黑龍江省區域治理現代化財稅政策研究

章力丹

摘? ?要：區域治理現代化是國家治理現代化的重要內容，也是中國式現代化在區域層面的具體實踐。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，必將在推進區域治理現代化進程中發揮更加突出的作用。以區域治理現代化財稅政策的科學內涵和現實情況作為切入點，分析了黑龍江省區域治理現代化財稅政策存在的財政投資政策不夠完善、財稅政策激勵功能弱化和財政支出結構不夠合理等問題，并提出了完善財政投資政策、發揮財稅激勵功能和優化財政支出結構等促進黑龍江省區域治理現代化的財稅政策建議。

關鍵詞：區域治理現代化；財政投資政策；財稅政策激勵

中圖分類號：F207? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）06-0094-04

一、區域治理現代化財稅政策的科學內涵

（一）區域治理的內涵

1.區域管理。區域管理是指對區域的管理，類似于企業管理，是指為實現某些目標設計或保持區域作為一種團體和社會組織運行的良好環境，是國家或地方政府對一定區域內的經濟社會活動進行規劃、組織、協調、監督和服務的行為。其目的是促進區域協調發展，實現區域間的合理分工和互利互惠，有助于維護國家統一和社會穩定。

2.區域治理。區域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式對區域公共事務進行集體行動的過程，是國家或地方政府與區域內的各種主體（如企業、社會組織、民眾等）共同參與區域事務的決策、執行和監督的過程。其目標是提高區域內的治理效能和效率，增強區域內的社會凝聚力和創新力，促進區域內的公平正義和民主法治。

3.區域管理與區域治理。區域管理與區域治理既有一定關系又有所區別，其聯系表現為兩者都是為實現區域發展目標而進行的活動，區別在于參與主體、決策方式、治理模式等方面的不同。區域治理是一種更廣泛、更深層次的概念，它涉及多元主體和多元利益的協調和平衡，強調政府與區域內各方力量的協作作用，參與主體包括政府、企業、社會組織和社會公眾等，決策方式主要是自下而上的協商和協議，治理模式主要是多元參與型，強調政府對區域外部事務的影響和參與，側重于溝通、協商、合作等過程。區域管理則是區域治理的一個重要方面，主要關注于區域內部的組織和運行，強調政府對區域事務的主導作用，參與主體主要是政府部門和機構，決策方式主要是自上而下的命令和指令，治理模式主要是政府主導型，強調政府對區域內部事務的控制和指導，側重于政府的規劃、決策、執行和監督等職能。

基于此，在實踐中，應根據區域不同領域、層次的特點，靈活運用區域管理和區域治理相結合的方法，形成有效的區域治理體系。

（二）區域治理現代化的內涵

1.區域現代化。一般認為，現代化是指社會由傳統社會向現代社會發展的過程。它是一種以先進技術為支撐、以人文思想為導向的新型社會發展模式，也是指導社會變革的新思想和新理念。中國現代化理論認為，區域現代化是一定空間范圍內經濟、政治、社會、文化和生態等方面的動態轉變過程，是中國式現代化在區域層面的具體實踐和重要基石。

2.區域治理現代化。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的政策要求后，2018年國務院提出了“完善區域治理體系、提升區域治理能力”的政策要求。黨的二十大報告又明確提出中國式現代化的理論內涵。基于此，本課題認為，區域治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，是指國家和政府等主體參與區域事務決策、調控和監管，以實現區域經濟、政治、社會、文化和生態文明治理現代化的活動過程，即以新發展理念為指引，以完善區域治理體系和提升區域治理能力現代化為重點，旨在促進區域和國家治理現代化，進而推動中國式現代化建設進程。

二、黑龍江省區域治理現代化財稅政策的現狀分析

（一）區域治理現代化的基本情況

黨的十八屆五中全會提出了新發展理念，這是以習近平同志為核心的黨中央在總結中國40余年改革發展經驗、科學分析國內外經濟社會發展形勢基礎上，對發展理念的全面創新，也是實現“兩個百年”奮斗目標中必須踐行的行動指南。黑龍江省在促進區域治理現代化進程中始終以新發展理念為指導，著力推動區域經濟、政治、社會、文化和生態治理邁上了新臺階，主要表現為以下方面。

1.區域經濟治理。黑龍江省經濟總量呈向好趨勢，地區生產總值由2012年的13 691.98億元增至2022年的15 901.0億元，年均增長率為1.51%。雖然2019年地區生產總值出現了負增長，但是經濟運行總體保持在合理區間。經濟結構不斷優化，三次產業占比由2012年的15.4%：44.1%：40.5%調整為2022年的22.7%：29.2%：48.1%，反映了農業強省、農業農村現代化、現代化產業體系建設等成果顯著。區域經濟結構不斷優化，第三產業在經濟社會發展中的地位愈加突出。培育經濟發展新動能，嚴格落實習近平總書記提出的“加快形成新質生產力”的政策要求，注重打造戰略性新興產業等新增長動能，培育穩定經濟增長的優質主體。此外，注重從供給側和需求側兩端發力擴大內需，增強居民消費潛力[1]。

2.區域政治治理。黑龍江省政府始終注重加強自身建設，在強化政治建設、推進依法行政、深化能力作風建設和加強黨風廉政建設等方面都取得了顯著成績。黑龍江省貫徹落實《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，并在《黑龍江省促進大數據發展應用條例》《黑龍江省“十四五”數字政府建設規劃》等精神指導下，出臺了《黑龍江省人民政府關于加強數字政府建設的實施意見》，其中明確了數字政府建設的總體要求和具體路徑，為加強數字政府建設，提高數字政府效能提供了有效參考。黑龍江省堅持把黨的全面領導貫穿于政府工作各領域全過程，自覺接受各方面監督，風清氣正良好政治生態持續鞏固，為強化區域經濟、社會、文化和生態文明治理營造了良好政治環境。

3.區域社會治理。黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，此后在黨的十九大和十九屆三中、四中、五中全會，以及黨的二十大報告中均對“社會治理”問題作出了重要論述，開啟了我國社會治理的新時代新征程。黑龍江省認真貫徹落實黨中央、國務院重要指示精神，注重加強社會治理建設，并取得了積極成效。例如，2021年黑龍江省調節民間糾紛案件105 201件，同比下降31.34%，勞動爭議案件結案數28 480件，同比增長38.73%，反映了黑龍江省社會和諧穩定指數不斷提高；著力構建“龍江之治”的基層治理新格局，省內大部分地市已逐步完善村級“三務”公開目錄，強化了基層政府信息公開，提升基層社會治理水平。此外，黑龍江省注重發揮實體、網絡、熱線三大平臺優勢，切實提高政府服務水平。

4.區域文化治理。注重加強文化制度建設，黑龍江省為促進地方文化產業發展，出臺了系列文化產業發展政策法規，出臺了《黑龍江省工業旅游示范基地評定辦法》〔2022〕70號，旨在推進工業與文化產業深度融合發展，發揮文化產業在工業轉型升級中的積極推動作用。黑龍江省文化和旅游廳印發《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的措施》〔2022〕2號，著力推進全省非物質文化遺產保護等；積極探索“文化+”融合發展模式，形成了“文化+冰雪”“文化+旅游”“文化+休閑漁業”“文化+體育”“文化+農業”“文化+鄉村”等產業融合發展新格局，突出了文化產業作為朝陽產業的重要地位和作用，既增加了文化產業的附加值[2]，也提升了黑龍江省文化治理現代化水平。

5.區域生態治理。加快綠色龍江建設，黑龍江省委、省政府堅定落實習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，堅持以“高水平生態環境保護服務經濟高質量發展”為主責主線，著力建設綠色龍江；注重加強生態文明建設，全省共建成生態文明建設示范區8個（包括雙鴨山市饒河縣、宜春市豐林縣等），“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地2個；著力推進實現“雙碳”目標，2022年出臺《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》《黑龍江省碳達峰實施方案》等文件，切實推進減污減碳減排。此外，黑龍江省注重黑土地保護利用，這既是黑龍江省加強生態文明建設的重要體現，也是確保國家糧食安全和生態安全的有力保障，體現了區域生態治理現代化水平不斷提升。

（二）區域治理現代化財稅政策問題分析

1.財政投資政策不夠完善。主要表現為：一是財政投入力度不足。黑龍江省財政收入在全國中處于較低水平，受地方財政收入能力不足影響導致地區財政支出規模有限，如2022年黑龍江省財政收入和財政支出分別為1 290.66億元和5 451.99億元，財政赤字率約為26.17%，遠高于國家4.7%的赤字率水平，這也導致財政對區域治理現代化建設投入不足。二是財政投資方向不夠明確。由于黑龍江省的產業結構相對單一，主要以農業和重工業為主，現代服務業和高新技術產業的發展相對滯后，導致區域協調發展動力不足，貿易發展形勢也不容樂觀，加之政府財政投資重點領域不夠明確，以致黑龍江省經濟發展的內生動力和新增長點未能充分挖掘，制約了黑龍江省區域治理現代化進程。

2.財稅政策激勵功能弱化。黑龍江省作為典型的經濟欠發達地區，其地方財力對中央對地方的縱向轉移支付依賴較大，以致財稅政策激勵功能弱化。主要表現為：就理論而言，由于征稅成本因素，地方政府往往傾向利用財政轉移支付替代稅收，尤其是中央采用財力缺口補助模式進行轉移支付的過程中，還將進一步增加地方政府的支出動機，以致地方政府以擴大當地財力缺口等方式獲取更多的轉移支付資金，扭曲區域政府財政自給能力；就現實而言，黑龍江省稅基和財源發展情況普遍較弱，在加強稅收征管情況下，往往也難以達到專項轉移支付等條件性轉移支付政策的配套要求，因而爭取財力性轉移支付成為后發區域政府主要財力來源之一，黑龍江省過度依賴轉移支付政策的現實情況極大降低了財稅政策激勵效果。

3.財政支出結構不夠合理。2022年黑龍江省一般公共預算支出5 451.99億元，其中一般公共服務、教育、科學技術、社會保障和就業、衛生健康等支出分別為388.60億元、594.39億元、46.47億元、1 425.63億元和436.55億元，分別占一般公共預算支出的7.13%、10.90%、0.85%、26.15%和8.01%。從上述數據可看出，黑龍江省教育、社會保障和就業支出比例相對較高，反映了教育、社會保障和就業壓力較大，造成了政府較大負擔；一般公共服務、科學技術和衛生健康等支出比重相對較低，反映了區域基本公共服務水平不高、對科學技術支出的重視力度不足、醫療衛生領域不完善等狀況。黑龍江省省級財政支出結構的不合理必然會對各地市財政支出結構造成不利影響，阻礙各區域治理現代化進程。

三、完善黑龍江省區域治理現代化財稅政策的建議

（一）完善財政投資政策

1.加大區域治理財政投入力度。一是加大基礎設施建設財政投入。基礎設施是社會賴以生存發展的基礎，具有乘數效應。黑龍江省應加大區域內經濟欠發達地區傳統基礎設施投入和加大全省范圍內5G、人工智能、數據中心等新型基礎設施投入力度，并注重發揮PPP和專項債撬動社會資本參與基礎設施建設的作用[3]。二是加大農業財政投入力度。農業作為基礎產業，承擔著保障國家糧食安全的重任。黑龍江省作為農業大省，應通過加大財政投入著力將其打造為農業強省。三是加大教育、文化和生態文明領域的財政投入，切實促進黑龍江省區域治理現代化。此外，應注重加強區域財源建設，為提高區域財政收入提供有力保障。

2.明確區域治理財政投資方向。黑龍江省共轄12個地級市，1個地區行署，其中7個為資源型城市或地區（一油、二林、四煤），不同地區資源稟賦差異較大，城市發展方向和發展重點有所不同，因此，黑龍江省在明確區域治理財政投資方向時，應綜合考量地區資源稟賦條件和區域發展狀況，制定差別化、針對性的財政投資方向，如資源型城市的財政投資重點是著力推進資源型城市轉型升級，提高區域治理現代化水平。哈爾濱市作為副省級城市，是黑龍江省的政治和經濟中心，其財政投資重點應集中在高素質高技能人才培養、科技創新和戰略性新興產業發展等方面，以加快形成區域新質生產力，提升區域治理整體水平。

（二）發揮財稅激勵功能

1.完善區域治理財稅激勵政策。一是健全財政補貼政策，根據黑龍江省不同地區的資源差異，結合產業布局，加大對農業等基礎產業、現代化基礎設施建設等領域的財政補貼力度，形成以基礎產業發展和基礎設施建設引導現代化產業轉型升級的新格局；同時，加大對黑龍江中俄自由貿易區、沿邊重點開發試驗區的財政補貼力度，提升黑龍江省的“走出去”能力，加快區域治理現代化進程。二是完善稅收優惠政策。如加大對資源型城市的稅收優惠政策力度。黑龍江省大慶、雙鴨山、鶴崗等資源型城市已瀕臨資源枯竭，加大資源枯竭型城市稅收優惠政策力度，引導資源型城市盡快實現產業結構轉型升級，進而促進區域治理現代化。

2.降低轉移支付政策路徑依賴。黑龍江省降低轉移支付政策路徑依賴的核心舉措在于增強全省的財政收入能力，具體舉措應包括：一是培育和壯大地方財源稅源。黑龍江省政府要認真貫徹落實2023年9月習近平總書記在黑龍江省考察時強調的要把資源優勢、生態優勢、科研優勢、產業優勢和區位優勢轉化為發展新動能新優勢的政策要求，著力培育和挖掘地方新財源新稅源。二是加快推進地方稅種改革。例如，可考慮加快資源稅改革，對黃金、水資源等進行征稅，切實增加地方財政收入。當然也要對本省欠發達地區或資源枯竭型城市適度調低稅率或實行一定的稅收減免，降低征稅對區域經濟協調發展帶來潛在的不利影響。

（三）優化財政支出結構

1.調整地區經濟建設財政支出。黑龍江省調整地區經濟建設財政支出的關鍵在于全面貫徹“使市場在資源配置中起決定性作用”的指導方針，減少政府對競爭性和生產性領域的過多財政支出，避免干預市場主體行為和扭曲市場經濟運行。在當前階段，黑龍江省政府應認真踐行2023年9月7日習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上提出的“加快形成新質生產力，增強發展新動能”的政策要求，加大對新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略性新興產業發展的財政支出，推動戰略性新興產業成為區域發展新動能，并以國家政策為指導，以現代科技、現代技術為依托，積極培育未來產業[4]。

2.保障地方政府社會發展支出。社會發展支出包含區域治理的諸多方面，涉及提高人民生活質量、提高社會福利、促進基本公共服務均等化和生態文明建設等多個方面，其核心在于保障“人”的各項權益。隨著黑龍江省逐步進入人口老齡化階段對省內社會保障體系造成的較大沖擊，加之青壯年勞動人口流失嚴重，致使人力資本成為制約黑龍江省區域治理現代化的核心因素。因此，黑龍江省政府應加大教育、社會保障、一般公共服務等民生領域財政支出，如為各階段教育提供充足的財力支持，為青壯年勞動力營造良好的政策環境，完善老年人的養老服務，切實應對生育率下降、人口流失和人口老齡化可能引起的潛在社會風險。

參考文獻：

[1]? ?黃群慧，周倩.論中國式宏觀經濟治理現代化[J].北京社會科學，2023（4）：4-14.

[2]? ?顏金，朱峰.地方政府文化治理能力現代化的路徑思考[J].決策與信息，2022（12）：34-40.

[3]? ?張繪，謝愷，周瑞康.我國財政支出規模和結構的歷史變遷與優化方向[J].財會月刊，2023（20）：126-134.

[4]? ?吳昊.以高質量發展推動東北全面振興[J].黑龍江社會科學，2023（6）：1-3.

Research on Modern Financial and Tax Policies for Regional Governance in Heilongjiang Province

ZHANG Lidan

（School of Finance and Public Administration， Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： The modernization of regional governance is an important part of the modernization of national governance， as well as the specific practice of Chinese path to modernization at the regional level. Finance， as the foundation and important pillar of national governance， will undoubtedly play a more prominent role in promoting the modernization of regional governance. Taking the scientific connotation and practical situation of modern financial and tax policies in regional governance as the starting point， this paper analyzes the problems of inadequate fiscal investment policies， weakened incentive functions of fiscal and tax policies， and unreasonable fiscal expenditure structures in the modernization of regional governance in Heilongjiang Province. Suggestions for improving fiscal investment policies， leveraging fiscal and tax incentive functions， and optimizing fiscal expenditure structures are proposed to promote the modernization of regional governance in Heilongjiang Province.

Key words： Modernization of regional governance; Fiscal investment policies; Financial and tax policy incentives

[責任編輯? ?興? ?華]