政府還貸高速公路資產入賬及折舊方法探討①
——以張家口京藏等四條政府還貸高速公路國有企業化改制為例

曹培琳

（張家口高速公路發展有限公司，河北 張家口 075000）

一、張家口京藏等四條政府還貸高速公路企業化改制背景

張家口京藏等四條高速公路屬于政府統貸統還性質，建設資金主要由銀行貸款解決。由于區域內屬于經濟欠發達地區，車流量相對較小，通行費收入難以覆蓋建設資金還本付息和公路管養費用的資金支出，通行費收入與支出的倒掛缺口越來越大。2020年張家口市級財政在承擔了建設2022 年冬奧會和冬殘奧會滑雪場館等大型運動場館及配套基礎設施建設任務后，投入大量資金，財政壓力面臨嚴峻考驗，在此情況下，京藏、京新、張石、二秦四條政府還貸高速公路進行企業化改制運營。2020 年7 月起四條高速公路的通行費收入、公路資產、債務、收費及管養業務等全部進行國有企業化改制。

為進一步化解高速公路債務風險，四條政府還貸高速公路企業化改制后，按照省、市兩級政府安排進行轉股，由省國資委下屬的高速公路運營企業承接化解四條高速公路債務風險、全面接手四條高速公路的運營管養。同時明確四條高速公路政府統貸統還性質不變。

二、京藏等四條政府還貸高速公路的經營狀況和國有企業化改制的資產入賬情況

（一）通行費收入與資金支出缺口情況

四條高速公路轉企時，三年平均通行費收入（2017 ～2019 年）11.7 億元，轉企當年的建設資金貸款利息費用15.7 億元，只利息費用一項的資金缺口就達4 億元，再加上四條高速公路的日常管養支出、人員經費支出，每年的資金缺口大約為7 億元。由于資金不足，四條高速公路多年未進行專項養護工程建設，隧道、路面、橋梁、邊坡、服務區等都存在不少安全隱患，亟需進行大量專項養護工程進行品質提升和消除隱患。

（二）未來經營收益與歸還建設債務情況

2011 年交通運輸部等五部委印發的《關于開展收費公路專項清理工作的通知》（交公路發〔2011〕283 號）規定“實行統貸統還的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還貸款即停止收費的原則執行”。轉股時，四條高速公路賬面資產445 億元，金融債務310 億元，經第三方中介機構對剩余收費期內未來收益進行評估測算，未來收益的現值為148 億元，即京藏等四條高速公路的運營收益只能償還148 億元建設貸款。轉股雙方據此協議約定，股東方負責歸還148 億元建設債務，剩余162 億元建設債務由政府分期補償企業資產，企業根據補償資產到位情況承擔相等金額存量建設債務。雙方在協議文件明確了補償資產的時間節點、金額以及具體的資產范圍。

（三）未來經營收益與資產入賬情況

按照2016 年交通運輸部等五部委下發的通知：“禁止以體制調整、資產重組、有利融資等名義，違反《收費公路管理條例》等有關規定，將政府還貸公路，包括在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路，轉為經營性公路，隨意變更政府還貸公路屬性”。《收費公路管理條例》第三十六條規定“政府還貸公路的車輛通行費，除必要的管理、養護費用從財政部門批準的車輛通行費預算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用。”

京藏等四條高速公路轉股協議明確載明“轉企后統貸統還的性質不變”、“轉企后為保證‘統貸統還’政策的嚴肅性，京藏等四條高速公路的通行費收入僅用于項目公司及京藏等四條高速公路管理、運營支出，不得用于非高速公路支出”。

根據以上法律規定和協議約定，京藏等四條政府還貸高速公路無論隸屬地方財政、采取事業化體制運營，還是進行國有企業化改制運營，其性質并未改變，其經營收益用于歸還建設貸款的用途并未改變，其社會公益的基本屬性并未改變。國有企業化改制運營的政府還貸高速公路的資產具有特殊性，雖然轉入企業化運營，其通行費收入的定價權由政府決定、收入具有專門用途，其實質更接近于政府委托企業經營，企業取得的僅是一項現有收費期內的運營管理權，政府還貸高速公路最終歸屬于國家。

京藏等四條政府還貸高速公路在批復的收費期內，評估的未來收益現值為148 億元，企業以歸還四條高速公路所屬的148 億元建設貸款為代價取得其現有收費期內的運營管理權。轉企時四條高速公路的賬面價值為445 億元，企業化改制運營后財務管理對轉企的政府還貸高速公路資產如果單純從《企業會計準則》考慮，按照資產的未來收益與賬面價值孰低原則計提資產減值損失，將445 億元高速公路資產計提297 億元資產減值損失，價值由445 億元變為148 億元，會違背政府還貸高速公路的特殊性，掩蓋四條高速公路的歷史建造成本和通行費收益與歸還建設債務的對應關系，造成企業擔負應由通行費收益負擔的“貸款修路、收費還貸”的建設貸款，不能反映高速公路應有的收費期，事實上也會造成對國有資產的侵蝕。

京藏等四條政府還貸高速公路進行國有企業化改制運營后，應綜合考慮其特殊性，入賬價值按照轉企時的賬面價值進行管理，轉企后的初始計量按照445 億元處理。

三、國有企業化改制后計提折舊的方法

（一）現有收費期確定計提折舊方法的考慮因素

京藏等四條高速公路由河北省交通廳、財政廳《關于張家口市高等級收費公路“統貸統還”政策實施意見》（冀交函〔2007〕303 號）文件確定其“統貸統還”性質，應按照2011 年交通運輸部等五部委印發的《關于開展收費公路專項清理工作的通知》（交公路發〔2011〕283 號）綜合考慮高速公路的收費期。現有收費期的通行費收益只能歸還310 億元建設貸款的148 億元部分，若在現有收費期內將全部價值445 億元折完，現有收費期滿后將使公司只有收入沒有成本，收入成本不匹配。

（二）現有收費期計提折舊的基數

折舊的會計定義為“在固定資產使用壽命內，按照確定的方法對應計的折舊額進行的系統分攤”，計提的“累計折舊”期末轉入利潤總額，作為利潤總額中的非付現成本按照與固定資產有關的經濟利益的預期消耗方式累積起來，所以，計提折舊的實質意義是用儲備的利潤（非付現成本）在固定資產使用壽命終了后，進行原價重購。其計提基數為期初投入的資本總額扣除殘值后的余額。

從狹義投入的資本角度考量，京藏等四條高速公路轉企后股東方投入的資本為148 億元，計提折舊的基數應為148 億元；從廣義投入的資本角度考量，其投入的為建設成本445 億元，計提折舊的基數應為445 億元扣除單獨作價入賬的土地價值后的余額。所以，京藏等四條政府還貸高速公路計提折舊的基數為廣義投入的資本不變，目前轉入企業化運營的現有收費期階段應計提148 億元對應的資產，對超出現有收費期部分資產的折舊，在現有收費期滿后計提，按照“兩階段”進行分攤。

結語

高速公路是國家重要的基礎設施，其建設和運營涉及到國家經濟和社會生活的各個方面，對國家和地方的經濟繁榮、社會進步具有重要的影響。由于歷史原因，我國政府還貸高速公路目前的收支缺口不斷擴大，地方財政補貼的壓力也隨之不斷增大。

由具備實力的國有企業承接運營管養，化解高速公路和地方政府的債務風險，保障高速公路品質提升，是標本兼治的方向，同時也充分體現了國有企業的政治擔當和社會責任擔當，應充分從財務管理、稅務管理、指標考核上考慮其特殊性，提供有利于企業發展的政策方向，保障企業良性運行。