國家自創區科技創新政策評價指標體系構建研究*

王一丹，石書玲

（天津商業大學，天津 300134）

以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視科技創新工作，把科技創新擺在國家發展全局的核心位置。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》指出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展戰略支撐”。為推動自主創新和高技術產業發展，國務院批復設立國家自主創新示范區（以下簡稱“國家自創區”）作為區域經濟發展的“排頭兵”，進一步健全科技創新體制機制。國家自創區是引領我國創新驅動發展的示范區和支撐高質量發展的先行區。隨著北京中關村、武漢東湖、上海張江等首批國家自創區可復制、可推廣經驗的獲得，截至2022 年末，全國已累計設立國家自創區23 個，在助力國家高水平科技自立自強方面發揮著絕對的創新引領作用。科技創新為區域持續提升競爭力提供了保障，而促進區域科技創新發展最直接的動力則是科技創新政策，其政策制定的合理性對實現國家自創區戰略目標起著決定性作用。各國家自創區批準設立后，為推動創新驅動發展，各級政府以政策創新作為核心任務和重要抓手，制定出臺了一系列與國家自創區科技創新相關的政策。然而，當前國家自創區在創新政策制定中仍存在如下不足：一是政策條文缺乏創新性和突破性；二是政策務實性不強，落地難度大；三是政策系統性較差，缺乏統籌安排，“碎片化”現象較為突出。因此，本文從國家自創區設立的特殊性出發，對科技創新政策內容主體類型進行劃分和梳理，構建出三維度國家自創區科技創新政策評價指標體系。這對我國未來國家自創區科技創新政策制定與國家創新體系建設提供了理論框架和實踐參考，同時便于政府依靠科技創新推動經濟社會發展，保證各方創新創業主體實現自身發展。

1 文獻綜述

1.1 科技創新政策評價體系研究

政策作為一種制度安排與規則設計，對其進行評價一直都是學術界的研究熱點與難點。早期國外對政策評價以實證主義研究為主，從Suchman[1]的5 類評估開始，到后來Poland[2]提出的“三E”評估分類架構，再到Wollmann[3]的經典政策評價。近年來，國外學者進入后實證主義政策評價研究，Susana[4]建立了系統導向型科技創新政策評價框架，從政策覆蓋率、時效性和專業性等方面對歐盟成員國發布的科技創新政策進行量化對比和評價。

國內學者關于科技創新政策評價的研究大致有兩種思路：一是構建政策評價指標體系，并結合實證對其效果進行評價。張雅嫻等[5]、郭強[6]基于Rothwell 等[7]對科技創新政策工具的劃分標準，構建了投入政策、需求政策和環境政策3 個層面的政策評估指標體系。胡凱等[8]建立了技術創新政策滿意度評價指標體系，用模糊綜合評價法衡量技術創新各子政策和總體政策的滿意度。趙菁奇等[9]構建了技術創新能力比較指標體系，并運用灰色關聯度法評價長三角的技術創新政策效果。二是政策本身的評價，以政策文本內容為切入點進行定量分析。劉會武等[10]提出評價目的、創新活動、時間尺度的創新政策三維分析框架。彭記生等[11]從政策力度、政策措施和政策目標等視角構建創新政策量化評估模型，客觀評估中國科技政策。張煒等[12]從創新政策協同度、政策強度和政策完善度對創新政策進行量化評估。張永安等[13]通過構建PMC 指數模型，深度挖掘并量化國務院創新政策。

1.2 國家自創區科技創新政策評價研究

由于國家自創區是我國特色概念，在學術上國外對此研究基本處于空白。我國學者對國家自創區評價的研究，主要圍繞兩方面展開：一是通過建立科學的評價體系來評價國家自創區科技創新能力。林善泉等[14]構建空間評價模型，評價珠三角國家自創區的區域創新能力。馬宗國等[15]構建了國家自創區企業轉型升級評價指標體系，并運用層次分析法（AHP）-熵權組合賦權模型進行實證研究。二是對國家自創區科技創新政策進行評價。代利娟等[16]、李燕萍等[17]分別就武漢東湖國家自創區的科技金融政策、中關村和武漢東湖國家自創區的人才政策進行深入剖析。石書玲[18]以系統經濟學理論為基礎，構建了國家自創區創新政策體系的系統性模型，并從先行先試視角對國家自創區創新政策體系各領域的創新政策元和內在結構進行了綜合性設計。張秀峰等[19]從研發質量視角分析了國家自創區政策試點對國家高新區研發創新績效的影響。

2 國家自創區科技創新政策評價指標體系的構建

對國家自創區科技創新政策評價的核心是通過建立科學、客觀、全面的評價指標體系來衡量政策體系是否合理。評價指標體系的科學性和合理性是對國家自創區科技創新政策進行科學有效評價的前提，也是避免主觀片面性、引導各級政府調整完善國家自創區相關政策和制定新發展戰略的重要依據。

2.1 構建原則

科技創新政策的評價既是系統性工程，又是動態連續變化的過程。研究依據以下原則，構建國家自創區科技創新政策評價指標體系。

1）科學性、系統性原則。評價指標選取應能體現國家自創區科技創新政策的現狀，確保數據來源的權威性與真實性，并運用科學方法從多維度對科技創新能力的影響因素進行考量，剔除不敏感指標數據，構建系統的評價指標體系。

2）客觀性原則。指標選取要能夠客觀反映國家自創區科技創新政策發展狀況，在科技創新政策評估中采取客觀評價方法。

3）可操作性。運用科技創新政策指標體系進行評估時，所選取的評價方法要有可操作性。由于海量數據增加了評估時的復雜度與工作量，因此在能全面體現國家自創區科技創新政策的前提下，盡量簡化數據。

4）可比性。為便于不同主體在不同國家自創區科技創新政策指標間做縱向對比和橫向對比，應選取既能代表國家自創區科技創新政策一致性，又能體現某國家自創區的獨特性的政策指標。

5）可代表性。可代表性指構建政策評價體系時，因可選指標眾多，評價指標選擇時應有代表性，并能正確體現國家自創區科技創新政策成效。

2.2 評價指標體系構建

基于上述指標構建原則，本文借鑒張煒等[12]學者的研究，確定了國家自創區科技創新政策評價的3 個維度：科技創新政策創新力度、科技創新政策完善度、科技創新政策協同度；構建了9 個二級指標以及24 個三級指標。構建的國家自創區科技創新政策評價指標體系見表1。

表1 國家自創區科技創新政策評價指標體系構建

該評價指標體系全面覆蓋了國家自創區科技創新政策文件的內容和信息。

2.3 指標闡釋

2.3.1 科技創新政策創新力度

基于國家自創區先行先試的特色，需要科技創新政策創新力度主要表現為創新政策是否能夠有效發揮作用，國家自創區科技創新政策實施力度和科技創新政策內容本身是否具有突破性。政策創新力度能綜合反映政府對科技創新的重視程度。在創新政策工具分類的研究中，Rothwell 等[7]將科技創新政策工具分為供給面、需求面與環境面的三分法在學術界獲得普遍認同，本文對國家自創區科技創新政策創新力度的二級評價指標構建亦按照此分類法。

供給導向科技創新政策是指政府從創新要素供給的視角帶動供給市場，推動國家自創區創新成果產出、促進創新活動的政策。要素投入政策指政府給予國家自創區研發、科技成果轉化、基礎設施建設所需的資金和土地的支持政策；人才建設政策指與人才培養有關的人才引進、教育培訓、激勵考核和人才基礎環境建設等多項支持政策；技術支持政策指給為政府和企業提供技術咨詢輔導，促進科技成果轉化以及保障科技基礎設施的支持政策；公共服務政策指為國家自創區的科技發展與成果轉化所提供的配套服務平臺，如高新技術園區、重點實驗室、科技孵化器、眾創空間等建設與管理有關的支持政策。

需求導向科技創新政策是指政府通過政策引導企業產品和服務創新，激發其創新活力，減少產品需求市場的不確定性，以影響市場來驅動創新。政府采購政策指對國家自創區科技產品與服務的大宗采購政策，如放寬政購事項評審辦法、對科技服務與自主創新產品采取優先采購政策；服務外包政策是國家自創區研發項目招標與管理政策的總稱，主要包括項目招標、基金項目、科技計劃項目的管理辦法；貿易促進政策指國家自創區科技產品服務在出口合同提供融資、擔保和保險等方面的政策支持，鼓勵內外資企業與研發機構開展合作及其他促進科技交易的支持政策；國際合作政策指各國家自創區間科技合作項目、共同出資進行聯合研發、促進科技人員交流和合作示范以及科技外交和國際科技創新合作各項重點工作的支持政策。

環境支持科技創新政策是指政府通過營造有利于創新驅動發展的市場環境來影響創新驅動要素和創新活動的政策，并在創新活動中主要起到潛移默化的滲透作用。稅收優惠政策指激勵科技創新活動所采取的稅費減免以及退稅、退費政策，包括投入加計扣除、高科技進口免稅、高新技術產品出口退稅及其他退費政策；科技金融支持政策是科技創新與金融創新進一步融合的結果，主要包括科技金融服務平臺的搭建、創新服務供給、在科技金融服務品種創新和創新產品利用方面給予政策支持；創新生態文化建設政策指為吸引創新創業載體和人才入駐創新生態文化建設而提供的政策支持，包括鼓勵創新的園區文化及產業集群文化的建設與培育、對創新所需的園區生產性服務給予支持；科技管理與科技市場綜合治理政策指為規范國家自創區科研管理和科技市場秩序，提供良好科研生態、對科技市場進行綜合治理等方面的支持政策，其中包括規范科技管理和科研資金使用政策、科研激勵政策以及規范科研轉化與技術轉移等政策，公平交易、知識產權保護、科技市場監管、反壟斷與市場風險控制的政策。

2.3.2 科技創新政策完善度

科技創新政策完善度是指政策有效信息的充分性，以供給、需求為導向和以環境支持為核心的科技創新政策主體內容數量是否完備。國家自創區科技創新政策中包含政策內容的主體個數占該科技創新政策中最多能夠包含政策內容的主體數量比重。比重越高，科技創新政策中的有效信息越完善，即創新政策措施越健全、有力，從而政策目標越容易實現，越能夠綜合反映科技創新政策有效發揮作用的大小。其二級指標構建與政策創新力度的二級指標構建原則相同，劃分為供給導向科技創新政策完善度、需求導向科技創新政策完善度和環境支持科技創新政策完善度。

2.3.3 科技創新政策協同度

科技創新政策協同度是指為達到共同政策目標而產生的協同程度，評估各類科技創新政策的具體內容是否同步、是否協調一致。主要表現在供給導向型、需求導向型和環境支持型三方面的國家自創區科技創新政策兩兩間政策強度的有效協同，即供給與需求之間科技創新政策協同度、需求與環境之間科技創新政策協同度、環境與供給之間科技創新政策協同度。協同度越高，越有利于國家自創區科技創新政策目標的實現。由于不同部門以及不同類型政策之間的協同程度嚴重影響政策作用的有效發揮，因此政策協同度是評價科技創新政策內容的重要指標。

3 研究結論及意義

在具體開展國家自創區科技創新政策的評價中，很多學者都試圖以不同視角、標準和框架來評估科技創新政策，但總體來看，多是面向結果，側重于科技創新政策執行后效果的評價，忽略了對政策內容的評價，導致評價結果較為片面和不準確。為此，本文創造性地從政策創新力度、政策完善度以及政策協同度3 個維度構建國家自創區科技創新政策評價指標體系，旨在為未來政策優化與設計提供參考。