柴小平　王智慧　孫毅　潘靜芬　王益鳴　張捷　李武萍　張立

摘要：浙江省近岸海域環境功能區劃在保護海域生態環境和調整海域資源開發利用等方面發揮著重要作用，已成為近岸海域環境監管的重要依據。然而在當前進一步優化國土空間規劃和海洋經濟高質量發展的新形勢下，區劃內容已明顯滯后。文章梳理歷年浙江省近岸海域環境功能區劃編制、調整和監測的工作經驗，研究管理過程中存在的主要問題，并在此基礎上提出堅持生態優先底線約束原則、有序銜接浙江省國土空間規劃、科學合理制訂分類分區管控措施、有機融合涉海專項規劃保護目標、基于陸海統籌合理認定管理邊界等對策措施，以期為浙江省近岸海域環境功能區管理提供參考。

關鍵詞：近岸海域環境功能區;國土空間規劃;陸海統籌

中圖分類號：X321;P748 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）02-0080-09

0 引言

浙江省擁有豐富的海洋資源，其海岸線長度和海島數量均居全國首位[1-2]。浙江省沿海地區是全省經濟發展的核心區，同時是我國經濟發展最為活躍和最具投資潛力的區域之一，科學合理地開發利用近岸海域資源對于浙江省海洋經濟的可持續發展具有重要意義。近年來，隨著海洋開發強度的不斷加大，海水污染、生態退化、災害頻發等環境問題成為制約浙江省海洋經濟可持續發展的“瓶頸”[3]。

海洋空間規劃被認為是解決社會經濟發展與海洋生態環境保護之間沖突的有效工具，而近岸海域環境功能區劃是細化海洋空間規劃的重要途徑之一[4-5]。浙江省近岸海域環境功能區劃自1996年首次發布以來已實施近30年，在浙江省海洋生態環境保護中發揮積極作用[6]。當前我國海洋經濟發展正處于以高質量發展為目標的戰略轉型期，海洋生態環境保護面臨新挑戰。浙江省高度重視海洋生態環境保護，為打好近岸海域污染防治“攻堅戰”，在確保陸海統籌綜合治理中取得明顯成效，近岸海域環境功能區劃修編工作迫在眉睫。本研究梳理浙江省近岸海域環境功能區劃編制、調整和監測評價的經驗，分析管理過程中存在的主要問題并提出對策措施，以期為浙江省近岸海域環境功能區劃的修編提供思路，為更有效地實施近岸海域生態環境保護和資源開發利用提供技術支持。

1 浙江省近岸海域環境功能區管理現狀

1.1 區劃方案調整歷程

1989年浙江省舟山市作為全國8個試點市縣之一最早開展近岸海域環境功能區劃工作，之后沿海地區先后發布近岸海域環境功能區劃方案[7]。浙江省于1996年首次發布近岸海域環境功能區劃方案，是全國首批完成區劃方案的6個省級行政區之一。1998年為適配新發布的《海水水質標準》，浙江省近岸海域環境功能區劃方案進行技術性調整[8]。2001年為適應沿海地區經濟快速發展需求，按照《近岸海域環境功能區管理辦法》和《近岸海域環境功能區劃分技術規范》的要求，浙江省近岸海域環境功能區劃方案再次進行調整。根據《關于印發浙江省近岸海域環境功能區劃（調整）的通知》，2001年浙江省共劃定60個近岸海域環境功能區。

近年來，浙江省近岸海域環境功能區調整的需求明顯，尤其是2022年全省共批復10個調整申請，至2023年4 月全省近岸海域環境功能區已增至103個。為確保近岸海域環境功能區的相對穩定，浙江省生態環境廳于2022年啟動近岸海域環境功能區劃的修編工作。

1.2 區劃現狀

至2023年4月，浙江省近岸海域環境功能區總面積約為4.4萬km2。其中，一類、二類、三類、四類功能區分別有6個、14個、22個、61個，面積占比分別為83.7%、8.9%、1.5%、5.9%。面積大于5000km2的功能區有3個，分別為浙江北部一類區、浙江中部一類區、浙江南部一類區;面積不足2km2 的功能區有15個，大部分為近岸四類區。不同功能區的面積差異顯著，最大約為1.19萬km2，最小僅為0.24km2。此外，浙江省在三門核電、三澳核電的用海區域設置溫升超4℃的混合區，根據2022年最新的調整批復，三門核電一期、二期、三期工程疊加后的混合區面積約為9.3km2，三澳核電一期、二期、三期工程疊加后的混合區面積約為12.0km2。

1.3 功能區監測

浙江省自2001年起實施近岸海域環境功能區水質監測工作，監測時間為春季和秋季，監測內容為表層海水水質，包括水溫、鹽度、pH 值、化學需氧量、亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮、氨氮、無機氮、活性磷酸鹽與石油類10項監測指標。其中，2001—2018年由原中國環境監測總站統籌組織，2019年至今由國家海洋環境監測中心統籌組織。根據生態環境部發布的《近岸海域環境監測規范》和浙江省海洋生態環境監測中心發布的《2021年近岸海域生態環境監測工作實施方案》，2021年浙江省近岸海域共設置114個環境功能區監測站位，包括杭州市1個、嘉興市7 個、舟山市34 個、寧波市27 個、臺州市24個、溫州市21個，其中53個國控站位由國家海洋環境監測中心組織監測，61個加測站位由各沿海地級市組織監測。

2 浙江省近岸海域環境功能區管理存在的主要問題

2.1 水質達標率較低

浙江省近岸海域環境功能區的水質數據來源于浙江省海洋生態環境監測中心，2001—2022年該中心持續對浙江省近岸海域環境功能區的生態環境狀況開展監測，并通過發布年度《浙江省近岸海域生態環境質量報告書》對水質達標情況進行評價。評價方法采用單因子標準指數法，評價指標包括pH值、活性磷酸鹽、化學需氧量、無機氮和石油類，評價數據被《浙江省生態環境狀況公報》采用。根據評價結果，2001—2022年浙江省近岸海域環境功能區水質達標率平均僅為9.5%，總體處于較低水平;其中，2004年前低于3.0%，2005—2009 年有所提升，2011—2019年總體保持在10.0%左右，2020年升至31.9%，但2021—2022年又明顯回落（圖1）。

以2022年為例，浙江省近岸海域環境功能區水質達標率為15.0%，其中8 個功能區達標率為100%，6 個功能區達標率分別為27.3%、8.3%、12.5%、50.0%、25.0%、25.0%，其他功能區均不達標。影響功能區達標率的主要指標為無機氮和活性磷酸鹽，部分功能區的化學需氧量和pH 值也存在超標現象。

王益鳴等[6]對2001—2009年浙江省近岸海域環境功能區的水質達標趨勢及影響因素進行研究，發現水質達標率2001—2004年較低，2005—2009年有所提升，主要影響因素為無機氮和活性磷酸鹽，與本研究結果基本一致。

2.2 水質目標的協調性不足

根據不同功能區的實際情況確定相應的水質目標是制定近岸海域環境功能區生態環境保護措施的重要原則，但現行浙江省近岸海域環境功能區劃方案對相鄰功能區水質目標的協調性考慮不足，缺乏合理銜接。例如：舟山市近岸海域執行一類水質目標的A01Ⅰ與執行四類水質目標的D04Ⅳ相連（圖2（a））;臺州市近岸海域執行一類水質目標的A04Ⅰ 與執行四類水質目標的C05Ⅲ 相連（圖2（b））;溫州市近岸海域執行一類水質目標的A05Ⅰ與執行三類水質目標的D30Ⅳ和D32Ⅳ相連（圖2（c））。由于一類與三類或四類水質目標的差異較大，相鄰設置明顯偏離污染物的自然分布規律，使近岸海域環境功能區管理陷入目標虛設以及環境保護措施難以執行的困境。

同時，現行浙江省近岸海域環境功能區水質目標與水質現狀的偏差較大。根據浙江省海洋生態環境監測中心的調查結果，2001—2022年浙江省近岸海域符合第一類、第二類海水水質標準的優良水質占比為3.8%～62.9%（圖1），但劃定的一類、二類功能區的面積占比高達91.1%，導致功能區水質平均達標率僅為9.5%。功能區水質目標與水質現狀的差距較大，易導致海域主導功能與整體管理效益產生沖突。

2.3 與涉海專項規劃的橫向銜接不足

我國近岸海域環境功能區劃、海洋功能區劃、海洋生態保護紅線以及“三線一單”生態環境分區是與海洋生態環境保護相關的專項規劃，其定位各有側重。其中，近岸海域環境功能區劃側重于有效保護和改善近岸海域生態環境，海洋功能區劃強調對相關海洋開發活動的指導和規范，海洋生態保護紅線通過劃定重要海洋生態區以實施嚴格保護，“三線一單”生態環境分區在海洋生態保護紅線的基礎上增劃一般生態空間并編制相應的環境準入清單[9-13]。浙江省上述涉海專項規劃的分區結果差異較大：近岸海域環境功能區有4 個大類共103個，包括一類區6 個、二類區14 個、三類區22個、四類區61個，涉及海域面積約4.4萬km2;海洋功能區有8 個大類共224 個，包括農漁業區46個、港口航運區43個、工業與城鎮用海區42個、礦產與能源區2個、旅游休閑娛樂區27個、海洋保護區18個、特殊利用區23個、保留區23個，涉及海域面積約4.4萬km2;“三線一單”生態環境分區有3個大類共206個，包括優先管控單元104個、重點管控單元80個、一般管控單元22個，涉及海域面積約4.3萬km2;海洋生態保護紅線區有2個大類共105個，包括禁止類20個、限制類85個，涉及海域面積約1.4萬km2。

雖然不同涉海專項規劃的定位、劃分依據、適用范圍和生態環境保護要求等各不相同，但均強調人類對海域的使用功能且針對同一海域，因此能否有效協調和統籌不同規劃之間的關系直接影響海洋生態環境管理成效。通過比較發現，浙江省不同涉海專項規劃在部分海域的生態空間管理上缺乏有效銜接和匹配，導致管控手段不明確以及管控措施難落實。例如：①樂清灣大部分海域在近岸海域環境功能區劃中被劃為二類區（B15Ⅱ）（圖3（a）），要求水質不低于第二類海水水質標準;而在海洋功能區劃中則被主要定位為農漁業區（A1-21）、海洋保護區（A6-3）、工業與城鎮用海區（A3-28）以及港口航運區（A2-17、A2-18）（圖3（b）），其中工業與城鎮用海區、港口航運區均要求水質不低于第三類海水水質標準。②飛云江口海域在近岸海域環境功能區劃中被劃為四類區（D38Ⅱ）（圖4（a）），主要使用功能為港口和航道;而在海洋生態保護紅線區劃中則被劃為限制類中的河口類重要生態系統（33-Xc05）（圖4（b）），嚴格限制開展與生態環境保護不一致的開發活動。

2.4 管理邊界認定不規范

我國對于海岸線的界定已做出統一規定和技術要求，但在實踐過程中由于各地實際情況復雜多樣，不同部門和規范對海岸線的定義和監測不完全一致[14-15]。同時，不同涉海專項規劃使用海岸線數據的編制年份、獲取途徑也有差異，導致不同涉海專項規劃的海岸線數據存在不一致現象。此外，地理意義上的海岸線具有較強的不穩定性，易受自然因素和人為因素的影響，尤其浙江省數十年來圍填海活動頻繁，海岸線變化幅度較大[16-18]。目前浙江省海岸帶管理普遍存在空缺或重疊現象，近岸海域環境功能區管理亦是如此。因圍墾開發或自然淤積等原因，原先設置于海岸線上的部分功能區節點已進入陸地（圖5（a）和圖5（b）），部分已經完全確權為陸地的海域仍被劃為近岸海域環境功能區（圖5（b）和圖5（c））。

依據《浙江省水功能區水環境功能區劃分方案（2015）》，椒江口、甌江口、飛云江口和鰲江口的近岸海域環境功能區與地表水環境功能區都有重疊現象，即同一海域在被劃為地表水環境功能區的同時又被劃為近岸海域環境功能區。此外，錢塘江入海口處的江東大橋至錢江隧道區域處于規劃空白狀態，既未被劃入近岸海域環境功能區，也未被劃入地表水環境功能區。功能區邊界范圍不統一導致管理界限難以認定，給管理部門和用海單位造成極大的困擾。

3 對策措施

浙江省近岸海域環境功能區劃已實施近30年，在全省近岸海域生態環境保護中發揮了積極作用。隨著新時代生態文明建設的不斷深入，浙江省面臨打好近岸海域環境污染防治“攻堅戰”、建設美麗海灣等新任務，對近岸海域環境功能區的空間表達和管理能力提出更高的要求。本研究針對浙江省近岸海域環境功能區管理過程中存在的問題，提出對策措施。

3.1 堅持生態優先底線約束原則

近岸海域環境功能區管理應堅持生態優先，牢牢守住近岸海域生態環境安全底線，確保一類區、二類區生態功能保持穩定。浙江省自然資源廳于2022年9月30日正式發布《關于啟用“三區三線”劃定成果的通知》，近岸海域環境功能區劃應依據其中的海洋生態保護紅線劃定成果，進一步優化一類區的空間格局，確保生態優先的原則得到有效落實;浙江省農業農村廳以及浙江省發展和改革委員會于2023年7月8日聯合發布《浙江省養殖水域灘涂規劃（2022—2030）》，近岸海域環境功能區劃可依據其中的養殖區劃定成果，進一步優化二類區的空間格局。

針對日常管理中近岸海域環境功能區頻繁調整的現象，應進一步規范調整程序，強化區劃的權威性[19]。確因國家、省重大項目建設須對部分功能區進行調整的，應提出合理可行的調整方案，充分考慮水質目標的可達性以及對周邊海洋生態系統可能產生的影響，并制定科學合理的管控措施。近岸海域環境功能區劃應在合理用海的基礎上，以促進人與自然和諧發展的站位，更加突出近岸海域生態系統的健康和修復。

3.2 有序銜接浙江省國土空間規劃

生態環境規劃是細化國土空間規劃生態環境管控要求的重要組成部分，做好二者的有序銜接有助于提升國土空間治理能力[20]。2022年發布實施的《浙江省生態環境保護條例》提出“根據國家和省國土空間總體規劃、生態環境質量標準，編制水環境、近岸海域等功能區劃”。2023年廣西壯族自治區發布的《近岸海域環境功能區劃方案》明確提出“近岸海域環境功能區的劃分應與國土空間規劃相銜接，根據海域的不同用途和基本功能，確定不同海域的環境功能區和水質保護目標”。

浙江省自2019年起開展《浙江省國土空間總體規劃（2021—2035年）》的編制工作，目前已形成初步成果。根據海洋空間規劃“多規合一”的要求，浙江省海洋功能區劃、海洋生態保護紅線等涉海專項規劃均已融入該成果[21]。在此背景下，浙江省近岸海域環境功能區劃的修編應有序銜接省國土空間規劃的最新成果，依據其總體框架結構，合理控制不同功能區的總體比例;同時，依據國土空間規劃子規劃———海岸帶綜合保護與利用規劃，進一步細化和優化不同功能區的空間格局。

3.3 科學合理制訂分類分區管控措施

隨著新時期浙江省《海洋生態環境保護“十四五”規劃》《關于加強生態保護紅線監管的實施意見》和《重點海域綜合治理攻堅戰實施方案（2022—2025年》等重要規劃和政策文件的陸續發布，近岸海域環境功能區劃在修編過程中應重新核查與最新規劃及政策文件之間保護目標的符合性，制訂統一協調、科學合理的分類分區管控措施。

浙江省近岸海域受長江、錢塘江、椒江等沖淡水以及沿岸流、上升流、臺灣暖流等的交匯影響，生態系統復雜多變[22-24]，尤其是杭州灣、象山港、三門灣及樂清灣等重點港灣的生態系統特殊。因此，應持續開展深入的探索研究，逐步加深對海洋生態系統的認知，綜合考慮環境質量現狀、生態系統敏感性和脆弱性以及海洋經濟發展狀況，進而在現有水質目標的基礎上不斷豐富海洋生態環境保護目標，因地制宜制定差異化的管控措施。沿海地方政府是近岸海域環境功能區管理的責任主體，應不斷完善監管制度，嚴格落實管控措施，合理安排和布局涉海開發項目，逐步落實占補平衡要求。各級有關部門應加強對近岸海域環境功能區管理的宣傳，引導公眾自覺參與，努力營造良好的海洋生態環境保護氛圍。

3.4 有機融合涉海專項規劃保護目標

浙江省是海洋資源大省，涉海專項規劃眾多（如交通港口規劃、漁港建設規劃、電力發展規劃、養殖水域灘涂規劃），還涉及不同部門分別劃定的水產種質資源保護區、產卵保護區、珍稀瀕危物種集中分布區、海洋自然保護區、海洋特別保護區等生態敏感區域。只有充分厘清近岸海域環境功能區劃與各涉海專項規劃空間布局和環境保護目標之間的關系，統籌解決空間沖突問題，實現管理上的“融合歸一”，才能有效提升近岸海域生態環境的空間治理能力。隨著信息化、數字化技術的發展，海域綜合信息處理及空間信息融合能力逐漸加強。浙江省生態環境廳依托“浙江省生態環境保護綜合協同管理平臺”開發的“浙里藍海”應用功能，顯著提升海洋生態環境的空間治理能力。此外，浙江省自然資源廳開發的“浙江省域空間治理數字化平臺”建立國土空間總體規劃、詳細規劃、專項規劃等空間數據的貫通機制和動態更新機制，為實現近岸海域環境功能區劃與各涉海專項規劃的有機融合提供較好的信息支撐。

3.5 基于陸海統籌合理認定管理邊界

陸海分界、河海分界是劃分近岸海域與陸地、地表水之間管理區域的基準線，其位置界定的合理性、準確性對海洋生態環境空間治理具有重要意義。

陸海分界通常采用海岸線數據，但由于海岸線本身的不穩定性以及原國土和海洋部門劃定海岸線依據的標準不一致，我國海岸線認定長期以來存在一定的分歧。此外，浙江省海島眾多，約占全國海島總數的40%[1]，海島岸線的確定難度較大，給陸海分界帶來實際困難。

河海分界也較為復雜。目前浙江省自然資源廳、浙江省水利廳及浙江省生態環境廳在實際工作中都有各自的管理邊界，2018年國務院機構改革賦予自然資源部門統一行使建立國土空間規劃體系的職責，為長期存在的河海管理邊界分歧問題提供解決良機。2023年廣西壯族自治區最新發布的《近岸海域環境功能區劃方案》即采用“國土空間規劃海域范圍”。同時，考慮到目前浙江省地表水環境功能區與近岸海域環境功能區之間存在管理重疊和空白的問題，建議浙江省近岸海域環境功能區劃在修編過程中認定浙江省國土空間規劃中的河海分界及陸海分界，并對地表水環境功能區的入海邊界進行修正，以形成統一銜接、功能互補、相互協調的區劃管理體系，為進一步貫通陸海污染防治和推動生態環境保護區域聯動打下良好基礎。

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