抵抗和多部門管制3種類型。

（1）碎片化空間的低效利用

在我國快速的城鎮化進程中，城市土地被不斷細分出讓，不同時期建設的多種用地拼貼在一起，形成高度碎片化的空間結構，空間由于產權的切割很難以一個整體的結構在城市中發揮作用，許多零碎的邊角空間被浪費或閑置，形成空間反公地。

比如在一些單位制小區密集的老舊社區，單個小區的面積較小，不足以布局停車位、鄰里交往休憩等改善型生活設施，而不同小區之間相互封閉相隔[12]，使得碎片化的小區公共空間無法集中在一起發揮更大的效能，阻礙了社區環境的提升。再比如，許多單位機構在地塊產權邊界設置圍墻與公共空間隔離，圍墻外的公共空間局促，而圍墻內的空地卻被閑置或低效利用，空間作為稀缺資源在粗放的產權劃分下沒有得到最優利用。

要想將這些低效利用的空間碎片進行整合利用，就面臨著協調多元產權主體所帶來的交易成本。與城市更新相比，社區更新對土地增值的經濟效益相對模糊，產權人很有可能由于對社區更新的預期收益低于其認為前期要付出的成本，而采取不合作的行為。另外，這些產權主體可能包括國有企業、部門機構等較高級別單位，對于主導社區更新的街道或者居委會而言，存在話語權的錯位，增加了協調的難度。

（2）共有產權人抵抗

社區更新可能針對單一產權地塊中集體共有的空間進行更新。在這種情況下，更新改造需要獲得所有產權人的同意，任何一個產權人的抵抗都可能阻礙更新的實施，屬于法律反公地問題。在一個小區中，所有業主都擁有對公共區域改造的否決權，但由于居民的個體偏好、利益取向和認知的天然差異性，使得很難形成完全一致的集體選擇[4]58。雖然通過更新可以實現美化環境、提升街區品質等集體利益的增加，但實施方案也可能對部分產權主體造成鄰避效應而遭到其抵抗。比如電梯加裝可能對一樓的居民采光通風造成影響，公共活動場地的改造可能對鄰近的居民產生噪音影響，小區出入流線的改變可能會降低部分居民的安全感等。

產權人的抵抗實際上是其自利的行為阻礙了集體利益的實現，但其行為具有合法性。如何促進共識的達成，并在必要的時候給予合理的利益補償，實現多方共贏的局面是需要我們考慮的問題，否則社區更新將在推進過程中遇到重重阻礙。

（3）多部門管制

多部門管制的問題是一種法律上的反公地問題，來源于政府權力的分散化。社區更新雖然不涉及土地規劃的大型調整，但對微觀的空間、建筑、設施等進行改造時仍然受到政府各個相關部門的管控。比如對一些老舊建筑進行改造和功能更新的過程中需要經過規劃、城管、消防等多部門的層層審批。除了對建筑進行改造需要履行規定的審批流程外，開放空間的更新也需要與各個相關主管部門進行協調。例如，高架橋下的空間權屬就十分復雜，可能涉及交通、規劃、市政等多部門管控[13]，其相互之間的協調機制不夠完善，也給社區更新的發起主體增加了工作難度。另外，一些微觀的既有設施也可能受到相關部門的管控，比如社區健身器材的選址、移動都需要經過體育主管部門的許可。

可見，社區更新由于面對復雜的建成環境，一草一物都可能分屬不同的部門管理，因此哪怕是小規模的更新也需要尋求多個部門的協調和審批，大大增加了更新建設成本。不同部門根據自己的職責規范和利益導向對更新提出不同要求，任何一個部門的意見都可能影響設計決策、項目推進和最終效果。作為社區更新主要推動主體的街道或者居委，在行政地位上缺乏與上一級主管部門進行博弈的能力，使得社區更新很難按照最優的空間利用方式實施。

2 產權治理：應對社區中的反公地悲劇

2.1 產權治理與反公地悲劇

反公地問題的根源是由多個個體之間低效的產權分割造成的，與私有產權中產權束被完整地縱向劃分相比，反公地產權資源的產權束或物理空間被多個所有者橫向切分，每個產權人都只擁有碎片的產權或空間，使得資源的整體性利用變得困難（見圖1），因此產權治理是克服反公地悲劇的核心途徑。

Heller[9]640認為，通過產權整合使得反公地產權制度向私有產權制度轉變，可以更好地促使每個所有者的利益與有效利用相一致，因為私有財產所有者將面對消費不足的全部成本。但Mukhija[14]從規劃師的視角批判了Heller將單一的、私有的所有權作為反公地悲劇政策回應的主張，指出城市規劃中不乏成功的集體行動，解決方案可以是單個所有者（整合土地的私人開發商）、公共機構（通過征用進行土地整合）或個人所有者的集體響應，認為反公地產權向有效共有產權的轉變也可以應對反公地悲劇問題。陶然等[15]認為，產權治理的關鍵是要以協商合作或自愿交易的方式進行“產權整合”，“設法讓每個人都交出一點權利，然后所有人都可以享受更多權利”，實現全社會最優的土地利用和土地增值收益的合理分配。

產權治理的目的是實現產權結構的優化以提升資源利用效率，產權治理過程需要有效的制度促進多個產權人之間的協作。促進產權人之間的協作，除了通過立法改變決策的方式[16]，也可以通過非正式的談判與其他公共或私人產權人達成產權轉移的協議[17]，非正式的協調、活動和政策可以形成激勵，避免戰略抵制行為，降低交易成本[18]，加強社會資本等方式在內的非法律途徑也可以用來解決更新過程中的反公地悲劇[19]。

2.2 基于產權治理的社區更新方法

應對社區中的反公地問題，產權治理是重要的手段，通過產權結構調整將碎片化的空間權利進行有效整合，可以促進空間的更有效利用。

對于規劃師來說，在進行社區更新規劃設計時，意識到社區中反公地的存在有著重要意義。在空間反公地的情況下，社區中細碎的產權分割造成空間難以利用，只有將零碎空間進行整合，才能發揮其更大的價值。在法律反公地的情況下，社區中公共空間的任何改動都需要所有業主的同意才能實施。因此，空間更新伴隨著產權結構的調整，需要每個產權主體都交出自己的一些空間權利，整合成為能夠對整體空間進行利用的有效權利（見圖2）。與大規模城市更新不同，社區更新并不需要對土地的所有權進行回收。在土地權屬不變的情況下，可以只針對空間權利束中的一束或幾束關鍵權利進行整合，包括使用權、運營權，便可以實現對空間的整體性再利用。另外，還需要對更新權進行整合，也就是更新主體有按照一定的設計方案對空間進行更新改造的權利。就社區更新設計方案，向各個相關主體進行意見征詢，其實就是收集更新權的過程。通過產權的整合，低效利用的空間可以被充分利用起來，產生空間的增值效益。

在這個過程中，難點在于促成與各個相關產權主體的產權交易，這就需要建立有效的治理機制，促進產權主體的協作，進行產權主體利益的再分配。一方面，社區更新中多元主體溝通協商機制的建立可以強化產權主體之間的互信互惠，降低產權交易成本，促進合作。另一方面，需要建立空間利益的再分配機制，對利益受損的主體進行適當的補償，促使產權交易協議的達成。

3 基于產權治理的華富社區更新實踐

3.1 反公地產權困境

華富社區位于上海市徐匯區漕河涇街道最北端，由5個小區組成，常住人口約4 500人，最早的一批房屋建成于20世紀50年代，直到90年代形成目前的社區空間格局。從20世紀50年代的城市郊區到如今的城市中心區，社區空間在城鎮化過程中被不斷劃分和重組，形成居住、商業、服務、工業等多元用地類型雜糅的格局。

華富社區更新面臨的最大挑戰就是碎片化的空間結構和復雜的產權關系。社區公共弄堂作為核心的公共空間，其沿線除了坐落著多個小區，還分布著舊廠房、門面房、變電站、快捷酒店、設備公司、教育資產中心等功能地塊。這些地塊沿公共弄堂的邊角空間有很多閑置和低效利用的情況，業態也相對低端，不符合居民日常生活的實際需求。其空間產權邊界交錯復雜，有形的圍墻和無形的產權邊界將社區空間分割得支離破碎（見圖3），使得公共空間局促狹小、機非混行、雜亂無序（見圖4）。

華富社區具有典型的反公地產權問題，一方面，社區空間被過度細分，居民能夠使用的公共空間太少，各個地塊單獨利用的效用總和小于空間整合利用的社會效用；另一方面，多元的產權主體提高了產權整合的交易成本，使得依靠市場機制無法自發促使資源向最優的利用方式演變。閑置低效的社區存量空間為社區更新帶來機會，意味著有潛在空間供應的可能性，但也由于復雜的產權關系和多元的產權主體，給集體行動的達成帶來挑戰。

3.2 產權整合與空間統籌利用

社區規劃師認為，如果單純對公共弄堂本身進行改造，有限的空間無法滿足社區需求，只有將周邊碎片的閑置空間進行統籌利用，才能容納足夠的公共服務。在認識到反公地問題的基礎上，街道辦介入，通過與相關產權主體進行交易，將8個分屬于不同主體的碎片空間的產權進行收集整合，獲得有效的空間更新權、使用權和運營權（見表1）。在各個產權主體讓渡自己部分空間的權利后，街道成為空間更新權利的代理人，并可以決策空間使用權利的分配。因此，碎片空間得以納入公共弄堂的空間改造范圍，進行統一規劃設計（見圖5-圖6），將整合后空間的使用權開放給公眾，重新建立了公共弄堂沿線各個產權主體之間的空間共享制度。

產權整合后，碎片化的社區空間得以整體化地統籌利用，供社區居民進行日常活動的有效公共空間面積大大增加，從原先的2 000 m2擴大到近5 500 m2。①空間邊界得到重構，舊廠房四周的圍墻被拆除，建筑底層界面被打開，圍墻內外、建筑內外的空間成為一個整體性的區域，釋放出更多的公共活動空間給居民（見圖7）。②空間秩序得到重建，不同材質的地面鋪裝區分人行道和車行道，實現人車分行和渠化交通，并規定單行道區段，緩解了交通壓力（見圖8）。③空間風貌得到改善，原先缺乏維護、閑置雜亂的區域被改造成為口袋公園或者沿街綠地，提供了更多的休憩空間，提升了公共空間的品質（見圖9）。④空間功能得到優化，各個空間以符合居民日常生活服務需求為導向進行新功能的引入，舊廠房被改造成為開放共享的社區活動中心，提供手工課程、文化展覽、電影放映等豐富的社區活動。更新后，原本屬于不同產權主體難以充分利用的死角空間變成公共空間的重要節點和組成部分，拓展了社區公共空間的邊界，豐富了公共空間的功能。

3.3 產權主體協作：基層民主協商

實現產權整合和空間統籌利用的基礎是產權交易的達成。華富社區更新中的產權主體多元，包括國企、私企、事業單位、社區居民等不同類型，同時關系到不同的政府主管部門，任何一個主體的反對都會影響整個更新設計的實施落地。黨建引領的基層民主協商制度給產權主體之間的合作溝通提供了一個平臺，促進了公共機構和產權單位之間的產權交易。

在更新項目確立后，以街道黨工委為主導，聯合天華集團、教育資產管理中心、國投集團、物業公司、居委會等6家單位成立“華富街區綜合治理項目臨時黨支部”，由街道一位副處級干部擔任黨支部書記，建立了共商共議的平臺。不同小區的業委會也聯合成立“紅色業委會聯盟”，與社區居委會配合形成專項工作組，直接面對面與居民溝通，將居民需求上傳至臨時項目黨支部。以黨建為引領的基層民主協商制度讓不同類型的產權主體以黨員的身份參與到共同事務的治理過程，其共同的身份和信仰增強了個體認知的一致性和相互之間的信任，將集體利益放在首要位置，對實現社會最優的空間利用方式產生了積極效果。

3.4 產權主體利益再分配：貨幣與非貨幣方式

溝通機制的建立可以降低產權交易成本，但利益的再分配真正影響到產權主體是否愿意出讓自己的權利。更確切地說，由于產權整合和空間更新所產生的空間增值收益的再分配方式關系到交出權利的產權主體如何享受新的權益，并影響產權主體的合作意愿和社會公平。在華富社區更新中，提供空間的產權主體讓渡自己的部分權利，也在社區更新的過程中得到利益補償，包括即時的貨幣補償和非貨幣的更新效益補償。貨幣補償主要是以租賃的方式進行空間權利的轉移。例如，針對舊廠房，街道每年支付50萬元人民幣租金給天華實業，簽訂10年租賃合同，并有權對建筑本身及其附屬環境進行改造和運營，空間經營獲得的收益歸街道所有。非貨幣的補償方式主要依賴于產權人對社區更新項目完成后對其自身產生正向效應的預期與其付出成本之間的權衡。例如，街道在與國投集團協商開放其背后閑置通道的過程非常順利，因為國投集團認為開放通道的更新方案可以提升其門面房南北兩側的公共性，有利于商業運營，提高了其門面價值，因此積極配合更新工作，并主動清退現狀零碎的低端業態，推動生鮮超市入駐。

然而，當產權主體對更新的預期低于其自認為付出的前期成本時，仍然會面臨反公地悲劇的抵抗問題。比如，在推動小區一入口綠地改造的過程中，遭到鄰近1樓住戶的強烈反對，因為拆除圍墻開放綠地的更新方式使其感到居住安全受到威脅，在多番溝通未能達成共識的狀況下，對空間方案進行調整，避讓了部分小區空間，雖然沒有達到空間利用的最優解，但也是多方妥協后的最優方案。

居民抵抗類型的反公地悲劇在社區更新中最為常見，阻礙更新的居民往往會被認為是集體意識欠缺。然而，雖然政府和規劃師希望達到空間的最大化利用，但少數群體保護自己利益不受損害的權利不應該為了更廣泛的社會利益而犧牲，政府對于釋放土地空間的利用潛力來滿足社會發展的需要也沒有理由對個人財產所有者施加強制出讓的義務。在這個基礎上，如果要達到空間的最優利用，就需要設計更為精細化的補償機制。通過其他方式補償因為更新而利益受到損害的群體，同時通過更新獲得利益卻不用付出任何成本的群體也應該借助相應的機制來對其進行一定的收費，但目前我國社區更新層面產權交易的補償機制還很不成熟。

4 結論

社區中不僅存在空間資源過度利用的公地悲劇，也存在空間資源利用不足的反公地悲劇，其根本原因是低效的空間產權分割。在長期的城鎮發展過程中衍生出的碎片化空間產權造成了相互割裂的社區空間，稀缺的空間資源被浪費或閑置，難以形成完整有效的公共空間結構，造成空間上的反公地問題。產權的碎片化也造成法律上的反公地問題，多元的產權主體和復雜的產權關系帶來高昂的交易成本，任何一個產權人反對都有可能阻礙社區更新的實施，多政府部門對微觀城市空間、建筑、設施的管制，進一步增加了社區更新協調和審批的難度。

反公地悲劇的本質是產權問題，因此解決方法也應該從產權入手，進行產權結構的調整和優化，將碎片化的權利進行整合，形成有效的產權束，提高資源的利用效率。忽略產權問題的空間設計難以應對反公地悲劇的問題，因此，本文提出基于產權治理的社區更新路徑，通過產權治理和空間設計的組合來打破權利的邊界，促進社區空間資源的有效利用。社區更新中的產權治理包括前期對社區空間產權問題的辨識，明確產權結構調整的目標，促進產權主體之間的協作，并在產權主體間進行合理的利益再分配。

華富社區更新探索了產權治理嵌入下的社區更新方法，碎片化的低效利用空間被識別出來，明確了整合利用的目標，通過產權治理和空間設計的整合，在地籍不變的情況下，空間的更新權、使用權和運營權被公共機構回收整合，為當地居民和單位提供了更優質的公共空間和公共服務。產權主體之間權力通過黨建引領的基層民主協商來進行，共同的身份和信仰增強了個體認知的一致性和相互之間的信任，對達成集體行動產生一定的積極效果。產權主體讓渡自己的部分權利，同時也得到貨幣補償或者獲得空間利用效率提升所帶來的新的權利，但空間增值利益在產權主體之間的再分配機制仍相對模糊，當產權主體認為社區更新帶來的收益低于其付出的前期成本時，仍會選擇不合作。建立更為成熟的利益補償機制將有助于社區治理能力的提升和社區更新工作的順利推進，如何進行制度的設計還有待于進一步研究。

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基金項目：國家自然科學基金面上項目“中國全球城市綠色紳士化研究：測度、機制和效應”（編號42371247）資助。