大同市漁業保險現狀分析及對策建議

■陸 洋 劉國鑫 張 宇

為認真貫徹落實中央“一號文件”中“鼓勵發展漁業保險”的重要精神和習近平總書記關于“向江河湖海要食物”重要指示，按照省委常委、市委書記盧東亮在全市漁業高質量發展大會上提出的“漁業是我市農業領域的潛力產業，具備做大做強的優勢和基礎”的講話要求，大同市財政局積極協調組織縣區財政和保險機構等相關部門組成專題調研組，赴廣東、江蘇、上海等漁業大省（市）和大同市部分縣（區）開展推動漁業保險發展調研，通過創新“財政+金融”“保險+科技”等手段，努力將漁業保險作為大同市特色優勢農產品創新險種納入地方特色政策性保險范圍，為構建漁業發展新格局做出的一次思考和探索。

一、政策實施必要性

農業保險是普惠金融的重要一環，是實施鄉村振興戰略的重要抓手。近年來，為實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，各級政府越來越重視農業保險與鄉村振興的協調發展，通過創新相關保險補貼政策，充分發揮經濟減震器和社會穩定器功能作用，進一步提高農民的生產積極性，促進農業經濟水平的穩定提升。

（一）順應漁業發展趨勢，加強引導漁業保險的迫切需要

中央和地方各級政府始終高度重視強化漁業發展。細數歷年來的中央“一號文件”，曾6 次提及，分別是2009 年、2012 年、2013 年、2014 年、2016 年和2023 年。特別是2023 年全面推進鄉村振興重點工作的意見中，明確指出“鼓勵發展漁業保險”，這也是時隔七年后“一號文件”再次提及要鼓勵發展漁業保險，為廣大漁民提供風險保障。

（二）推進漁業發展實際，破解漁業發展難題的迫切需要

漁業是國民經濟的重要產業，是鄉村振興的重要組成部分。當前，漁業發展面臨的問題主要表現為數量規模和質量效益不平衡、發展不充分，且漁業養殖品類繁多、生產方式復雜多樣，易受自然災害、疾病疫病等因素的影響，迫切需要黨和政府發揮引導支持作用，在農業保險上持續發力，繼續優化調整漁業發展相關政策。

（三）優化漁業產業結構，實現漁業轉型升級的迫切需要

漁業保險是發展現代漁業產業安全體系的有效工具，是打造“水上糧倉”，推動食物供給向多元化轉變的有力保證。2023 年12 月19 日至20日召開的中央農村工作會議，進一步明確了2024 年“三農”工作重點任務和一號文件主題，“要樹立大農業觀、大食物觀，農林牧漁并舉，構建多元化食物供給體系”。現階段抓好糧食和重要農產品生產，以數字化等科技手段為支撐，優化漁業產業結構，需要不斷學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制。

二、國內外漁業保險發展現狀

從國際看，全球漁業保險主要集中在歐洲、美洲和亞洲的部分地區。歐洲是漁業保險業務最發達的地區，市場相對成熟。以挪威為例，挪威盛產三文魚，年產量約為120 萬噸，成為第二大支柱產業。南美洲的智利和巴西是主要的漁業養殖國家。智利的三文魚、巴西的蝦等，每年將近有35萬噸的水產品有保險保障，約占年產量的20%。印度、孟加拉國和越南是亞洲漁業保險開展比較早的國家。孟加拉國漁業保險主要限于蝦。印度和越南出臺了針對淡水、海洋魚類的保險產品。日本的漁業保險市場主要以金槍魚為主，保險責任主要包括地震、海嘯、臺風等自然災害，以及疾病和赤潮等。從全球的產量及市場的需求程度預計，中國將是未來具有巨大發展潛力的主要市場。

從國內看，我國漁業保險業起步較晚，是在改革開放之后出現的。自1982 年第一單商業性漁業保險落地，我國漁業保險至今已走過40 多年的歷程。1987 年，原中國人民保險公司與農業部合作開展了漁業保險業務，隨后在局部地區形成了一定規模，但由于制度安排有缺陷、科技水平有局限、研發投入不足，業務風險失控，保險賠付率過高而逐漸停辦，此后業務基本停滯。20 世紀90 年代中期，漁業管理部門開始探索開展漁業互助保險，并于1994 年成立中國漁船船東互保協會（2007 年經民政部批準改名為中國漁業互保協會），依托各地漁業行政主管部門組織漁民和船東開展互助保險，零星開展了少量水產養殖保險業務。自2007 年中央財政啟動農業保險保費補貼政策以來，全國各地認真貫徹落實國家支持漁業發展的相關政策部署，將漁業保險納入我國農業保險體系中，在一定程度上推動了漁業保險業務的較快發展。在沿海水產發達省份，廣東省農業農村廳2022 年初制定了《2022-2024 年廣東省政策性漁業保險實施方案》，在省級層面首次專門對漁業保險政策制度與工作機制進行優化；浙江省農業農村廳、江蘇省農業農村廳和福建省海洋與漁業局在2021 年、2022 年分別制定了在“十四五”時期的《漁業發展專項規劃》，作為該省漁業發展的指導性文件，《規劃》中對漁業保險的發展做出了相關指示。內陸省份同樣響應國家對于發展漁業保險的要求，陜西省安康市2022 年將漁業收入保險納入政策性保險創新試點，并進入實質性實施階段；2023 年末，新疆首單商業性水產養殖保險在阿拉爾市成功出單，實現了新疆水產養殖業保險零的突破；2023 年山西省大同市首單淡水魚養殖險成功落地，填補了山西政策性農業保險在漁業保險上的空白。商業保險公司紛紛加快了開辦漁業養殖保險的步伐，在保障水產品市場穩產保供、促進漁業現代農業發展和漁民增收等方面進行了探索與創新，取得了一定成效。但目前，漁業保險領域發展相對落后，存在政策短板，沒有納入中央、省級財政補貼范圍，只是在一些漁業養殖資源較豐富的地區被列為地方特色政策性農業保險，總體業務覆蓋面仍很低，其廣度和深度遠未達到農業保險高質量發展的要求。

三、大同市漁業保險發展基本情況

在資源優勢方面，大同市地處華北地區黃土高原、晉北大同盆地中心、晉冀蒙三省區交界，是全晉之屏障、北方之門戶，除桑干河外，境內主要河流有屬海河水系的御河、南洋河、壺流河、唐河和屬黃河水系的蒼頭河，較大水庫有冊田水庫、趙家窯水庫、文瀛湖水庫等。近年來，大同市立足實際，充分利用獨特的冷泉水、豐富的地熱源、肥沃的富硒土、長流常清的桑干河等得天獨厚的資源優勢發展特色漁業產業，水產品有鯉、草、鰱、鳙、鯽、鱸、鱘、羅非魚等經濟魚類，有中華小長臂蝦、小龍蝦等蝦類產品，還有中華絨螯蟹等蟹類產品，主要銷往北京、內蒙、河北等地。據統計，2023 年全市水產養殖面積達2.76 萬畝，占全省的10.6%，全市水產品總產量2710 噸，同比增長18%，增幅全省排名第一，成為農業經濟發展新亮點。全市水產養殖主體年增加12 個，達到73 個。增加羅非魚、鱸魚、鱘魚、虹鱒等名特優品種養殖，名特優水產品產量占比達到全市漁業總產量的56.6%，高于全省30 個百分點。羅非魚產量位居全省第2，鱘魚產量位居全省第3，鱒魚產量位居全省第5。水產品產量、漁業一產產值、設施漁業養殖水體均增幅30%以上（2023 年為2710 噸、7248 萬元和20000m3）。

在政策支持方面，全市上下從講政治的高度，切實貫徹好、實施好、宣傳好漁業發展相關支持政策，先后出臺了《中共大同市委農村工作領導小組關于推動漁業產業發展的實施意見》和《大同市扶持漁業產業發展十條政策》，成立了第一批10 家大同市水產養殖示范基地和5 家大同市休閑漁業示范基地。專門成立漁業專班，積極對接國內一流科研院所，邀請中國水產科學研究院珠江水產研究所專家來同考察調研漁業產業發展情況，為全市發展設施漁業出謀劃策。市財政局充分發揮政策導向作用，按照省財政廳統一部署要求，對于承保機構在當地獨家首創的農業保險產品，納入政策性農業保險范圍的，給予不少于3 年的創新保護期，由首創承保機構獨家經營，不受當地遴選承保機構條件限制的優勢條件，為進一步開展地方政策性漁業保險奠定了良好基礎。

在險種創新方面，為落實政策性農業保險“提標、擴面、增品”的工作要求，市財政局成立工作專班，認真研究上級政策，深入實地調查研究，在廣泛征求各縣（區）部門及保險機構的基礎上，多次向省廳溝通、向專家學習、向行業了解，借鑒先進經驗，主動協調縣（區）財政局，市農業農村、金融監管、行業協會以及保險機構等部門研究制定具體實施方案，明確資金使用重點和具體安排、目標任務和預期效果等，因地制宜、因勢利導，統籌考慮漁業產業發展、資源生態保護、漁業基礎設施裝備建設等情況，及時向省財政廳申報了符合大同實際發展的淡水魚、杏果和西紅柿三個地方特色創新險種。經過不懈努力，成功將獲批的淡水魚、杏果和西紅柿三個創新險種納入大同地方特色險補貼范圍，無疑是推進地方政策性農業保險系統體制改革的重要的一步，這在全省尚屬首次，這一舉措有力填補了全省政策性農業保險在漁業保險領域的空白，不僅增加了大同地方特色農業保險品種數量，而且成為全省首家聚焦漁業保險的地市。

在資金支持方面，根據省財政廳先后下發的《山西省財政廳關于加大支持力度推動地方特色農業保險發展有關事項的通知》（晉財金〔2023〕40號）“鼓勵各市創新開展新的農險品種，并對新開展險種給予一定的資金支持”要求，《山西省財政廳關于預撥市級特色農業保險引導資金的通知》（晉財金〔2023〕51 號）文件中，同意撥付1000 萬元作為引導資金，大力支持大同市開展地方特色農業保險三個創新險種。同時，市財政局牽頭聯合農業農村局、規劃和自然資源局、金融監管分局對新增的創新險種及時發文補充通知，嚴格規范財政資金的管理使用，確保各級財政政策精準滴灌。經過省、市和縣（區）財政支持力度的不斷增加，逐步建立大同市政策性淡水漁業保險制度，為漁業發展提供更加健全的制度體系。各級財政的大力支持對大同市淡水漁業風險保障體系的構建和漁區穩定發揮了重要的支撐作用。

在技術支撐方面，平安產險大同支公司作為該農險產品首創機構，結合大同實際，聯合省農科院水產研究所創新推出“平安漁業保”，充分結合有關財政政策、產業政策和行業管理措施，綜合運用無人機、衛星遙感定位、“愛農?！笔謾CAPP 軟件等數字化手段提高農業保險服務保障能力，形成合力支持促進全市漁業高質量發展?！捌桨矟O業?！焙w數十種漁類疫病、多種自然災害、意外事故等淡水魚養殖風險的專屬保障產品，是大同市乃至全山西省漁業保險數字化、信息化、網絡化應用可持續發展的一次有益探索。通過改革創新技術能力的提升，為廣大漁民提供完善的保險服務。目前，漁業產業已經成為大同市實施農業特優戰略、提升群眾生活品質、促進農民增收、實現農業高質量發展目標的重要抓手。未來該公司將繼續依托專業的服務能力解決廣大農戶多元化、個性化的保險需求，把推動農民持續增收作為助力鄉村振興工作的出發點和落腳點，不斷創新保障產品及服務，助力提升鄉村振興質效。

通過政策激勵、資金支持、產業優化以及數字化技術支撐等一系列惠農利農舉措，推動大同市漁業產業高質量可持續發展，進一步調動和激發了水產養殖企業擴大規模、做好做優漁業產業的激情和干勁，一大批漁業項目正在熱火朝天建設中?，F如今，漁業產業已經成為大同市實施農業特優戰略、提升群眾生活品質、促進農民增收、實現農業高質量發展目標的重要抓手。全市已形成了以冊田水庫、文瀛湖水庫為代表的凈水漁業，以天鎮縣天之潤、靈丘萬鑫、左云邊塞農豐為代表的設施漁業，以云州區興禾稻蟹農場為代表的生態漁業，以靈丘綠波水產、陽高玉安為代表的休閑漁業，以曼園新生態休閑農園為代表的都市漁業，多數品種魚已經走進了北京、內蒙、河北市民的餐桌，為“融入京津冀、打造橋頭堡”做出漁業貢獻。

四、推廣漁業保險過程中存在的主要問題分析

調研所到之處，深入了解到南方有幾個漁業城市在進行試點，有針對性的將保險標的進行重點分類。比如，海水養殖、淡水養殖；部分魚類、貝類；漁民人身意外傷害、漁船財產等。漁業保險之所以不像其他農業保險那么完善，有比較復雜的原因。比如，保險費率不好厘定、損失難于評估、理賠實際操作難度比較大等。比如，養殖標的都在水下，業務人員要確認承保標的數量，具有一定難度。像蛤蜊這樣的經濟貝類，養殖風險高。如果保險公司開設相關險種，保險費用就會設得比較高。保費高，養殖戶投保意愿就會變低，但如果保費低，公司的理賠壓力會很大。同時，漁業養殖縣（區）相關部門和領導及漁民群眾都對漁業保險提出了急迫的訴求和期盼，希望中央和地方財政給予支持。

總體來看，漁業保險現階段存在較多制約因素，如承保和查勘定損難、風險單位大、賠付水平高、專業技術要求高等，導致業務發展滯后，保險的風險保障作用發揮不夠充分，不利于行業的健康、穩定發展。應進一步健全完善漁業保險體系，提供更精準的風險管理手段，使漁業養殖生產者和經營者能更加有效地規避風險。

一是漁業保險覆蓋面低。長期以來，漁業保險供給與需求嚴重失衡，保費規模非常有限，風險保障體系薄弱，與水產養殖業的發展地位和要求不相適應。橫向對比，雖然國內較多省市已開展了漁業保險試點，但僅限局部發達地區、部分成熟品種；縱向對標政策層面，也未實現全覆蓋，覆蓋面較低，遠遠滯后于農業保險高質量整體發展，防范和化解漁業風險的保障功能發揮得還遠遠不夠。

二是財政補貼支持有限。目前我國農業保險的品種不斷增多、規模不斷擴大、覆蓋面不斷提高，中央財政用于農業保險保費補貼的資金也逐年增加，涵蓋了種植業、畜牧業、林業。漁業作為重要農產品生產的產業之一，卻未得到應有的重視，中央和地方暫無充分的財政政策支持漁業保險業務發展，造成各地開辦積極性普遍不高。已開展漁業保險地方財政保費補貼支持的地區往往受制于地方財政收入水平，保障水平低，覆蓋范圍小，難以得到全面推廣。由于缺少中央財政直接引導支持，地方財政對漁業保險支持也有限。盡管有些地區省級財政給予了一定的保費補貼作為引導支持，但多數市縣財力有限，配套比例較低或采取定額補貼，導致漁民自繳比例整體偏高，一定程度影響了投保積極性。

三是保險品種不夠完善。保險品種方面，漁業養殖品類多、涉及的養殖設施設備范圍廣，現有險種還遠不能滿足漁民各類風險保障需求。有漁民反映，希望把魚苗納入當地漁業保險保障范圍。還有一些漁民表示，希望把漁民人身意外傷害保險、漁船財產綜合保險、水產品質量保險、以及雇主責任保險等險種都納入保險范圍。此外，水產養殖戶保險意識相對不足，保費支付能力有限，有效保險需求還有待培育。

四是條款設計還有不足。一些水產養殖保險產品的保額、費率厘定不夠科學，缺乏動態調整機制，條款標準化程度較低，不利于規范化、規模化經營。有的地方漁民提出，水產養殖保險的整體賠付率不高，希望保險公司再降一點費率。

五是相關專業人才缺乏。漁業保險是農業保險中最為復雜的險種，對保險公司開辦保險業務的技術要求非常高。此外，我國漁業保險發展歷程較短，尚處于起步探索階段，保險公司水產相關的專業人員也很欠缺，管理不同標的及災害種類的專業性方面有待提升，切實有效的精細化承保理賠實務操作規范還有待構建。

六是宣傳工作有待加強。調研發現，受到傳統的生產經營理念的影響，許多養殖戶認為政策性漁業保險是理財產品、購買保險就應該獲得收益，或是認為保費補貼是產業補助應當直接獎補現金，甚至有人認為是變相收費，對政策性漁業保險分散生產風險、穩定收入的認識不到位。

五、做好漁業保險工作的對策

新時代漁業保險發展必須貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持深化改革，以高質量發展為主題，需要更加完善的支持體系提升服務保障能力，促進漁業高質高效、漁區宜居宜業、漁民富裕富足，按照財政部、農業農村部《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》的部署要求，未來漁業保險的發展，應該像我國種植業、養殖業保險那樣越來越完善，支撐農林牧漁整個農業體系越來越健全。預計今后幾年，大同市漁業保險在淡水魚養殖險的基礎上會繼續擴大地區和產品的業務范圍，助力鄉村振興戰略，提出以下對策建議。

（一）加大政策支持，將漁業保險逐步納入中央或省級財政保費補貼范圍

各級財政保費補貼支持不足是目前制約我國漁業保險業務發展的重要瓶頸。建議加大中央和省級財政對漁業保險的補貼力度，在現行省級引導資金的基礎上，逐步加大在保費補貼、技術支撐、防災防損等方面出臺配套性措施。若短期內中央財政補貼政策落地難度較大，也可考慮將其納入省級財政地方優勢特色農產品以獎代補業務范疇，由省財政、農業農村、金融監管等相關部門聯合發文，共同引導推動各地方政府加大漁業保險政策支持力度，科學制定保費補貼政策和業務承保方案，擴大地方政策性漁業保險業務覆蓋面，提升風險保障程度，提高保險公司經營積極性，確保養殖戶的風險保障需求得到滿足。

（二）優化產品供給，加快構建多元化漁業保險產品體系

產品創新是加快漁業保險業務發展的關鍵。建議在地方政府層面，農業農村等有關部門通過政策制定、組織協調、宣傳引導等方式在其中發揮主導作用，加強對漁業養殖生產數據采集共享、不同品種水產品養殖風險評估與區劃、氣象指數保險產品研發技術等方面的支持，提升保險公司開辦漁業保險業務和加大產品創新的積極性，力爭形成一些可復制的成功模式向全省推廣，逐步打造包含漁業保險產品體系全覆蓋，以滿足養殖主體的多元化風險保障需求。

（三）加強多方協同，加大漁業保險承保理賠技術創新研究與應用

建議政府加強漁業管理部門、研究機構、保險公司的多方協同聯動，整合各方資源，發揮各自優勢，組織專業力量團隊，規范養殖行為體系，搭建數據共享平臺，開展漁業保險準確核定標的數量和科學驗標定損有效手段等相關方面的研究工作，逐步破解承保理賠難題。

（四）提升專業能力，推動出臺漁業保險行業承保理賠規范

建議充分發揮政府引導作用，組織相關政府部門技術人員及行業專家為漁業保險承保驗標、防災防損、查勘定損等方面提供技術支持；研究制定符合當地生產實際的標準化承保理賠實務操作規范，提高業務管理精細化水平；鼓勵保險公司引進專業人才，推動建立水產技術推廣機構等單位的專家組成的漁業保險查勘定損理賠專家隊伍，提高現場查勘定損的準確性與時效性。

（五）強化業務監管

保險機構建立和完善與政策性漁業保險相關的制度、細則和風險管控措施，加快建立健全漁業保險承保、查勘、理賠、案卷管理制度，建立和完善承保、核保、定損、理賠流程和信息管理系統，嚴格依法依規開展業務，及時支付保險賠款，協助投保主體盡早恢復生產。財政部門及時足額落實保費補貼資金，并加強保費補貼資金管理；銀行保險監管部門加強對承保、理賠、服務等環節的監管，強化風險防范，依法查處違法違規行為，維護漁業保險市場秩序和漁民合法權益；漁業、地方金融監管、氣象等部門加強對政策性漁業保險工作的支持、協調。

（六）加大宣傳教育，提高養殖戶保險意識和防災減災水平

建議地方政府業務主管部門加強漁業保險業務指導及推廣，組織水產技術專家開展相關專業知識培訓，指導推進漁業保險業務發展，協助解決推進漁業保險工作中的難題；廣泛運用各種媒介，大力開展漁業保險政策和知識的普及與宣傳，讓養殖戶真正認識到漁業保險的重要作用和價值，提高防范風險的意識。同時，組織做好政策解讀和輿論引導等工作，為漁業發展營造良好社會氛圍?！?/p>