國土空間規劃背景下鄉村振興發展模式研究

顏朝芳

廣西國土資源規劃設計集團有限公司 廣西 南寧 530000

中國幅員遼闊，平原耕地及地理氣候優越，是一個以農業為主的國家，其獨特的地理條件決定了強大的農產品生產能力，我國耕地是實現鄉村振興的重要資源之一，保護好耕地資源，保證糧食安全和農村的可持續發展是鄉村振興戰略的核心內容全面推進鄉村振興，是二十屆全國人大的重要決定。國土空間規劃是指通過對國家土地資源進行統籌規劃，有效利用土地資源，推動城鄉經濟發展及為鄉村振興提供空間保障的一種策略和手段。

1 國土空間規劃內涵與農村土地規劃

1.1 國土空間規劃內涵

隨著我國城鎮化進程不斷加快和社會經濟發展的需要，人口、產業和生活生產等活動在空間上不斷擴張，建設占用土地的需求與保護生態環境、永久基本農田等安全底線形成了矛盾，國土空間規劃的出臺，為中國經濟轉型升級和城鄉可持續發展提供了新的基礎與機遇。國土空間規劃具有整體性和系統性的特征，是針對未來全域空間、全要素發展的開發建設行為，做出的整體空間規劃與部署，是具有戰略導向性和政策引導性的規劃體系，強調了“開發與保護并重”“協調發展”的原則，實現國土資源的可持續利用與管理。在國土空間規劃新要求下，實現農村土地資源科學、高效利用與管理，進一步明確國土空間規劃實質與主要內容，不僅能實現新發展政策的全面落實與逐步下沉，還能使農村土地規劃任務與目的明朗化。結合新時代發展趨勢，從整體角度出發，搭建各類空間總體布局關系，并在謀劃新型國土空間開發格局的同時，利用各種開發保護措施，實現高質量的國土空間總體規劃，然后借助頂層設計的統籌指導，實現對各類空間使用行為的科學管控，是國土空間規劃的本質屬性。

1.2 農村土地規劃

將土地資源的社會及經濟價值進行極致發揮是農村土地規劃的主要目標之一，為此，要想實現土地資源的優化配置，勢必要從長遠角度出發，嚴格遵循可持續發展原則，合理規劃農村土地。農村土地規劃是根據國家戰略、區域規劃和農村經濟社會發展的需要，制定并實施的農村土地空間利用規劃[1]。其主要目的是優化土地系統布局，提高土地利用水平，保障農民的生計和生活質量，推動農村經濟發展和農村社會建設，促進城鄉融合發展。首先，從社會效益層面分析。作為環境效益的發展基礎，良好的社會效益意味著政治、思想文化和生態環境多方面綜合效益的均衡發展，這對農村地區取得更高的環境效益提供了強勁助推，是推動農村土地規劃與國土空間規劃要求保持高度一致的重要支撐。其次，從生態環境效益層面分析。農村土地規劃是推動農村經濟社會發展和生態保護的重要手段，有助于實現城鄉統籌和可持續發展，是現代化農業和鄉村振興的重要保障，農村土地資源的規劃與利用，或多或少都會對自然環境造成一定破壞，需減少土地開發對環境的不利影響，依托可持續發展理念，科學化解農村土地利用與耕地保護、生態環境之間的矛盾。

2 農村發展的問題

2.1 人口空心化

長期以來，由于城市與鄉村二元化發展，經濟文化等方面存在差距，且農村各項公服與基礎設施存在短板問題，隨著城市就業機會、教育資源、醫療條件等吸引力不斷增強，導致農村青年選擇離開農村不斷流失流向城市，最終只剩下留守老人與兒童。人口流失及勞動力極其匱乏，成為目前鄉村治理現代化主要問題。其次，隨著鄉村振興戰略的實施和經濟發展環境的不斷變化，對農村青年人才回歸有著不同程度的影響[2]。農村產業結構陳舊，技術水平、管理水平較低，農民收入和生活水平普遍較低，社會保障制度相對薄弱。城鄉融合發展極為不易，優化鄉村人口結構要堅持循序漸進的原則，因此在較長一段時間內，鄉村治理現代化面臨著許多考驗。

2.2 空間利用率低

由于村莊是我國行政區劃最底層單元，且數量多，面積大，規劃引領不足，鄉村發展存在著滯后、緩慢的問題。首先體現在村莊規劃缺少針對性和實用性，對農村特點和需求的分析不到位，規劃制定的指導性不強，缺乏貼近實際的設計，難以有效指導相關設施及用地布局，導致出現了用地低效、公共場所難以實施、生活空間失序等諸多土地資源低效開發問題。二是農村土地使用未體現集約節約原則，由于部分農村地區缺乏有效的行政干預，相關規劃對農村宅基地建設的引領作用不足，規劃缺乏有效的考核和監管，使得宅基地建設無序，占地面積大，人均村莊建設用地面積高于規范要求，且耕地撂荒、退化現象較多，耕地資源得不到利用。三是鄉村公共空間對老人活動、幼兒教育、文化傳播、衛生醫療等公共空間功能有了較大的需求，由于大部分村民繼續涌入大城市，鄉村公共生活的參與主體僅剩少量的老、幼非勞動力人群繼續使用，不少教育設施已荒廢，造成已建成公共服務設施的浪費。

2.3 鄉村空間文化缺失

在經濟快速發展和城市化進程中，鄉村公共空間面臨文化缺失和認同感降低的困境，城市化的推進讓許多農村居民遷往城市，導致農村人口減少，村莊空心化，傳統的鄉村文化逐漸喪失，導致城市和鄉村之間的差距越來越大，這使得鄉村變得更加貧困，威脅到文化的存續[3]。另一方面，隨著生活條件的提高，越來越多的農民對傳統文化、習俗和節日的熱情逐漸降低，農村文化傳承逐漸受到冷落；且由于發達地區的經濟發展迅速，它們可以更好地維護和推廣文化和傳統藝術，導致一些鄉村文化因為缺乏經濟支持而衰落或消失，且鄉村的投資相對較少，也很難建立藝術和文化活動場所。鄉村空間文化衰敗對鄉村振興是一個很大的威脅，鄉村不能缺乏文化和人文活動的支持。

2.4 農村產業發展

農村產業發展普遍存在經濟規模小，技術含量低，發展速度較慢等問題。農村產業缺乏科技支撐和新技術、新模式的應用，很多傳統行業發展滯后。其次，農業產品結構單一，缺乏差異化和品牌效應，影響了銷售價格和市場競爭力。第三，農村物流配套設施不完善，貨運效率低，物流成本高，影響了農產品流通和貿易發展。第四，產業用地難以通過各類規劃進行保障，且政策運用不足，此外，農村人才流失、品牌、營銷策劃能力不足、資金短缺等問題也是制約農村產業發展的重要因素。

3 國土空間規劃背景下鄉村振興戰略路徑

3.1 城鄉融合發展

消除城鄉發展不平衡、城鄉二元結構與農村貧困化等問題是城鄉融合發展的主要任務，城鄉融合是新時期中國經濟轉型的必然選擇。城鄉融合與國土空間規劃密切相關，國土空間規劃是國家對國土空間資源進行全面管理的重要工具，它旨在優化國土空間的結構布局，提高土地利用水平，促進城鄉發展要素的協調發展，實現城鄉融合發展。通過在國土空間規劃中明確城鄉用地規劃，合理布局生產生活用地，結合應用已有的城鄉統籌發展的試點經驗，推廣農村土地入市，實現城鄉土地的市場化、專業化、規模化操作，促進城鄉土地資源優化配置；改善交通條件和水資源供應等基礎設施來促進城鄉要素流動互通；城鄉融合發展也要關注城鄉居民的生活品質，推動全面建設美麗宜居鄉村，為農民提供更好的生活環境和條件，最終達到優化城鄉空間結構的目的。國土空間規劃可以根據農村人口、資源和市場需求情況，明確各地土地適宜利用方式和空間布局，引導農村經濟結構調整和農業現代化發展。

3.2 鄉村低效空間再生

農村低效用地主要包括舊礦山、舊廠區及人口稀少、經濟萎縮的“空心化”村莊用地、公路沿線廢棄的臨時用地等。通過低效用地調查工作，旨在全面掌握農村低效用地狀況，摸清規模、結構、分布及潛力等，建立低效用地數據庫，為低效用地再開發、農村土地綜合整治、集體經營性建設用地盤活利用等工作打基礎。對于閑置農村宅基地，后期主要以“宜耕則耕，宜林則林”的方式拆舊復耕復綠，騰退建設用地指標或用于增加新增農用地面積；低效集體建設用地結合村莊發展建設需求，盤活用作公服用地、集體活動場所等，通過預留集體產業發展用地、營業用房出租等方式保障農民享有可持續的收入來源；發揮規劃是龍頭的統籌引領作用，引導農宅向集中及發展條件良好的村莊集中，零碎的工業用地向園區集中等；最后通過加快建立和完善集體建設用地確權登記系統發證進程，在農村集體建設用地管理中充分發揮利益機制的調節作用，為鄉村產業用地做好用地保障。

圖1 人口結構變化導致空間使用群體單一

3.3 優化鄉村產業振興路徑

鄉村產業的本質是在農村發展過程中鄉鎮各類經濟實體和民辦企業，它的前身是鄉鎮企業。這支由農民創造的特殊群體，鄉鎮企業“異軍突起”，在我國經濟發展過程中，對鄉村產業發展起到極大的促進作用，取得了令世界矚目的偉大成就。回顧鄉村產業發展歷程，鄉鎮企業經歷了具有明顯特征的五個階段，如圖2所示。農業是鄉村經濟的基礎，通過適當扶持發展現代農業，如綠色食品、果品、畜牧等，提高農產品的品質，增加鄉村內的就業機會；發揮鄉村特色和優勢，通過低效用地盤活及騰挪、農村集體經營性用地入市等手段開發鄉村生態旅游、休閑度假、文化體驗等項目落地；活化村莊手工業、工藝品制造等傳統產業，發展如服裝加工、紡織、農產品加工產業及文化創意產業，如音樂會、戲曲演出、民族工藝品、文藝節慶等，產業發展并不是一個定式，可根據當地特色進行賦能，多渠道發展鄉村產業更好地推動鄉村振興戰略實施。

圖2 鄉村產業發展歷程

在國土空間規劃層面，通過編制城鎮開發邊界外的郊野單元及實用性村莊規劃編制等方式，在約束國土空間用途管控及合理劃定村莊建設邊界的基礎上，對鄉村產業進行科學布局，保障產業用地落地。通過規劃指導農業發展，將農民戶土地整合，實現規模化生產，提升精準化農業生產水平，推動農村現代化進程，并根據當地的文化遺產、自然景觀等特點，通過建設農村文旅發展區、文創部落等方式提高農村地區的知名度，支持鄉村產業的發展，促進鄉村振興。

各區縣應盡快制訂鄉村產業振興實施細則，明確規定鄉村產業發展的意義、原則、方式、模式、流程、負面清單、組織領導、績效考核標準及保障措施等。根據鄉村產業發展涉及的技術、資金、人才、信息、市場、渠道、土地、法規以及稅費等，出臺鄉村產業發展的優惠政策，發揮我國的體制優勢，建立社會資源整合機制，以“農、工、商、貿、旅”相結合的方式發展鄉村產業。建立鄉村產業發展融資機制，為鄉村產業發展提供融資渠道。

3.4 大力發展農村文化

注重遺產的繼承和保存，既要增強其文化的活力，同時也要加強它的發展動力。因此，要充分利用農村傳統手藝工匠的優勢，強化非文化遺產的傳承和傳承，把發展的起點放在非遺的保護上，因此，要注重傳統的自然風貌和村莊的保存，并將其與當地的旅游業有機的融合起來[4]。第二，以工業集聚為基礎，持續鞏固農村文化產業鏈的根基，加強傳統村莊文化創意規劃，提升農村經濟發展延展力，營造開放式的合作文化場所，使社會資金能夠順暢的流入，推動農村的文化產業發展，使地方從傳統的文化產業中拯救出來。

營建一個有生命力的鄉村公共空間，再生設計策略需迎合我國鄉村人口使用群體的特征。設計在地化是指人們對于規劃基底的尊重，它對于延續地域文化傳統及制定因地制宜的規劃方法具有極大的指導意義。在地化的設計更注重生活方式和空間感受的“當地化”。通過采用“開門規劃”的方式，讓村民全程參與規劃編制。尊重村民意愿，保障村民利益，深入探究鄉村公共空間主體使用者的日常行為，從而提出有針對性的設計策略與方法，以此喚醒鄉土記憶，重建村民的“鄉愁”。概括來說，就是在規劃過程中，將自然環境、鄉村社會網絡、空間功能、整體風貌進行整合與優化，使鄉村公共空間作為鄉村文化展示的窗口，承擔起鄉村文化傳承和激活的責任，重塑地域性的文化認同。

4 結束語

綜上所述，國土空間規劃在鄉村振興中發揮著重要作用，為實現城鄉結構優化、農業現代化、鄉村振興等目標，需要從鄉村產業結構升級的角度出發，通過規劃指導農業發展，在鞏固農業基礎地位的同時，提升國土空間利用率，促進國土空間的科學合理布局，促進農村經濟發展和農民生活水平提升。