村集體主導盤活閑置宅基地來自眉山市彭山區金燭村的探索與啟示

郭曉鳴 溫國強 鄭荏元

農村宅基地制度改革事關廣大農民自身利益與農村社會穩定大局，四川省眉山市彭山區作為全國第二批農村改革試驗區，也是新一輪的宅基地制度改革試點區，積極探索宅基地“三權分置”有效實現形式，著力打造具有可復制、可推廣價值的改革試點樣板。彭山區鳳鳴街道金燭村處于典型的城鄉接合地區，人口外流導致部分宅基地與集體建設用地處于閑置狀態，集體經濟基礎薄弱又制約了閑置資產的盤活利用。基于此，金燭村將盤活閑置宅基地與壯大集體經濟有機結合，通過有序盤活閑置宅基地為集體經濟發展提供要素支撐，集體經濟不斷壯大又為閑置宅基地的盤活提供載體依托，在“盤活”與“壯大”的雙向互促下，金燭村走出了一條村集體主導盤活閑置宅基地的創新路徑。

金燭村盤活

閑置宅基地的四個舉措

金燭村圍繞做好建制調整后半篇文章的工作重點，突出集體經濟在盤活閑置宅基地中的主導作用，在如下四個方面進行了創新性探索。

尊重農民意愿，凝聚盤活共識。切實尊重農民在盤活閑置宅基地中的主體意愿，充分凝聚內部共識。一是帶動農民參與式體驗，消除盤活顧慮。宅基地改革是涉及利益最為復雜、推進過程矛盾最多的改革領域，也是農民顧慮最大的領域。金燭村通過組織農民外出學習考察，讓農民親身體會到宅基地改革帶來的諸多利好，打消潛在顧慮。二是提供多元化服務，降低盤活阻力。建好線上微信公眾號與線下黨群服務中心兩個治理平臺，成立清產核資領導小組，統籌管理閑置宅基地的盤活與后續運營，最大化地消解集體、農民與業主在盤活閑置宅基地中的現實阻礙。三是發揮自治活力，凝聚盤活共識。以村集體為盤活主體，向上與多個部門溝通協調，確保項目資金落實到位，項目規劃不踩政策紅線。采用壩壩會形式，充分發揮農民自治活力，推動形成閑置宅基地盤活利用的主人翁意識與集體行動意識。

先期改造提升，引入盤活主體。在達成盤活共識的基礎上，由村集體對閑置宅基地或農房進行預先式的改造修繕，優化使用功能，吸引、培育內外部主體積極盤活村內閑置宅基地和農房。一是預前整治硬件設施。通過集中整治閑置宅基地，整合項目資金，統一進行道路、水電和農房風貌整治。二是定制化裝修服務。村集體與外來業主達成合約后，由村集體按照商家的發展要求，提供一對一對接服務，定制化進行裝修，降低業主入駐成本。

創新使用機制，深化利益聯結。圍繞集體經濟發展項目需求，嚴格規范閑置宅基地盤活流程，深化集體、農民與業主的利益聯結機制，強化聯農帶農強農富農機制。一是業主盤活閑置宅基地需要契合村莊發展需求。以村莊整體發展規劃為基礎，有選擇地引入外來投資者盤活閑置宅基地進行休閑、民宿、餐飲等新業態的生產經營，同時避免經營同質化，豐富項目業態種類。二是集體收益與產業發展緊密掛鉤。以“村集體+運營公司+業主”的方式盤活閑置宅基地，村集體組織負責整合多方資金打造項目實施環境，同時組建平臺公司負責統籌運營管理，業主從事具體經營活動。村集體既可以收取固定租金，也可以利用統一收銀系統提取一定比例營業額提成，實現業主低成本進入，輕資產發展，集體利益與產業升級緊密結合。三是統一服務標準。由村集體制定統一的服務標準，提供統一的旅游品牌以及產品營銷服務，協調村內旅游產品定價，規范市場主體經營行為，維持良好市場秩序。

聚焦集體發展，推動改革集成。推動宅基地制度改革與多項改革舉措聯動，發揮改革集成效應。一是宅基地改革與深化集體產權制度改革聯動。整合省級、區級在壯大集體經濟、鄉村振興獎補等多個項目資金，集中資金打造村集體的“萬家水碾”鄉村旅游項目，利用宅基地改革工作經費建設農耕文化體驗園以及修繕閑置農房，實現閑置宅基地的合理盤活與有效配置。二是宅基地改革與完善鄉村治理體系聯動。充分發揮村集體的所有權主體地位，通過構建一個組織章程、一套內部特別法人治理機構、一本股份額（股份）量化臺賬的“三個一”規范管理體系，以“農戶自愿、集體登記、業主盤活”的議事流程，構建自主參與的治理體系，將閑置宅基地和農房作為壯大集體經濟的儲備資源，實行集中統一管理與整治。三是宅基地改革與人居環境整治聯動。通過村集體為載體的治理平臺，開展房前屋后環境整治工作，依托集體經濟項目，深化農村廁所革命，建設旅游公共廁所，有效提升閑置宅基地的盤活價值。

金燭村盤活

閑置宅基地的四大成效

在持續的實踐探索中，金燭村不僅推動了閑置宅基地的價值實現，而且在農民參與、集體經濟發展以及營商環境優化等方面取得了一系列擴展性成效。

閑置宅基地高效盤活。經過對閑置宅基地的細致摸底，以及與集體經濟項目的充分聯動，金燭村的閑置宅基地在村莊產業升級過程中得到了高效盤活，經營效益初步顯現。一方面，閑置宅基地得到精準盤活。通過集體統一管理并且預先進行風貌整治，業主租賃閑置宅基地從事餐飲、住宿、休閑等經營活動，有效盤活了閑置宅基地。截至2023年6月，金燭村通過租賃收回8戶閑置宅基地，4戶已經得到項目落實，支付給相關農戶租金共計33000元。同時，開展風貌整治，清理違建125處、改造農房外立面6000平方米。另一方面，盤活閑置宅基地豐富鄉村業態。將閑置宅基地與農房用于民宿、餐飲、體驗等農旅融合產業，極大地豐富了鄉村業態類型。截至2023年6月，使用閑置宅基地的項目涉及親子廚房、游樂設施、村歷史館等多種業態，累計營收110余萬元，接待游客5萬余人次。

農民參與水平顯著提升。在參與式、體驗式的柔性引導下，農民對盤活閑置宅基地的參與度逐漸提升。一是就業參與提升。村集體成立勞務公司，優先聘用村民務工，解決閑置宅基地盤活后的勞動力需求問題，成功帶動本村農民50人穩定務工，臨時務工1000余人次，人均增收1000余元。二是經營參與提升。整體打造下的閑置宅基地盤活項目初步顯現了輻射帶動作用，通過劃定自主創業點位，吸引了12戶本地農民經營農家樂、民宿、流動攤位等。三是靈活參與提升。農旅產業的快速發展為金燭村帶來了龐大客流，對農產品的需求也日益增加，為此村集體實行了農產品銷售誠信承諾制度，協助農民銷售自產的土雞蛋、水果、藕等農產品。

集體經濟組織不斷壯大。金燭村將盤活閑置宅基地作為壯大集體經濟的重要途徑，集體經濟實力不斷躍升。一是集體經濟收益增長。2022年，集體經濟收入從2020年的不到4萬元增加到45.9萬元，并且通過“固定租金+營業提成”的盈利方式，2023年前半年集體經濟收取固定租金16.4萬元，提取營業額4萬元，整個集體經濟項目累計營收大幅增至110余萬元。二是集體經濟收益分配機制優化。構建了“442”集體收益分配機制，即項目收益的40%繼續投入壯大集體經濟，40%用于農民分紅或基礎設施建設，20%用于低收入群眾幫扶救助和村級公益事業。截至目前，已經疏浚溝渠3.5千米，安裝路燈400盞，幫扶濟困12人次。

鄉村營商環境日益優化。閑置宅基地的高效盤活推動了營商環境持續優化。一是管理機制規范化。金燭村為更好地管理與運營集體經濟項目，制定了項目準入制度、商家收銀管理辦法、優質商家獎勵辦法；為最大化凝聚發展共識，通過“四議兩公開”程序，制定了“商家管理公約”。二是后續服務常態化。集體運營管理公司每月召開1次商家大會，研究解決日常經營、策劃引流、延鏈配套等方面存在的問題，做好后續服務，強化發展信心。三是矛盾糾紛日益減少。隨著閑置宅基地被有序盤活，集體經濟實力不斷壯大，金燭村的矛盾糾紛日益減少，為進一步招商引資提供了良好環境。全村信訪量、矛盾糾紛量從2020年以來逐年下降，分別從48件、61件降低到2022年的8件、22件。

金燭村集體經濟主導

盤活閑置宅基地的四條經驗

集體經濟組織是農村宅基地的所有權主體，由村集體主導盤活閑置宅基地具有現實優勢，金燭村的探索為宅基地制度改革提供了諸多創新經驗與價值啟示。

保障農民利益是村集體主導盤活閑置宅基地的基本底線。宅基地制度改革必須堅持紅線意識與底線思維，其中保障農民利益不受損是重要的改革底線。金燭村盤活閑置宅基地的過程始終將集體利益與農民利益放在首位，依托村集體構建盤活協商機制，充分尊重農民宅基地資格權權益，極大地降低了盤活過程中的不穩定性和潛在風險。金燭村的經驗表明，集體經濟可以通過更加柔性的方式盤活閑置宅基地，在尊重農民選擇的基礎上穩健、持續地推進改革。

銜接產業需求是村集體主導盤活閑置宅基地的主要方向。單純依靠放活宅基地的使用權來吸引外來主體不僅很難與本土產業聯動發展，而且外來主體經營不穩定也會導致市場風險相對較大。金燭村緊緊抓牢村莊整體產業升級這一關鍵需求，將盤活閑置宅基地作為發展鄉村新產業新業態的重要基礎支撐，按照集體預先改造閑置宅基地、盤活主體從事經營活動的方式，保障盤活閑置宅基地與鄉村產業升級有效聯動。金燭村的經驗表明，圍繞產業升級新需求，由村集體將閑置宅基地預先打造后，再交由盤活主體經營開發，可以有效避免低效的閑置宅基地盤活困境，最大限度地優化資源配置，實現盤活閑置宅基地與產業結構升級的一體化推進。

構建利益聯結機制是村集體主導盤活閑置宅基地的關鍵保障。金燭村通過創新“集體經濟全資自持、社會資本獨立經營”的盤活模式，集體收取“固定租金+營業額”提成，農民獲得分紅收入與就業崗位，既降低了社會資本進入的初始成本，又有效保障了集體與農民收益。金燭村的經驗表明，構建長效利益聯結機制可以有效調動村莊內外力量，激活各方協同發展的信心和熱情，更易形成“人人建設、人人共享”的鄉村發展格局。

集成多元改革是村集體主導盤活閑置宅基地的重要依托。穩慎推進農村宅基地制度改革是一項系統工程，需要集成式改革提供發展動力。金燭村以深化集體產權制度改革為發展契機，將盤活閑置宅基地作為壯大集體經濟的重要途徑；以農房風貌改造為主要方式，通過優化人居環境為盤活利用閑置宅基地提供重要支撐；以基層治理創新為有效手段，高效化解盤活利用閑置宅基地過程中的各種矛盾。金燭村的經驗表明，盡管集體主導盤活閑置宅基地有著多重制度優勢，但仍然需要多項改革聯動協同才能綜合釋放改革紅利，使閑置資源變為寶貴財富。

[本文為清華大學中國農村研究院2023年重點研究課題“縣域城鄉融合問題研究——基于四川省的調查分析”（編號：CIRS2023-6）的階段性研究成果，作者郭曉鳴系四川省社會科學院研究員]