完善中國多層次社會保障體系研究

閆瓊

摘? ?要：健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系是黨的二十大報告中對未來我國社會保障體系發展提出的總目標。目前我國的多層次社會保障體系已基本建成，但是仍然有需要完善和改進的地方，例如發展不平衡不充分、城鄉差距較大、與當前的社會經濟發展不匹配等，如何進一步保證我國的社會保障體系更加科學、更加合理、更能體現民生福祉，是我國民生工作接下來的重點任務。基于此，就完善多層次社會保障體系提出相關建議。

關鍵詞：多層次；社會保障體系；完善建議

中圖分類號：D632.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）05-0114-03

隨著社會主要矛盾從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，我國的發展進入了新的歷史階段，要適應新的發展階段，就必須在保證社會穩定發展的基礎上，把工作重點轉移到解決社會主要矛盾上來，即要著力解決發展不平衡不充分的問題。如何解決這個問題，黨的十九大報告中已經給出了明確的答案：即按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。2022年10月16日，黨的二十大報告中指出建成世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系，教育普及水平實現歷史性跨越，基本養老保險覆蓋10.4億人，基本醫療保險參保率穩定在95%；同時提出要進一步健全社會保障體系，健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系。

一、多層次社會保障體系的內涵

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（2016—2020年）》指出，到2020年，建成更加公平可持續的社會保障制度，即以人人享有公平的可持續的社會保障待遇為目標，構建同經濟發展水平相適應的多層次的社會保障體系，從制度全覆蓋到人群全覆蓋。所謂多層次社會保障體系包含三個層次：即托底層、主干層和補充層。

第一層次為“托底層”。這一層次主要針對低收入、無收入群體和其他特殊群體，例如無法享受養老保險資格的老人、孤兒、流浪人群等。針對無收入群體主要采取的最低生活保障、農村“五保戶”、醫療救助等社會救助和社會福利的制度對這些特殊群體給予特定的幫助。針對無收入人群的保障所需資金全部由政府承擔。

而針對低收入的非企事業單位人員的非工薪階層采取的則是個人少量繳費、政府提供保障的居民基本社會保險制度。

第二層次為“主干層”，這一層次面向的群體為屬于企事業單位的“工薪階層”，這一階層鑒于其收入比較穩定，采取的是個人、單位、政府共同繳費的職工基本保險制度。在這一層次中，公民根據個人收入按比例繳納社保，一部分歸個人賬戶、一部分歸社會統籌賬戶，堅持多繳納多享受的原則。這一層次中的職工基本社會保險采取的強制實施的原則，即凡是企事業單位必須要為本單位的員工購買社會保險，一旦參保，參保人員就有權享受養老、醫療、失業、工傷、生育等基本保障。這一層次充分體現了公民權利與義務的統一，繳納社會保險是企業和公民的義務，同時參保人員又享有豐厚的保險政策。

第三層為“補充層”。這一層次針對的是少量高收入群體。針對經濟基礎相對較好的一些單位，國家鼓勵其根據自身能力購買各種補充醫療保險和商業保險，以滿足不同人員的保障需求，同時積極提倡各種優質商業保險。

構建多層次社會保障體系是中國社會發展過程中新時代國民對于社會保障提出的新要求，同時社會保障直接關系著人民群眾的切身利益，是廣大人民群眾最直接最現實的政策要求和政策需要。因此，對于一個國家來說要想得到穩定長久的發展，建立一套合理完善的社會保障體系非常有必要。

二、我國社會保障體系的現狀

目前我國的社會保障體系由社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫四大模塊組成，其中社會保險在整個社會保障體系中占據核心地位。

改革開放以來，為了給社會經濟生產提供一個穩定的社會環境，國家特別注重社會保障的發展，同時也取得了令人矚目的成就。

（一）社保系統更加完善

擺脫“雙軌制”，實現機關事業單位和企業養老保險并軌。城鄉居民基本養老保險制度實現統一，實現職工基本養老保險和居民基本養老保險的有效銜接；城鄉居民基本醫療保險制度標準統一，城鄉居民公平享有基本醫療保障的權益。醫療保險支付和繳費方式改革逐步推進，醫保的保障性和基礎性作用進一步增強。

（二）社保覆蓋面進一步擴大

根據國家人力資源和社會保障部發布的2022年度人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示：2022年全國參加基本養老保險人數105 307萬人，比上年末增加2 436萬人；全國參加失業保險人數23 807萬人，比上年末增加849萬人，年末全國領取失業保險金人數297萬人，增加38萬人；全國參加工傷保險人數29 117 萬人，比上年末增加830 萬人。

圖1? 近五年三項社會保險參保人數

（三）社保繳費比例與經濟發展同頻共振

根據社會經濟發展形式，國家積極調低養老保險、失業保險、工傷保險費率，減輕企業繳費壓力和經濟負擔，積極發揮了社會保險維護社會穩定的作用，對于減少失業、保障就業有著非常重要的積極作用。同時實施穩健的社會保險基金投資運營，為經濟發展注入新的活力。

（四）社保待遇穩步提升

從2005年開始，職工基本養老保險建立退休人員基本養老金合理調整機制目前已經實現“19年連漲”，居民收入年年提升。各地醫療報銷比例和報銷金額也在逐步提升，2020—2022年職工醫保和城鄉居民醫保住院費用的政策范圍內的報銷比例分別提高了5個百分點左右。

除此之外，社會福利事業、社會救助、社會優撫等各項社會保障政策也在不斷地完善。由此可見，我國惠及全民的社會保障體系已經初步建成，社會保障全面覆蓋的目標也已初步完成。

三、我國社會保障體系中存在的不足

縱然我國的社會保障體系已經取得了很大的成就，但是中國人口眾多，國土面積廣闊，區域發展各有不同，各項社會關系縱橫復雜，因此我們不得不承認，在取得成就的同時，我國的社會保障體系仍然存在著很多不足和不完善之處，具體主要有以下幾個問題。

（一）社會保障制度發展的不平衡不充分問題嚴重

目前我國社會保障雖然已經實現了基本全面覆蓋，但是在城鄉之間、區域之間、社會群體之間仍然存在著很大差距。

目前，我國社會保障體系仍然采用的是城鄉二元機制，即城鎮和農村有著不一樣的標準，這種區別對待本身就顯示著城鄉不公平的存在。其次，區域之間發展的不平衡。不同區域繳費比例不同、享受待遇則就不同。最后是各個社會群體之間的不平衡。即使同一區域、同一城鄉，所處的社會群體不一樣，那么所享受的待遇也是不一樣的。比如在城鎮就有著城鎮居民養老保險和城鎮職工養老保險、城鎮居民醫療保險和城鎮職工醫療保險之差。另外，同屬于職工基本保險，政府機關、事業單位、企業之間所享受的待遇又是不一樣的。

（二）社會保障制度設計上存在弊端

社會保障制度設計上的弊端主要體現在養老保險制度的設計上，區別于國外“現收現付”制，我國的養老保險制度實行的是“儲備積累”制。目前我國的養老保險賬戶采取的是“統賬結合”，這種方式本沒有什么問題，但是隨著人口老齡化的加劇，需要養老的人越來越多，而處在勞動年齡的人則越來越少，這就造成了目前的情況，即養老金缺口越來越大。

（三）社會保障管理水平與發展水平不匹配

如前文所述，黨的十八大以來，我國的社會保障發展迅速，基本實現了全民覆蓋，但是社保管理水平卻落后于社保的高速發展。社會保障管理總體上沒有形成一個完整的體系，仍然是政出多門、管理分散。如養老保險問題，企業職工歸人力資源和社會保障部管理，公務員歸人事部管理；醫療保險上，各個地方報銷流程不統一、太過混亂，省級醫療保險和市級醫療保險管理方式又不一樣等等。這種不統一的管理方式一方面加大了管理成本，另一方面也會在一定程度上阻礙社會保障繼續向前發展。另外，隨著社會保障覆蓋面的擴大，社會保障管理的配套人員不足或者管理人員水平參差不齊等情況也是導致社會保障管理水平上不去的主要原因。

四、完善多層次社會保障體系的相關建議

針對以上論述中所提到我國目前社會保障體系中所存在的制度問題、發展不平衡等問題，結合國外先進社會保障體系的優缺點，對于我國建立起一個完善的多層次社會保障體系提出以下建議。

（一）加強頂層設計，優化體系定位

要建立完善的多層次社會保障體系，并能夠健康有序地實施，必須制定科學的“頂層設計”，以強有力的法律基礎做后盾、以完善的制度框架為保障。目前我國的社會保障體系雖已基本建成，但是距離一個成熟的體系還有一段路程，因此要想促進社會保障體系有序發展必須先要做好“頂層設計”。

首先要進一步完善立法，提供法律支持。根據社會發展情況和具體國情不斷修改和完善《社會保障法》，明確社會保障的法律地位，為政策的實施提供法律支持。以法律的形式將各類商業保險、補充醫療保險、補充養老保險納入常規的社會保障范圍以內，為多層次社會保障體系的建立提供法律依據。

其次逐步實現全國統籌，確保政策實施有據可依。黨的十九大針對養老保險地區發展不平衡的現象，提出了養老保險全國統籌。鑒于各地區經濟發展不平衡，全國統籌不能直接進行，可先實現省級統籌，再不斷完善各省政策制度和繳費標準，在企業養老保險省級統籌基礎上，以統一全國繳費政策和基金收支管理制度為核心，以信息系統和經辦服務管理全國一體化為依托，實現企業養老保險全國統籌，推動養老保險制度更加公平及可持續。

（二）提供多元化的社會保障服務

我國人口眾多、社會群體復雜，面對這種情況，要想建立完善的多層次社會保障體系，必須充分考慮到各個群體和各個階層的需要，提供多元化的社會保障服務。積極鼓勵政府和企業創新，同時向西方發達國家學習，借鑒其成熟經驗，在基本社會保障制度的基礎上大力發展不同類型的社會保障方式，根據不同人群的不同需求提供差異化保障。同時大力發展商業保險，提高社會成員自身抵抗風險的能力，讓個人和企業積極參與到社會保障中，減輕政府負擔，使社會保障服務與社會發展階段更加相適應。

（三）在進一步加大政府投入的同時，大力發展社會慈善事業

建立在互幫互助意識基礎上的慈善事業在社會保障發展的歷史中一直起著重要作用，它不但能夠提高人們的道德感，在關鍵時刻還能夠激發民族凝聚力和戰斗力，因此慈善事業在社會保障體系中的作用不可小覷。目前我國有很多民間慈善組織，在重大自然災害和特殊人群中都發揮了很大的作用，政府接下來要做的工作就是保證這些民間慈善組織合法運行。如果管理得當，這些慈善組織可以替政府分擔很多社會福利性的工作。對于一些作出突出貢獻的社會慈善組織，政府可以給予一定的政策扶持和幫助，這樣也能鼓勵更多的人自發形成慈善組織來承擔部分社會福利和社會救助的工作。

（四）重點發揮商業保險在社會保障中的作用

社會保險在社會保障體系中占據重要作用，因此保險行業在社會保障體系中顯然有著非常重要的位置。引入社會資本進入社會保障行業，加入市場競爭，這樣也能促進整個社會保障體系的發展，但是引入社會資本的前提是政府一定要做好監管工作。2017年國務院下發《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，也充分肯定了保險服務在養老保險中的重要作用。在引入商業保險的同時，可以適時降低基本社會保險的繳納比例，給予企業更多的自主權和更多的空間來根據自身的情況改善員工的養老和醫療福利等各項需求。這樣既可以促進整個社會保險行業的發展，又可以加快企業年金和職業年金的發展步伐，同時也減輕了政府負擔。

（五）增強社會保險基金監管能力

首先要提高社會保險基金管理人員的整體素質，對管理人員進行系統性的培訓，提高其自身業務素質。同時針對管理人員要加強監督，實行信息透明化，提高社會保險基金管理的透明度，避免出現管理人員違規違法的行為。

總之，要建立一個完善成熟的多層次社會保障體系是一項巨大的歷史工程，需要國家、社會、企業以及每一位社會成員的共同努力，上下同心，團結一致，我國多層次的社會保障體系必將最終建立并充分發揮其社會穩定器和市場調節器的作用，促進整個社會的進步。

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[責任編輯? ?文? ?欣]