林則徐在湖北的防洪救災實踐和堤防工程管理思想

孫 卓，趙 丹

（臨沂市水利工程保障中心，山東 臨沂 276000）

1 林則徐其人其事

林則徐（公元1785—1850 年），字元撫，晚號俟村老人，福建福州人，清代著名政治家、思想家和治水人物。2019 年12 月，林則徐入選水利部第一批“歷史治水名人”。

林則徐認為水利是農業(yè)的命脈，事關國家命運和人民生計。他注重實事求是，因地制宜，科學施策。他的治水實踐范圍涉及長江、黃河、海河、淮河、京杭運河、伊犁河、塔里木河以及太湖流域諸多水系，他參與新建或改建的水利工程包括防洪、疏浚、灌溉、海防、漕運等多種類型，為全國各地水利事業(yè)發(fā)展作出了突出貢獻。

2 長江中游水患頻率及其成因

據統(tǒng)計，從公元前185 年至公元1911 年的2 096 年間，長江共發(fā)生有記載的洪災200 余次，平均約10 a 一次。其中唐代平均18 a 一次，宋元時期平均5 a 一次，明清時期平均4 a 一次[1]。特別是長江中游沿岸地區(qū)洪澇災害頻繁。自公元1470 年以來，平均3～5 a 就發(fā)生1 次洪澇。各地洪澇出現(xiàn)頻率為武漢23.7%，江陵31.4%，長沙26.4%，岳陽32.9%，九江30.6%，南昌21.5%。其中較大洪澇出現(xiàn)的頻率為武漢8.6%，江陵11.9%，長沙8.2%，岳陽10.8%，九江11.3%，南昌5.4%。其中，19 世紀是最為頻繁的時期，荊江7 次大水入城，有20 a 發(fā)生過決堤，江漢下游2 次大水入城，有24 a 發(fā)生過決堤；江陵、鐘祥、岳陽、九江、南昌等地不同程度的洪澇災害發(fā)生頻率在32%以上，甚至高達39%[2]。這種現(xiàn)象的形成主要有地形、氣候和社會3 個方面的原因[3]。

2.1 地形因素

湖北境內，長江多流經江漢平原。江漢平原地勢西北高東南低，北靠大洪山，西鄰鄂西山地，東連大別山系和幕阜山，南部為孤山丘陵，是一個大型半封閉盆地。其內河網交織，湖泊眾多，堤垸縱橫。湖北境內各支流在江漢平原、鄂東沿江平原直接注入長江，形成較完整的扇形水系。而長江、漢江等在江漢平原上均為地上懸河，長江荊江段河道蜿蜒曲折，進一步限制了洪水下泄。

2.2 氣候因素

江漢平原屬于亞熱帶季風區(qū)，雨量豐沛，加之又處在我國以秦嶺為南北氣候區(qū)的過渡地帶，降雨量北少南多，且多集中在汛期。雨量在時空上的不均，導致汛期暴雨頻繁，洪水集中。

2.3 社會因素

宋元以前，江漢平原人口稀少，湖泊面積大、調蓄能力強，又有河網分流，所以洪水對社會經濟的危害不大。元代以后，特別是明清時期，隨著外來移民大量遷入，江漢平原人口迅速增長，嚴重破壞了漢江上游地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境，大量泥沙被山洪裹挾壅塞河道。同時由于土地開發(fā)利用，河灘湖泊被大面積的圩垸圍墾蠶食，導致湖泊調蓄功能減弱，洪水下泄不暢。

3 在湖北的防洪救災實踐

道光十年（公元1830 年）八月二十日，林則徐到任湖北布政使，至次年二月初九日離任，后于道光十七年三月初五日到任湖廣總督，至次年十月十一日離任。在湖北期間，他高度重視防洪度汛和救災減災，采取了不少科學的工程措施和管理方法，取得了預期效果。

3.1 救災減災

林則徐到任湖北布政使第3 天即在《接任楚藩日期折》中言“且楚省濱臨江河，每當汛漲之時，即虞漫溢，撫綏防障，尤須加意講求”。這說明他此時就已十分了解湖北的水旱災害特點。

同一天，林則徐在《湖北被水州縣現(xiàn)在籌辦情形片》比較具體地匯報了當時救災資金撥付和救助災民的情況。他認為“此時所最要者，在于疏消積水，涸出田疇，俾得及時耕種，民心自更安定”，即首要任務是減少受災損失，盡快恢復生產。同時提出下一步2 個工作重點：一是實地查看受災情況，“將被水未消之處，再行詳細履勘”；二是分類分批修復水毀防洪設施，“應修復堤岸者，即先堵筑斷流”。暢通泄洪排澇通道，“應疏浚下游者，速令設法消導”。

同年十二月初十日，林則徐接到調任河南布政使的公文，在《調任豫藩謝恩折》中言“數月以來，查辦撫恤，修筑堤防，并督征下忙錢糧，勉竭駑駘，次第經理”。由此可見，林則徐在任湖北布政使的主要工作就是發(fā)放救災物資、重建水毀堤防以及恢復農業(yè)生產和社會生活秩序。

3.2 防洪度汛

道光十七年（公元1837 年）五月，汛期臨近，林則徐強調“楚北江漢堤防最關民生保障”，他根據上半年降水量判斷本年防汛形勢不容樂觀，“今歲一春多雨，已報水勢日增，轉瞬大汛經臨，防范倍宜吃緊”。于是他通令堤防沿線各地政府，全面核實去年汛后以來修復加固的堤防工程進展情況，“勒限赴修報竣，聽候分別驗收”。

林則徐尤為重視日常維護值守和災害預防。他認為“湖北地方半系濱江臨漢，民生保障，全賴堤防，而堤工不獨貴在加修，更須嚴于防守”，而且認為“于其補救于事后，莫若籌備于未然”。他重視防汛巡查工作，“查湖北江漢各堤，臣本有督防之責，夏汛水勢每易漲漫，是目前防汛之事較之閱伍更為切要”。他同時要求主管部門加強洪水觀測，必須在堤防臨水面設水位樁，統(tǒng)一水位填報表格樣式，隨時觀測填報水位漲落情況。

林則徐同時表示將對各地防汛巡查工作進行明察暗訪，“使印委各員皆不敢曠誤偷安，于防汛似有裨益”。當年六月二十五日至十月十五日，林則徐到轄區(qū)各地考察水情，兼及吏治、武備、民情等各項工作，歷時109 d。他在日記中對防汛檢查的情況多有反映，比如七月初四日即“至鐘祥十工之何家潭、劉公庵觀新工，共七百二十八丈。此工挽筑最為堅固，堤外全拋碎石。劉公庵工頭石壩挑溜尤得力”。次年七月初九到八月初八，林則徐再次巡查各地防汛工作，歷時29 d。

林則徐的巡查很有效。比如他道光十七年（公元1837 年）七月十三日在《籌防襄河堤工折》記錄發(fā)現(xiàn)京山第五段張壁口堤防“目下俱被大溜沖刷，堤身壁立，極為險要”。林則徐“親勘之后，即飭該府縣估辦護壩，并相勢筑作盤頭，又于迎溜各段拋填堅大塊石斜長人水，追壓到底”。次年七月二十日上午，林則徐途經張壁口時“登岸驗視新筑月堤，是處水木清幽，風景頗勝”。

4 堤防工程施工管理思想

道光十年（公元1830 年），林則徐為公安、監(jiān)利2 個縣制訂發(fā)布《修筑堤工章程》。道光十七年（公元1837 年），他又制訂發(fā)布《防汛事宜》，兩者此后收入《荊楚修疏指要》《荊州萬城堤志》和光緒《湖北通志》等地方文獻。其中《修筑堤工章程》集中體現(xiàn)了林則徐的堤防工程施工管理思想。

4.1 工程投資管理

林則徐對工程投資管理做了如下規(guī)定：首先要充分汲取施工管理經驗教訓，避免各級各部門侵占克扣工程款，確保專款專用；其次要嚴格控制其他費用的開支比例，防止工程建設因資金制約而發(fā)生偷工減料的現(xiàn)象；再者要規(guī)范工程款的撥付手續(xù)和流程，如有短缺，則經辦人有權調查核實無誤后申請補發(fā)；最后是嚴禁地方官員索賄，不能隱瞞事實、包庇責任人，否則嚴肅問責。

4.2 削減無關支出

當時，地方政府為了方便溝通，向負責工程管理工作的官員提供人員車馬、補貼食宿費用，日積月累不免擠占工程經費，而有關官員因此也不敢較真，這已成為影響工程施工的“潛規(guī)則”。林則徐認為要“務使工歸實用”。經辦官員開支須從捐廉銀兩中支出，不得增加地方政府負擔。由地方政府派駐的工程管理人員，也須由地方政府保證合理待遇。各級官員和駐點管理人員如有勒索侵扣工程款的不法行為，一定嚴肅從重問責。

4.3 進度支付管理

林則徐認為要根據工程進展情況分配撥付工程款。一是預付款。開工時預付30%，用于施工準備，包括組織施工人員、籌辦施工器具，而且施工單位還要提供預付款擔保。二是進度款。工程進度達到30%，撥付30%的進度款；工程進度達到70%時，再次撥付30%的工程進度款。三是尾款。工程完工并經驗收合格后再予撥付10%工程尾款。

4.4 人員績效考核

林則徐認為參與工程建設的各類官員和參建人員要嚴格考核、獎罰分明。參建官員要廉潔奉公，任勞任怨。要對工程進行合理分解細化，并分別指定專人負責。同時每日對參建人員的工作情況進行嚴格考核，如果有人偷懶則當場記過，記過3 次則開除。如果有人偷盜工程材料或擾亂施工秩序，則立即停工停職問責當事人。而對于盡職盡責、表現(xiàn)好的施工人員，也同樣如實記錄，由當地政府報告有關部門根據具體表現(xiàn)分別獎勵。

4.5 施工質量管理

一是取土順序。開工時必須明確，取土筑堤須由遠及近，如果先從附近取土，則會影響遠土運輸，也會影響堤防的坡腳穩(wěn)定。二是打夯壓實要選擇有經驗的施工人員，保證夯石高起平落。如果打夯人員配合不好，夯擊不實，也無法通過錐探法檢驗合格。三是要逐層驗收，未經驗收不得進行下層施工。驗收后由驗收人員出具書面驗收手續(xù)，帶班工長如實填寫驗收資料，施工單位每天統(tǒng)一匯總驗收資料存檔備查。此外，現(xiàn)場監(jiān)督人員還要隨時用錐探法抽檢。四是重視分段接縫處的施工質量。不同施工區(qū)段的連接部位要認真填滿壓實，不能留縫，否則“以致不相膠黏”形成滲流通道，而且要重疊夯擊壓實，從而使各施工區(qū)段之間的端部結合良好。

4.6 施工進度管理

嚴禁施工單位承攬過重的施工任務，認真核實施工人數和施工能力，制訂切實可行的進度計劃，完工后方可再承擔其他施工任務。除大雨雪天外，其他原因不得停工。通過合理趕工提前完工并經驗收合格的，應當給予適當獎勵。

4.7 工程運行管理及其他

認真做好完工后的管理維護。特別是易承受沖刷的部位，要采取拋石防護措施。堤防臨水坡要撒草種，背水坡種植柳樹蘆葦，禁止采伐破壞，以抵御風浪沖刷。此外，林則徐還提出了測量用具的制作要點和錐探法的操作要點。

5 堤防施工管理思想特點

從《修筑堤工章程》中可以發(fā)現(xiàn)林則徐的堤防工程管理思想有這樣幾個特點：

1）切中時弊，對癥下藥。林則徐針對當時普遍存在的管理弊端對癥下藥，比如嚴禁侵占克扣工程款，嚴格控制無關支出，保證專款專用；減輕地方政府和參建單位負擔，保證一線參建人員合理待遇；分期撥付工程款，防止工程爛尾等。

2）注重細節(jié)，重點明確。林則徐提到了很多重要的細節(jié)，比如工程款撥付的手續(xù)和程序；預付款、進度款、尾款的大致比例和撥付時機；參建人員的考核方式；挖土筑堤的遠近順序等等。

3）理念新穎，管理科學。林則徐的理念新穎，領先時代，比如專款專用、分期付款、全員考核，重疊壓實，拋石防沖，草木護坡等。他提出的很多做法與當代水利工程的一般做法一致。

6 結 論

林則徐注重分析地形條件，關注天氣變化，高度重視防汛防災救災工作。他積極救助災民，認真開展災后調查，從速推進災后重建，修復水毀防洪設施、從速排泄積水。他把防汛工作放在的首要位置，強調加強水位觀測，同時身體力行，實地督導各地防汛工作開展情況，保證各項防汛措施落實到位。

林則徐針對當時水利工程建設管理領域存在的突出問題，結合自己的實踐經驗，采取了很多具有突出針對性、明顯科學性、較高可行性的建設管理措施，體現(xiàn)了較高的工程管理水平，滿足當時經濟社會發(fā)展和水利工程建設管理的現(xiàn)實需要。