國土空間規劃設計與城市改造路徑探究

周魏晶 李迪

1.湖州市城市規劃設計研究院 浙江 湖州 313000

2.浙江大學城鄉規劃設計研究院有限公司 浙江 杭州 310000

眾所周知，新時期我國國土空間規劃設計主要工作內容是優化改造城市建設，協調生態平衡發展，修復城市破損的生態，合理規劃城市耕地面積等。隨著國家治理能力提高、城市建設進程加快，對國土空間規劃設計與城市改造賦予了時代意義，促進人與自然和諧相處，充分利用城市空間資源，重視城市建設開發邊界，嚴格遵循國土空間規劃三條控制線。對此，城市改造建設人員應科學制定國土空間規劃設計方案，促進城市生態文明建設，滿足時代需求。

1 我國國土空間規劃以及工程技術應用

1.1 國土空間規劃設計現狀

現階段，我國在不同地區布局國土空間規劃設計的區域發展理論不同，在我國香港、澳門、臺灣一帶經濟區域規劃是國土空間規劃重點[1]。新時期我國國土空間規劃是嚴格按照五級三類實施的。表1為五級三類表。但在實際實施過程中，多數國土空間規劃都按照國家一級實施，其落實彈性相對不足，加之重視城市布局忽視農村規劃設計，導致其城市規劃以及國土空間規劃都出現混亂現象，也就造成了當前國土空間規劃不科學、不合理。

表1 五級三類表

1.2 工程技術應用

1.2.1 測繪地理信息大數據技術

國土空間規劃設計覆蓋各個地區，城市改造處于不同城市其優化路徑有所不同，基于此背景，相關人員使用測繪地理信息技術對待改造城市進行地域環境、地質特點進行勘測，將其數據上傳至大數據分析端口，進而更加合理科學地出具國土空間規劃方案，為城市改造提供新思路，為城市改造優化路徑以及國土空間資源調配提供數據支持[2]。

1.2.2 GPS測繪技術

此外，國土空間規劃設計以及城市優化改造還需對涉及的城市、地域進行準確地、可行地、實時地跟蹤測繪，運用GPS測繪技術可以快捷地對其城市內空間資源以及國土資源進行影像投映，利用R71X技術對圖像進行控制點位精準定位[3]，進而為國土規劃方案提供地形、經緯度、氣候等綜合信息，為城市改造優化提供更精準的GPS定位數據收集，對城市建設中施工現場的整體地理位置、各項影響參數收集起到重要作用。

1.2.3 國土空間生態修復技術

在國土空間規劃設計與城市改造過程中，對生態環境造成一定程度破壞，針對生態失衡、地質災害以及自然退化、城市水環境污染等現象，應用國土空間生態修復技術，有效提高城市內綠色面積，以及改善城市山水、湖泊、濕地、農田等自然生態系統，通過生態修復工程開展、踐行“山田林水湖生命共同體”理念，促進國土規劃、城市改造與生態平衡的協調發展。

2 國土空間規劃設計的重要性

國土空間規劃設計作為城市改造建設的關鍵規劃體系，其對助力我國城市綠色發展、土地資源利用最大化、空間布局合理化以及經濟提高等起到重要推動作用，在城市改造建設中應用國土空間規劃設計具有現實意義。針對城市發展與生態環境保護的矛盾，相關人員合理地國土空間規劃能夠有效規避生態破壞，可以有效降低城市改造造成的污染程度，并且在生態修復方面有較大幫助。另外，國土空間規劃的系統性大幅度增加了城市改造建設效率，城市整體空間布局更加合理，其耕地面積以及城市開發邊界控制得到科學指導，對城市經濟發展、人民生活水平提高有重要意義。最后，不同城市人口基數與城市結構之間的關系越來越復雜，依據國土空間規劃能夠有效調和城市人口與城市建筑供需問題。因此，國土經濟規劃對城市改造工作支持的重要性不言而喻。

3 進行國土空間合理規劃的可行性

土地空間規劃的實際作用是確定加速功能區，保證開采進程的科學合理，包括如何合理的分配人口，如何利用土地，如何規劃城市等等。一旦明確各用地的主體功能，就可以根據其今后的發展趨勢對其用地進行合理的利用，從而使得開發過程更為標準化。因此，國土規劃的首要任務就是對國土發展方式進行優化，進而實現區域內的合理規劃，使得規劃的過程變得標準化,使各地區的職能得到協調。目前，土地保護與國土規劃關系密切，可以為國家開展用地管理工作，并在全國范圍內建立覆蓋國土角度至鄉、鎮等多種角度的用地管制指標系統。國土空間的具體使用和計劃，就是為了實現對資源的使用和保護，從而展現出國土空間的真實的規劃成果。我國目前的國土整治計劃，是以征地補償為主，根據非農用建設土地的使用補償來制定相應的補償計劃。在整治規劃中，應把土地使用列為總體規劃的一個重要組成部分，制定綜合整治方案，合理安排整治工作和建設項目，以此來實現國土空間規劃以及整治可以向重點地區化、低效化、生態化發展。

4 新時期國土空間規劃設計發展的不足之處

4.1 國土空間規劃設計發展時代性體現不足

隨著新時代社會經濟水平不斷提高，城市建設進程加快，其中城市土地資源統籌工作中對新時代土地供需平衡發展仍存在不足，城市居民土地供需矛盾持續上升，國土資源分配有效性不足，其城市改造占用土地對民生問題考慮不足，使得整體城市土地資源分配出現矛盾。加之，新時期到來，國土空間規劃理念與城市改造重心調整力度不夠，傳統國土空間規劃重視經濟發展，新時期需要城市改造重視民生社稷、生態環保領域的關注。由于時代性體現不足，導致現階段城市改造的合理性缺失，其城市規劃設計方案的經濟增長趨向性較高，也就導致了城市發展與利民惠民設施、生態平衡保護建設出現部分矛盾，亟待調整。最后，目前上一級國土空間規劃對下一級國土空間規劃的指導作用程度不深，針對各地方政府可能出現增添功績而隨意增加城市建設規模導致整體布局不合理現象，在國土空間規劃設計方案中應體現時代性，明確方案設計準則。

4.2 城市建設空間布局矛盾仍未完全解決

新時期，各城市發展在經歷多年改造幾張下來的不合理建筑仍未得到有效處理，在城市各類建筑設施的規劃仍沒有得到科學指導，在眾多指標進行落實的過程中，缺少相關參考的價值，進而無法發揮出真正的效果。各類經濟性建筑對用地要求標準缺乏統一，不利于城市規劃設計。加之部分政府出臺的空間土地規劃建筑較多，其中合法合格的建筑不到半數，可見部分建筑僅為經濟增長充當功績，卻對城市民生、環保等效益不高，在空間運用上未發揮最大程度的優勢，導致城市建設仍傾向對經濟發展的幫助，生態環保意識、促進人民幸福生活的本意較少。城市一級規劃指導思想仍有待進步，需要滿足時代要求，但現階段城市發展以及相關空間資源配置仍存在矛盾。

4.3 國土空間規劃設計板塊分工不明

在國土空間規劃設計中，城市改造主要依賴于生態、農業、城鎮建設三大板塊。但就現階段我國國土規劃設計而言，其對城市建設改造指導的部分職工分配以及整體布局板塊分類不明，導致各部門之間的職能制約以及城市規劃出現部分差異，針對城市空間區分的方法多而雜，對自然生態資源探索、生態修復以及生態資源開發應用分工不合理，其影響了國土空間規劃完整性以及系統性，針對土地資源劃分也僅僅通過國家和省級兩個層次來體現，并不能完全作為城市改造的理論，仍需結合五級三類四體系來整體參照。最后，對于城市上層結構與城市經濟發展之間的關系決定著對城市其他功能區域以及城鎮體系的詳細規劃，伴隨新時代經濟快速增長，造成其空間規劃內容整體性缺失，各板塊的協調被打破，經濟增長帶來上層建筑結構不平衡，致使其他功能區域負責部門的分工不明，很難科學落實城市改造優化工作。

4.4 生態平衡發展與城市改造建設矛盾仍未調和

現階段，國土空間規劃設計重心還未從經濟性發展方法調整到生態平衡保護領域上，這導致城市綠色發展支持生態平衡建設的空間占比仍有上調空間，其對城市改造生態優先的策略響應力度不足，在實現社會發展、城市經濟增長、自然平衡三者之間的協調共生中起到一定程度的阻礙作用。不利于城市改造與生態環境保護的共同發展，經濟性建設占用土地影響到城市園林、綠化等建設進程，二者的發展矛盾調和仍需優化。因此，城市經濟發展與生態平衡之間的互利共生仍是當前城市改造優化必須直面的問題。

5 國土空間規劃設計與城市改造優化有效策略

5.1 由傳統封閉式走向開放式城市改造，滿足時代發展需求

新時代城市改造優化結合國土空間規劃設計需要逐漸改變傳統城市建設中，對各大用途的建筑設施建設依賴國家撥款的模式，隨著時代發展，慢慢轉變為對中外融資，城市內企業支持、政府、組織、單位、個人等開發商共同建設城市，實現改造優化模式。在這個過程中，城市改造優化不再封閉，不局限于某一工程項目，也不再將城市改造建設視為功績，從而存在功利性色彩。在向開放式城市建設改造的過程中，其參與城市建設的多方單位形成了一個全新的開放建設組織，創造了新時期城市建設新局面，構成了橫向開發體系。這使得城市建設在空間規劃上每一個決策、環節都能得到多方幫助、整合多方資源、體現多方智慧，從而得到有用的建議以及建設技術支持。從而更好地完成城市改造規劃，且在多方參與下，城市建設改造理念滿足時代發展需求，在歷史見證下，每一個封閉式城市建設都將轉為開放式城市改造，才能實現國土空間規劃與城市改造的科學性、時代性以及可持續發展性。

5.2 規范國土空間開發設計，調節空間布局矛盾

為有效發揮國土空間規劃設計優勢，相關人員加強對城市改造中對空間開發規劃的管控力度。為糾正城市市場機制，解決空間開發引起的各行業矛盾，開始實行空間用途管制體系。在對城市建設中各類建筑功能作用進行用途詢問，管控制度落實。來解決空間開發外部問題。防止城市空間過度開發或利用多個空間規劃重復使用卻只實現了一個目的，導致不僅一項用途的城市開發本身規劃相互不和諧，還占用了其他用途建設的發展。對此，城市建設人員應重視國土空間規劃中城市開發邊界方面的詳細規劃。建設用地主要以城鄉建設用地、區域基礎設施用地、其他建設用地為主，其中城鄉建設用地包括城市(201)、建制鎮(202)、村莊(203)等，其他建設用地包括特殊用地、采礦用地和鹽田。在城市空間規劃初級理想藍圖轉為成熟城市空間資源布局的過程中，應對城市開發邊界以及城市改造建筑設施建設施行“多規合一”政策，統一城市建設用途采用統一的空間規劃，深入詳細分類其城市建設用途，加強管制，從而落實城市“一張藍圖堅持到底”的思想。進而提高城市空間治理效率，確保城市經濟建設、城鄉建設、城鄉民生等和諧發展，促進城市社會穩定，長治久安。

5.3 重視頂層設計，明確國土空間規劃三條控制線

在國土空間的規劃與城市改造過程中，相關人員應針對經濟建設與民生問題、生態問題之間的部分矛盾進行頂層結構設計，因為上層建筑決定經濟發展，在城市建設中，做好頂層設計，將空間規劃設計標準做出統一說明，便于調和經濟發展與城市建設、人民生活水平之間的聯系。在規劃城市改造建設時，注意國土空間規劃三條控制線，其中三條控制線分別對應了城市改造建設中“生態”“農業”“城市發展”三大板塊。(1)三條控制線=生態保護紅線+永久基本農田+城市開發邊界(2)生態保護紅線=生態功能極重要區+生態極脆弱區+其他具有潛在生態價值區(3)城鎮開發邊界=城鎮集中建設區+城鎮彈性發展區+特別用途區。

因此，城市優化改造需將“生態紅線”“農田控線”與“城建底線”充分融入城市空間規劃設計的量化標準要求中，嚴格按照三大板塊的建設需求進行空間規劃。在頂層設計落實背景下，此三大城市建設板塊的主次關系協調也將得到有效控制，最終實現城市改造工作的合理性。

5.4 強化城市生態紅線控制，促進城市生態平衡發展

在城市改造過程中對城市自然生態設施建設以及耕地面積進行有效控制，遵循《生態空間紅線保護規劃》相關條例，明確生態保護紅線以及永久基本農田的范圍。其中自然保護地包括國家公園、自然保護區、自然公園，耕地包括水田、水澆地、旱地，耕地保有量面積包括實有耕地面積和可調整地類面面積。在對生態保護紅線區域控制中，可以根據生態自然紅線保護準則，禁止其他用途的城市建設參與自然保護區范圍內的空間資源侵占，且對城市內永久基本農田做好保護控制措施。針對二級生態保護區的差異化管控，給予城市改造建設中部分生態修復、公園一類設施建設一定的空間，保持充足的城市耕田保有量面積，使得城市經濟發展與農業民生、生態平衡得以協調發展。以寧波市為例，其在對城市生態空間控制上將生態空間土地面積控制在5479.97km2以上，占據了整個城市陸地面積的一半以上，目前其城市改造生態保護方面成效良好。

6 結束語

總而言之，國土空間規劃設計有效落實對城市優化改造、促進綠色發展、提高城市經濟、保護城市生態以及提高人民幸福生活水平起到至關重要的作用，城市改造部門務必重視國土空間規劃，解決其在新時期發展中時代性不足、空間規劃布局矛盾、空間規劃板塊不明以及生態保護力度不足等問題。相關人員可以通過對城市改造建設由封閉走向開放，強化國土空間規劃管控，實施多規合一策略，明確國土空間規劃三條控制線，嚴守生態保護紅線，促進城市健康持續發展。