浙江省山區26縣土地綜合整治PPP模式和績效評價初探

華炯

(浙江省國土整治中心，浙江 杭州 310007)

以高質量發展為基礎的共同富裕是社會主義建設的本質要求，是人民群眾的共同期盼[1]。開展土地綜合整治，有利于破解耕地保護碎片化、鄉村用地無序化、農村發展低散弱問題，有利于優化農村生態、生產、生活空間布局，有利于鄉村有機更新、系統重塑、發展賦能，是深化新時代“千萬工程”的重要行動，是浙江高質量發展建設共同富裕示范區的重要抓手。浙江省委十五屆三次全會作出“推進土地整治共同富裕基本單元建設”的重大部署，立足于共同富裕和城鄉一體化大場景，以“千萬工程”為牽引，以高質量供給引領創造新需求為主線，以土地綜合整治為突破口，全域推進國土空間整治現代化，創新打造共同富裕現代化基本單元，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

浙江省山區26縣在經濟發展、居民收入、公共服務等方面與全省平均水平尚有較大差距，是共同富裕示范區建設的重點和難點，如何推動山區26縣高質量發展關乎全省共同富裕的底色和成色。土地綜合整治是實施鄉村振興戰略、加快農民農村共同富裕的重要途徑，但對于經濟相對薄弱的山區26縣而言，資金難題成為該項工作最需要迫切解決的問題[2]。

2010年5月，國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，提出“鼓勵民間資本參與土地整治”“積極引導民間資本通過招標投標形式參與土地整理、復墾等工程建設”，在政策層面為社會資本參與土地整治類項目明確了方向。近年來，政府和社會資本合作，即PPP(Public-Private Partnership)在我國蓬勃發展，被越來越多應用于基礎設施與公共服務領域，已成為解決土地整治融資難問題的重要方式之一[3-4]。

對浙江省山區26縣的土地利用現狀、自然生態環境和社會經濟情況進行分析，能了解其采用PPP模式進行土地綜合整治的潛力。本文旨在分析土地綜合整治PPP模式和績效評價中存在的問題并提出建議，推動開展更為科學合理的績效評價，為及時調整或推廣土地綜合整治PPP項目的運營模式提供指導依據。

1 浙江省山區26縣土地綜合整治潛力分析

從區域發展潛力限制因素層面分析，山區26縣由于地理區位、公共資源、歷史發展等原因，存在平臺能級偏弱、農業工業發展脫鉤、經濟發展和質效相對落后、龍頭領軍企業數量不多、創新能力有待提升等方面的限制。同時，正因為以上方面的限制，一直以來也被賦予“高質量發展建設共同富裕示范區”重大使命，并受到政策方面的關注和扶持。尤其是2022年7月，浙江省委農辦印發《關于支持山區26縣鄉村全面振興加快農民農村共同富裕的意見》，為加強山區26縣國土空間規劃，優化重大生產力、重大基礎設施和公共資源布局，促進人口集聚、產業協同、要素流動，在土地綜合整治方面給予了重大利好政策傾向。在土地綜合整治領域具有優化縣域空間發展格局、大力推進鄉村振興重大項目建設、集成改革加快農村集體經濟發展、農業“雙強”賦能高效生態農業發展、創新土地利用政策、賦權活權激活農民農村資產、統籌資源加快現代農業發展平臺建設、地質災害風險治理等方面的政策潛力。

從增強后發地區自我發展能力、激發區域內生發展動力的角度，推進山區26縣土地綜合整治發展可從以下三方面探尋發展：

(一)由“資源優勢”向“發展優勢”轉變。鞏固和厚植生態優勢，加快生態產品價值實現，充分借助“山海協作工程”平臺，優化區域分工，推動“資源優勢”轉化為“發展優勢”，實現綠色發展、生態富民、科學發展。

(二)由“政府主導”向“市場主導和政府引導相結合”轉變。加快金融服務供給、專業市場、旅游合作、基礎設施、原料基地、生態環境等項目建設，進一步推動與發達地區在市場、資源、資本、技術、管理和勞動力等方面的信息對接和互補合作，打通雙邊優勢合作與市場主體對接渠道，通過有效市場和有為政府通力合作，打造良好的市場環境和服務平臺，吸引優質資源和項目落戶，激發市場主體活力。

(三)由單純的“項目轉移”向“全產業鏈協作”轉變。提高本地產業發展的層次與水平，打造山區26縣特有的優勢產業、培育山區新興產業，形成新的經濟增長極。加快傳統產業的改造升級，提升農業等產業鏈的附加值和效率；同時可聚焦生態旅游、康養、知識創業等，探索資金合作、產業合作、園區合作、村鎮建設合作、社會事業合作等路徑，加快實現“輸血”向“造血”的轉變。

2 浙江省山區26縣土地綜合整治PPP模式的現狀與問題

2.1 浙江省山區26縣土地整治PPP模式概述

浙江省山區26縣的自然、社會環境特征。土地整治作為對低效利用、不合理利用和未利用土地進行綜合整治及對生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行生態修復，以提高土地利用效率的活動[5]，其兼具工程建設和社會治理內容的特點，使其在山區26縣的鄉村振興與共同富裕建設中發揮作用成為可能。山區26縣經濟發展底子相對落后、自然資源利用條件基礎薄弱，有需要有必要采取政府和社會資本合作的方式進行土地綜合整治。

目前土地綜合整治資金融資主要來源于政府，政府財力有限加上信貸政策調整要求，土地整治融資難的問題將進一步凸顯，地方政府迫切需要尋找一種新的融資模式。PPP項目通過政府與私營部門或非營利組織之間的合作，共同參與投資、建設和運營某項基礎設施或公共服務，將公共和私人部門的資源、經驗和專長結合起來，提高項目的效率和質量，實現雙方的互利共贏[6]。這既有利于減輕地方政府的財政壓力，提高其投建大項目的能力，又在一定范圍內打破了社會資本的投資壁壘，為社會資本特別是民營資本提供了更多更公平的機會。

由于浙江省山區26縣水資源豐富、植被覆蓋率高、生物多樣性豐富、生態保護意識強，地區整體生態環境水平較高，但同時26縣的經濟和社會發展程度低于全省平均水平，通常也被稱為“相對欠發達縣(市、區)”。因此，山區26縣土地綜合整治項目潛力類型主要可分為農業產業綜合發展主導型土地綜合整治項目、耕地指標交易主導型土地綜合整治項目和建設用地指標流轉主導型土地綜合整治項目3個類型，并通過對山區26縣各主導類型土地綜合整治項目與PPP模式進行適應性匹配，分別對應PPP 模式中的改建—運營—移交模式(rehabilitate-operate-transfer，ROT模式)、授權—建設—運營模式(authorize-build-operate，ABO模式)、設計—采購—施工及運營一體化總承包模式(engineering-procurement-construction+operate，EPC+O模式)。當然，各主導類型土地綜合整治項目除以上三大主要PPP模式外，也存在部分其他相關模式，例如建設—運營—移交模式(build-operate-transfer，BOT模式)和建設—移交模式(build-transfer，BT模式)。

1)農業產業綜合發展主導型土地綜合整治項目，對應改建—運營—移交模式(rehabilitate-operate-transfer，ROT模式)。

農業產業綜合發展主導型土地綜合整治項目的實施通常需要特別關注農產品需求市場、農業產業鏈完善、創新農業技術、農業資源配置、農業信息化建設、金融支持以及專業培訓和技術支持等條件，在具備上述條件下，方可確保土地整治項目在促進農業產業發展、提高農民收入和推動農村經濟發展方面取得積極效果。

項目實施程序具體為：①地方政府通過實地摸排、政策宣講等手段，引導并鼓勵村民統一以村集體為單位參與農用地承包經營權流轉，繼而為農戶提供非農財產性收入的選擇。②地方政府通過平臺擔保、市場定價、資本招引等措施，推動村集體組織與社會資本力量簽訂土地承包經營權流轉協議，一方面有效遏制山區農業拋荒、撂荒現象，另一方面推動農用地規模經營與效率提升。③地方政府與社會資本間建立合作關系，為業主單位開展后續的農用地質量提升與農業綜合開發提供多維助力(圖1)。

圖1 農業產業綜合發展主導型土地綜合整治項目實施程序Fig.1 Implementation procedure for land comprehensive improvement projects led by comprehensive development of agricultural industry

從項目推進過程中的階段目標來看，可以將土地綜合整治“ROT”項目分為農用地質量提升和農業綜合開發2個階段，質量提升階段包括對農用地集中連片改造、農用地平整、土壤改良、田埂改造、灌溉、排灌、水利、電力等農業基礎設施的布設等等；綜合開發階段主要指對于改造后的農業綜合體進行運行和維護，通過農業產業經營以及二三產業融合的方式實現項目盈利。

2)耕地指標交易主導型土地綜合整治項目，對應授權—建設—運營模式(authorize-build-operate，ABO模式)。

耕地指標交易主導型土地綜合整治項目的實施通常需要滿足符合法律法規相關規定、交易市場機制健全完善、具備交易的耕地資源、符合農業結構調整需求、利益相關各方支持認同和參與等條件。需要指出的是，由于每個地區的情況和條件可能存在差異，因此在具體實施前需要進行充分的研究和評估，確保項目的可行性和有效性。

ABO模式下，按項目實施主體，又可細分為包括“ABO+EPC模式” (圖2)和“ABO+代建模式”(圖3)2種子模式。

圖2 土地綜合整治“ABO+EPC模式”示意圖Fig.2 Schematic diagram of the “ABO+EPC model” for comprehensive land improvement

圖3 土地綜合整治“ABO+代建”模式示意圖Fig.3 Schematic diagram of the “ABO+agency construction” model for comprehensive land improvement

ABO+EPC模式下，業主方通過與政府簽訂特許權協議，以ABO形式參與土地整治項目的投資、融資、建設和維護。在協議規定的特許期限內，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過整治土地的指標交易和農產品經營以清償貸款，回收投資并賺取利潤。政府對土地綜合整治項目建設和管護具有監督權和調控權，待特許期滿后，簽約方的企業將該整治后土地無償移交給政府部門。

ABO+代建模式下，業主方負責項目融資工作，不直接參與工程的建設管理，項目實行代建管理的運作模式，所有前期和建設管理責任由鄉鎮代理主體負責。業主方盈利主要來源于2個渠道，第一個盈利渠道是實施土地綜合整治項目以產生一定數量的耕地指標，通過指標的市場交易，可在一定程度上提升融資公司的收益來源；另一個盈利渠道是通過土地綜合整治可改善項目區的農業種植條件，在整治項目竣工驗收后的五年管護期內，開展糧食作物的規模種植與產品銷售可增加業主單位的經濟來源。

3)建設用地指標交易主導型土地綜合整治項目，對應設計—采購—施工及運營一體化總承包模式(engineering-procurement-constructio+operate，EPC+O模式)。

建設用地指標流轉主導型土地綜合整治項目的實施通常需要具備符合法律法規相關規定、建設用地資源需求、指標流轉市場機制健全完善、利益相關方支持、技術和專業支持：該項目需要具備科學評估、規劃設計、土地整治和交易等方面的專業技術支持、資金保障等條件。只有當這些條件得到充分滿足，項目才能順利進行。當然，因地區可能存在差異性，項目實施前應進行充分的研究和評估，從而確保項目的可行性和有效性(圖4)。

其中出資比例為列舉。圖4 項目運作的交易結構Fig.4 The transaction structure of project operation

EPC+O模式下，項目按照市場化運行，實施主體結合自身業務范圍和項目情況，開展農村產業運營、農產品加工貿易、水利農田墾造、涉農服務等方面，回報資金來源包括農村產業運營收入和土地指標交易收入等收益。

2.2 山區26縣土地整治PPP模式存在的問題

2.2.1 土地流轉難

土地整治項目需要大量土地流轉，山區土地連片度不高、破碎化普遍，小而散的現狀導致土地成片流轉較難，影響了項目順利進行。同時，受生態紅線、坡度、水土保持的條件所限，山區26縣適宜開發的耕地后備資源不足，影響了山區土地整治項目的規模。

2.2.2 前期準備少

充分有效的前期調查是保證土地整治項目實施的科學性保障，這一過程需要消耗大量的人力、物力和財力，項目籌備期較長。然而，目前許多地區的土地整治項目前期準備都不夠充分，直接進入到后續實施，常常導致后期工作很難執行。

2.2.3 市場融資難

土地整治項目需要大量資金投入，由于項目建設周期長、收益慢且不確定，市場主體參與項目建設普遍存在顧慮、積極性不高，當前仍以政府投資為主，項目融資較難，市場在土地資源的最優分配中的作用還有待進一步強化。

2.2.4 項目監管缺

目前，尚未健全系統完善的土地治理項目建設評價體系，導致一些項目合規性不足、風險控制不力、資金使用不透明等問題在項目實施過程中無法及時發現和處置，增加了項目運行的不確定性和風險，降低了土地整治PPP模式的社會效益和可持續性。

針對這些問題，需要相關部門加強政策引導，完善土地流轉制度，加強項目監管和風險控制，保障項目的順利實施和良好運行。同時，需要加強社會溝通和風險預警，提高項目透明度和社會接受度，確保土地整治PPP項目的順利推進。

3 土地整治PPP模式績效評價現狀分析

近年來，隨著土地整治PPP模式的實施和推廣，項目績效評價工作也同步開展，并取得了一些效果。評價體系不斷健全，設置了多元化的評價指標，提升了評價結果的科學性；評價方法不斷完善，采用了更多的定量分析和模型評估手段，提升了評價結果的準確性；評價過程多方參與，增進了政府、企業和社會各界的密切合作溝通，提升了評價結果的權威性。這些，為土地整治PPP模式的績效評價提供了理論基礎和實踐基礎。山區26縣土地整治PPP項目由于其項目共性和地域屬性，既有一般項目績效評價的共性問題，也有因合同結構復雜、參與方眾多、融資渠道多樣和特許協議期長等原因產生的特性問題。因此，相比一般項目，更需要通過合理的計劃、執行、控制和改進，對項目進行定期監督和評價，促進各類資源的合理有效配置，充分體現投資效益。

3.1 評價方式重事后、輕過程

目前實施的土地整治項目績效評價，重心在預算執行概況和竣工結算評價，階段在項目完工后，屬于事后評價。從項目實施的全過程看，前期項目規劃、項目預算、項目投資支出，建設期間采購、項目招投標、各個項目的質量、完工進度，建設后期是否存在未知風險，竣工決算等等，都是影響績效的因素。

3.2 評價指標重傳統、輕創新

大部分項目評價仍然采用過去的以國家規范制度或行業傳統經驗為準，導致設置的評價指標無法全面反映客觀實際。同時，由于土地整治PPP項目模式類型不同，生命周期漫長，在不同的生命周期階段，經濟效益、社會效益和生態效益各有側重，又受到自然條件、政策變動、市場供需、用地配套等各類風險影響，如何整體把控、有機統一評價目標，設置評價指標，直接影響到評價結果的有效性真實性。

3.3 評價工作缺隊伍、輕專業

土地整治項目具有綜合度較高、針對范圍較廣、專業性較強等特征，對評價人員的專業素養提出了很高要求。目前，熟悉財務評價知識和相關土地整治知識的人員比較稀缺，大部分僅在某一方面較為熟練。其次，缺乏專業從事土地整治項目的評價隊伍，無法保證每個項目都有專人長時間跟進，影響了項目績效評價的全面開展。

4 土地整治PPP模式績效評價建議

4.1 提高評價體系綜合性

PPP模式下土地綜合整治項目具有復雜的結構流程，參與方多，周期較長。因此，一方面需要擴大評價指標范圍，對項目的經濟效益、社會效益、生態效益、環境效益等開展全面評價，避免評價片面化；另一方面需要考慮評價對象的多樣性和復雜性，在建立指標體系時需要考慮各方的不同需求點和關注點，確保能夠綜合反映各方訴求。國家層面可以出臺土地整治PPP模式績效評價的法律法規或標準指引，不僅可以規范項目運營，也可以引導更廣泛的社會投資。

4.2 制定科學評價方法

科學評價方法的制定需要考慮項目的特點和目標，確保評價方法與項目實際情況相符。各區域自然特征、區域經濟特色都會影響PPP模式實施，地方自然資源行政主管部門或行政單位應根據自身特點，制定地方土地整治PPP模式的實施與評價細則。在制定評價方法時，應因地制宜、與時俱進，注重定量分析和模型評估相結合，注重指標選擇和權重分配相適宜，注重事前、事中、事后評價過程相統一，注重評價績效與結果應用相貫通，增強評價的全周期、多維度，提升評價的系統性、科學性。

4.3 完善項目監管機制

土地綜合整治PPP項目的經營周期長，具有較強的不確定性，需要一套有力有效的監管保障機制。鑒于目前尚未建立統一的PPP監管機構，可由地方行政主管部門、鄉鎮政府、第三方監理機構、涉項目農戶組成項目監管小組，共同監督PPP模式下的土地綜合整治項目執行。同時，加快項目績效評價隊伍建設，提高評價人員專業能力，明確評價人員職責權限，客觀公正開展評價工作，確保項目取得預期績效。