治理容限：基層治理創新的微觀機制分析

李瓊 李傳喜

［摘要］基層治理創新何以產生以及基層治理制度、規則、結構為何在不斷變化，要回答這些問題，除了要考量環境因素，也要考量“治理創新”的技術本體。基于鄉村治理變遷，以“治理技術”的微觀視角提出“治理容限”這一概念，并從時空向度和效用向度構建起一個分析框架。從鄉村治理變遷歷程來看，任何治理技術在內生性因素、外部性因素與行動者因素影響下都會面臨治理超限困境，而治理技術的自我優化與重新建構將是化解治理超限困境的有效方式。理解“治理容限”能夠為一些地方過熱的治理創新沖動提供“冷”思考，在基層治理改革與創新過程中，追求“良好匹配”比追求“最佳實踐”更重要，也只有形成與當下的基層社會“良好匹配”的治理技術，才能使基層治理現代化更加可行。

［關鍵詞］治理容限；基層治理創新；微觀機制；鄉村治理變遷

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）01-0067-11

一、問題緣起：一個反向思考

治理創新是近年來的一個熱詞，是對基層治理體制、機制、方法的結構性改革、調整與適配。然而，回顧歷史我們發現，其實治理“創新”一直存在，人們總是在對社會治理模式不斷做出調整。尤其近代以來，我國社會結構面臨激烈的震蕩和轉型，所呈現出的基層治理圖景比以往任何時候都更加復雜，國家和社會一直在努力地尋找能夠適應社會發展變遷的基層治理模式，各種“創新”也不斷涌現。“基礎不牢，地動山搖”，基層治理是國家治理的基石，因而深入研究巨變時代基層治理創新的邏輯及機制是當代學者不可推卸的責任，也構成了我們認識基層治理、國家治理及其轉型的理想路徑［1］。

在基層治理這一宏大敘事中，我們不得不關注一個基本的議題：基層治理如何變遷及基層治理創新何以產生。徐勇在討論村民自治實踐創設及發展變遷時，提出了“價值—制度”范式和“形式—條件”范式的形成及轉換命題［2］。這一范式轉換也概括了當前基層治理尤其是鄉村治理研究重心的轉向，即由研究國家制度安排轉變為研究農村社會內部需求和條件，以及“國家—社會”的互動與調適。換言之，農村社會的復雜性決定了“任何治理創新都是地方性的”［3］，這也是當前基層治理現代化研究必須面對的問題，脫離了這一基礎就容易導致學理上的不自洽以及頂層設計與基層實踐的脫離。因此，在鄉村基層治理創新研究中，隱含了這樣一個基本前提，即我們要面對鄉村基層治理的現實基礎。也正是在這一基礎上，眾多學者從不同視角對鄉村治理進行了多樣性的理論分析和實證研究，學界也普遍意識到了社會變遷與治理創新之間的關系：面對政治、經濟、社會、文化的快速轉型，“現有的鄉村社會治理的制度安排及體制對提高鄉村社會治理效率和促進鄉村社會發展存在著局限或制約作用，因此，需要變革或創新鄉村社會治理的制度與體制”［4］，即一種治理創新必須要接受當下社會的結構與環境，如果已有的創新不能適應客觀的變動，就需要出現新的東西。但這些研究大多關注的是外部現實環境對治理實踐的影響路徑、機制以及如何變革與創新這一治理模式，而很少從創新“本體”出發考察這一創新實踐為何不能適應環境變化或一項創新實踐對環境具有怎樣的不耐受性。

當然，也有一些學者從“本體”出發對眾多治理實踐、技術進行了反思，認為其都是有“限度”的，如鄉鎮規模擴大化的限度（項繼權，2005）、草根民主的限度（蔣永甫、謝舜，2007）、民間商會參與地方治理的限度（陳剩勇、馬斌，2007）、實名制作為網絡治理術的限度（姜方炳，2014）、參與式治理的限度（趙光勇，2015）、道德治理的限度（葉方興，2015）、村民小組自治的限度（項繼權、王明為，2019），還有最近幾年討論頗為熱烈的基于大數據、人工智能等信息技術的技術治理的限度（呂德文，2019；沈費偉，2019；彭勃，2020；張帆，2021），等等。“限度”一詞對本文具有較大啟發，《現代漢語詞典》將其解釋為“一定的范圍；規定的最高或最低的數量或程度”。但是從其定義來看，其更側重于對某一事物兩級的界定或衡量。而從上述文章中也可以發現，眾多學者在討論“限度”的時候，幾乎都是針對某項實踐的負面性或缺陷、不足的界定，只涉及其中的一端，而無“空間”“范圍”之意。另外，這些文章均從某一特定的治理技術出發討論其具體的“限度”，分析這些技術在實踐中所呈現出的不耐受性，并沒有針對治理實踐或治理技術的作用空間提出一個一般性的解釋框架。

有學者曾針對鄉村治理存在的諸多問題提出整體性治理范式，認為“有助于推動鄉村治理觀與治理體制機制的整體性創新與變革”［5］，但這一整體性治理范式也僅是基于鄉村治理的理想類型而提出的方法論探索，無法有效回應中國鄉村社會的復雜現實和巨大差異，也引起了其他學者的批評［6］。也有學者指出“概念上的或理想型的治理現代化，具有引領實踐的作用，但任何所謂的頂層設計都不能罔顧基層社會的經驗現實，與生活當中的社會事實離得太遠”［7］。因此，本文嘗試反向思考，將基層治理創新研究拉回到“治理創新”技術本體，以鄉村治理變遷為視角，提出一個基于事實的分析框架，即“治理容限”，以此來解釋基層治理創新的微觀機制，以期為基層治理創新及基層社會秩序維系提供參考和指引。

二、治理容限：內涵界定與衡量維度

馬克思在《〈政治經濟學批判〉序言》中對社會形態變革做了精辟概括，即“無論哪一個社會形態，在它們所能容納的全部生產力發揮出來以前，是決不會滅亡的；而新的更高的生產關系，在它存在的物質條件在舊社會的胞胎里成熟以前，是決不會出現的”［8］。也就是說，每種社會形態都有其“容納的限度”，這一概括也適用于基層治理模式的創新。當然，這一“容限”也需要以特定的物質條件為轉移，當社會實踐的發展超出了原有治理模式所能處理的“容限”時，就需要新的規則、模式出現。因此，明確治理創新的“治理容限”對于基層鄉村治理創新具有一定的指導意義。本文即以靜態視角嘗試對“治理容限”進行界定，以期對鄉村治理創新的理性化和適用性提供有益參考，并為一些地方過熱的治理創新沖動提供“冷”思考。

（一）何為“治理容限”

本文將“治理容限”概括為“一種治理創新在技術上可以容納的限度”。我們如果把上述鄉村治理中的各種實踐創設統稱為治理技術，就可以發現在單一的治理技術與多元化治理場景之間、在技術的規范性與事實的復雜性之間存在著匹配性矛盾，這也是治理技術與治理場景之間存在的固有矛盾。這里講的治理技術并不是狹義的“技術”或技術治理，而是各種治理工具、治理手段和治理方法的統稱，是組織開展治理活動的某種策略或操作性實踐活動。在理想狀態下，在特定治理場景中，治理技術都會經歷創設、適應、匹配、偏誤、消失等多環節生命歷程，這一生命歷程也顯示出了治理技術的一種屬性空間：治理容限。如果用動態的邏輯來分析，治理創新“總是在解決老問題而又形成新問題、轉變舊機制而又構成新矛盾的曲折運動中展開的”［9］。也就是說，基層治理制度、規則、結構之所以不斷變化，一個重要原因是原有治理模式存在治理容限，新形勢、新實踐的出現使基層治理不得不突破原有的治理容限而進行“創新”。因此，“治理容限”體現的是一種實踐理性或技術理性而非價值理性，同時，“治理容限”還強調空間性，不是僅限于對治理技術兩級的界定，在一定的容限之內，蘊含著無數的可能。如果我們能夠對“治理容限”有更加清晰的認識，就能夠為基層治理創新提供一種評判標準，進而極大地提高基層治理創新的環境匹配性與有效性，從而避免過多的無效創新。

（二）治理容限的衡量維度

“容限”本身就是一個衡量和判斷的標準，因此，“治理容限”也必然具有某種衡量的尺度。本文從時空向度和效用向度對治理容限的內涵進行劃分，并構建了一個分析框架（見表1）。首先，從時空向度上，可以將治理容限劃分為橫向容限與縱向容限。橫向容限指的是治理技術在現時段空間上的效能邊界，而縱向容限指的是治理技術在歷時段時間上的實踐邊界。其次，從效用向度上，可以將治理容限劃分為上限和下限。上限指的是治理技術的理想化狀態和價值取向，即能夠實現最佳效能的發揮并使社會維持良好秩序。下限指的是治理技術的最差效能狀態，必須調整或革新，否則會導致社會失序。具體而言，治理容限可以從以下維度加以界定。

表1 治理容限分析框架

1.橫向容限的上限和下限

橫向容限的上限即治理技術在現時段空間上的最佳效能狀態，可以用擴散性、協調性、系統性和穩定性作為衡量標準。擴散性是指一項治理技術能否被有效推廣和擴散，能夠被覆蓋地區所接受并具有同等效力，這是基層治理創新生命力的具體體現，即“創新的核心內容、主要原則和精神實質在空間上的輻射性和擴展性”［10］，能夠被其他地區或兄弟單位有效地學習、復制，但并非照搬照抄；協調性是指一項治理技術能夠與其他治理諸要素協調共存，在各治理領域、各環節之間彼此協調，并且能夠有機耦合，實現整體功能最大化，這是治理技術有效發揮作用的基礎；系統性是指一項治理技術的主體、對象、內容、目的、手段或方法等能夠自成體系，同時也指該治理技術能夠對現有治理模式的短板和漏洞進行針對性創新，增強治理結構的整體性和系統性；穩定性是指一項治理技術在一定時間內或者在擴散后的不同地域空間內，其效能發揮能保持穩定狀態。橫向容限的下限，即治理技術在現時段空間上的最差效能狀態，與上限對應，可以用不可擴散性、不協調性、碎片化和不穩定性作為衡量標準，具體內涵可對應上限的相關表述。

2.縱向容限的上限和下限

縱向容限的上限是指治理技術在歷時段時間上的最佳實踐邊界，可以用持續性、發展性和迭代性作為衡量標準。持續性指的是一項治理技術的核心技術或思想“從時間維度上表達的創新存續性、持久性問題”［11］，這是衡量治理技術生命力的重要指標，也是目前基層治理創新遇到的最大難題：對基層政府而言，創造出一項治理技術固然重要，但如何使這項創新能夠持續下去更加重要。發展性指的是一項治理技術在存續過程中并不拘泥于具體形式，而是根據實踐及形勢條件的變化而不斷調整自身形態，使自身能夠始終適應環境變化的需要。治理技術并非在某一形態下持續時間越長越好，固守既有形式的持續存在很有可能妨礙創新的再生產。迭代性指的是一項治理技術在持續過程中要與時俱進，要根據實踐變化的需要產生出新的治理模式，這種新的治理模式不僅要尋求發展和創新，也可以選擇一些既往的治理模式，如現代社會治理對優秀傳統文化中的治理智慧的發掘和利用，因此，迭代性不僅是進步和創新，也可以是一種潮流的輪回。縱向容限的下限即治理技術在歷時段時間上的最差實踐邊界，可以用階段性、內卷性、固定性作為衡量標準，具體內涵亦對應上限的相關表述。

3.橫向容限和縱向容限的共同屬性

前述橫向容限和縱向容限的上限和下限均為其各自的基本屬性，兩者之間也存在某些共同屬性，即有效性與匹配性。有效性是指一項治理技術以其特有屬性，能夠在特定的治理環境中發揮最佳效能并維系良好的社會秩序，實現多元治理主體的共同利益最大化，一項治理技術的價值就在于其效益的顯著性，因此，這也是治理創新的終極追求。匹配性是指一項治理技術能夠與地方政府的治理需求、特定場域的治理環境、治理規模以及能夠承擔的創新成本之間達成良好的匹配與耦合狀態，這也是治理技術在“結構—功能”主義視角下的最佳狀態。而橫向容限和縱向容限共同屬性的下限即為無效性和相斥性（錯配性）。由此可見，橫向容限和縱向容限的基本屬性與共同屬性之間具有相依相存的關系，其有效性和匹配性要依托于各自的基本屬性，因此，其共同屬性要比基本屬性更加抽象。

三、鄉村治理變遷中的治理容限：社會復雜性與對秩序的追尋

鄉村治理是國家治理的基礎。中國的鄉村因政治、經濟、文化等因素影響，在歷史變遷中更顯示其獨特性和多樣性特征。當然，學界對基層治理模式的調整也有基本共識，“通常是迫于外部環境而發生的演化，如果社會形態保持穩定，治理系統并沒有自我賡續迭代的沖動”［12］。而近代以來，隨著我國社會的劇烈變革，鄉村治理模式也不斷調整，呈現出豐富多彩的治理圖景。尤其是我國迅速從農業社會向工業社會、信息社會轉型，并呈現出“三級兩跳”［13］的特征，每一次轉型都伴隨著復雜性的激增，而每一次轉型也都伴隨著鄉村治理模式的調整和突破，但是都體現出試圖通過治理模式轉換在復雜性社會實踐中找到維持鄉村社會秩序的鑰匙。從我國鄉村治理模式的變遷歷程來看，社會復雜性的增加也導致鄉村治理在形式、內容及結構上呈現出“更迭”及“疊加”的復雜性態勢。而在這種愈加復雜的鄉村治理變遷中，在討論外部環境的同時，對鄉村治理模式本身加以審視就顯得重要起來。在深入討論這個問題之前，我們要從歷史和現實兩個維度對鄉村治理模式變遷歷程加以梳理，從而為我們的研究提供宏觀及微觀背景。

（一）歷史維度：鄉村治理模式的“更迭”

自隋唐以降，中國幾千年封建社會中，社會結構相對穩定，鄉村治理也體現出一種結構穩定性。馬克斯·韋伯將中國傳統鄉村社會稱為“沒有官員的自治地區，皇權的官方行政只施行于都市地區和次都市地區”［14］，而在皇權與鄉村社會之間就形成了一個權力真空，并被地方紳士們所填補，即所謂“皇權不下縣，縣下唯宗族，宗族造倫理，倫理靠鄉紳”［15］，形成了一個具有自治性質的“士紳社會”［16］。當然，對此學界也有質疑，認為“士紳從來沒有稱為主體主宰鄉村社會”［17］，其“甚至不是一個獨立的、固定的階層”［18］，所以，其治理作用的發揮具有一定局限性，畢竟傳統封建社會還有鄉里制度、保甲制度等，二者與士紳之間充滿了張力。雖然保甲制度因其有利于專制國家控制鄉村社會而斷斷續續延續下來，但從鄉村治理實際發揮的作用來看，以道德倫理為依托的宗族、鄉紳治理更為突出，這種儒法合一的實用主義治理理念，使這一非正式制度安排成為“官民兩便的‘實體治理”［19］。而在清末內憂外患的背景下，晚清政府推行的新政開啟了國家權力進一步深入鄉村的序幕，甚至在20世紀前半期，“國家竭盡全力，企圖加深并加強其對鄉村社會的控制”［20］，或者說，走上了“現代化”的“國家政權建設”道路。這一時期，鄉村治理的特征表現為“鄉村社會為反抗政權侵入和財政榨取而不斷斗爭以及國家為鞏固其權力與新的‘精英結為聯盟”［21］。在多種因素影響下，傳統的士紳階層消亡了，“土豪劣紳”取代了傳統士紳在鄉村治理中的地位，開始與政府“合謀”謀利，壓榨百姓。

民國時期，為加快整合鄉村社會，汲取穩定政權所需資源，不論是南京臨時政府、北洋軍閥政權還是蔣介石的南京政權，都嘗試在基層社會推行地方自治。孫中山認為“地方自治者，國之礎石也”［22］。他也設計了一套地方自治的操作內容，但并未有效實施，而且其過于追求政體的“形式民主”而忽略了國體的“實質民主”，必然無法貫徹于實踐中。軍閥割據時期，各地軍閥為維護地區統治，也進行了各種各樣的“地方自治”實驗，其中，閻錫山的“山西村治”最為典型，并頒布了《各縣村治章程》《村編制現行條例》《縣地方設區暫行條例》等制度，獲得國民政府的肯定，但其依然是在封建制度下披上“村政”外衣，并未脫離其封建專制本質。南京反動政權初期也遵奉孫中山遺訓，以縣為單位進行地方自治，但也僅是國家專制下的“附屬品”，隨著1934年國民黨頒布的《修正縣自治法及其實行法要點》，“地方自治”結束，而重新將“保甲制度”全國推行。南京政府實施保甲制的目的在于加強對鄉村社會的政治控制，但“在保甲職務者……非借惡霸勢力，魚肉鄉民，即持巨族力量，壟斷一切。于是優秀者皆退避三舍，而不與為伍。有劣跡之主任保長，雖欲去之而不能”［23］。因此，南京反動政權治下的基于專制與剝削的保甲制不可避免地走向了失敗。杜贊奇對這一時期中國鄉村治理的研究表明，“國家政權建設并沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制，卻破壞了權力的文化網絡，并最終使得國家政權建設成為國家經紀體制內卷化”［24］。

新中國成立以后，為了鞏固新生政權，黨和國家也開始加強對鄉村治理的探索與實踐，尤其是經歷了土地改革和一系列政治運動，徹底改變了我國鄉村社會的經濟和政治基礎，鄉村治理呈現出另一番面貌。雖然在新中國成立初期曾短暫實行過農會及“鄉—村”政權組織，但整體而言，我國在這一時期的鄉村治理最具代表性的是兩個階段，即人民公社和鄉政村治。人民公社通過“政社合一”的模式加強了對農村生產和生活資料的控制，實現了對鄉村社會的強有力控制，也打破了鄉村社會原有的權力文化網絡和制度網絡，使廣大農民走上了集體化道路，并重新塑造了新型國家與農民之間的關系，國家對鄉村的行政性整合取代了傳統社會以家族血緣關系為紐帶的整合，總體性鄉村社會開始形成。但經過幾十年實踐后，人們發現集體化的人民公社越來越不能適應社會生產力發展的需要，違背了經濟和社會發展的客觀規律。1978年，安徽省小崗村的分田到戶開啟了家庭聯產承包責任制的進程，人民公社名存實亡，鄉村地區治理出現了一定程度的真空。為了解決人民公社取消后的無序、混亂狀態，1980年，廣西壯族自治區合寨村村民首創了全國第一個群眾自治性組織“村民委員會”，1982年《中華人民共和國憲法》對這一組織地位的合法性予以明確，隨即在全國推廣開來。1983年10月，中央發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，撤銷原來作為國家政權在農村的基層單位人民公社，建立鄉、鎮政府，作為基層政權。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，廣大農村實行村民自治。自此，“鄉政村治”模式正式確立，并一直延續至今。

（二）現實維度：鄉村治理創新的“疊加”

“鄉政村治”建構了當代中國鄉村治理的基本格局，其適應了社會生產力發展的需要，并具有極大的經濟、政治意義。尤其是村民自治制度的建立，在中國民主政治實踐中具有劃時代意義，有學者將其稱為“一場靜悄悄的革命”［25］。與人民公社體制相比，村民自治的一個重要內涵是農民自主性參與村務管理，而非單純的政治動員，而且其也可以作為“參與更大范圍公共治理的基礎和條件，由自治通向民主”［26］。總體而言，村民自治制度被賦予厚望。但是在實踐中，人們發現，村民自治制度并非完美，其實際運行狀態與制度設計之間存在相當大的偏差，日益明顯的鄉村社會復雜性和多樣性使村民自治制度無法發揮其應有的效能，尤其是隨著農村空心化、老齡化、村“兩委”矛盾、村莊微腐敗、宗族、村“兩委”行政化等諸多問題復雜交織，再加上20世紀90年代末和21世紀初“三農”問題凸顯，村民自治并沒有真正成為決定鄉村治理狀況的決定性力量，“在某些鄉村，及一些鄉村的某些時候，村民自治制度不過是浮在鄉村治理水面上的一層油：看似熱熱鬧鬧，實則沒有作用”［27］，也有學者認為“村民自治已經走進死胡同”［28］。但是，放眼全國，可以發現村民自治并非一無是處，在很多地方的村莊運行得很好。徐勇、鄧大才等學者指出，村民自治不能有效實現，“關鍵在于沒有考慮村民自治的條件，沒有根據具體條件來選擇自治形式”［29］，鄧大才也從村民自治的社會基礎視角提出了利益相關、地域相近、規模適度、文化相近、群眾自愿等村民自治有效實現的條件［30］。

同時，村民自治作為一種群眾實踐活動，也符合現代社會民主價值取向，具有較強的內在價值和生命力。而由于社會復雜性和多樣性，各地也積極在村民自治的制度框架下探索新的實踐形式，一大批學者開始以“鄉村治理”的視角開展相關研究，豐富和拓展了鄉村治理的研究領域。但從其性質看，如今的各種各樣的鄉村治理創新其實都是在村民自治基本制度架構基礎上的創新“疊加”。一方面，地方政府在考核指揮棒的引導下，產生了強烈的創新沖動以謀求“政績”，甚至產生了眾多不切實際的“拍腦袋”創新或為“創新”而創新，碎片化、形式化、孤島化特征明顯。這些“創新”也往往如曇花一現，主要領導注意力轉移或調走后，自然“人走政息”。另一方面，不可否認的是，面對鄉村社會出現的新情況、新問題，很多地方也在探索有效解決方式，并產生了許多卓有成效的創新實踐，如浙江省溫嶺市的民主懇談、海寧市的小微權力清單、桐鄉市的三治融合、武義縣的村務監督委員會等，這些創新實踐都為村民自治制度提供了有效的補充和完善。另外，諸如積分制、社區議事廳、“四議兩公開”、村民議事會等各式各樣的創新層出不窮。一些政府部門也都熱衷于推進各自部門、條線的創新“下鄉”，但其背后也充滿了各種“隱憂”。

從上文來看，在歷史與現實兩個維度上，鄉村治理都體現出治理模式的不斷變化，尤其是當下，鄉村治理創新不斷涌現。那么這些變化與創新何以產生、何時產生，又該如何分辨真創新與偽創新？對這些問題的回答除了要關注治理創新的“條件”，也需要我們回歸到治理“技術”本身來考察，尤其是在社會復雜性不斷增加的前提下，鄉村治理將面臨更大的挑戰。而鄉村治理變遷實際上就是在特定社會條件下對某項治理技術所含治理容限的適應與突破的循環中不斷發展的過程。因此，詳細考察治理創新“技術”的“治理容限”就更顯必要，能夠為推動鄉村有效治理提供有益的指導。

四、走出治理容限：治理超限及其化解

治理容限是一個客觀的狀態，難免會隨著社會實踐的變化而不斷出現對治理容限的挑戰和突破，這也意味著出現了治理“超限”，而治理容限的突破和治理超限的化解是基層治理不斷發展變遷的前提。在基層治理中，始終存在著“容限—超限—新容限—新超限”的內在邏輯，也正是社會日益復雜的治理需求與現有治理體制、模式之間的固有矛盾為社會治理創新提供了源動力。

（一）治理超限及其誘因

基層治理中必然會出現社會實踐的變化超出了某種治理技術所能處理的容限、現有治理技術無法有效解決新問題的情況，我們將這種情況稱為“治理超限”，即超出了治理技術的“下限”。當然，治理超限并非絕對狀態，而是一個在多重因素影響下的相對狀態。從前文對鄉村治理變遷歷程可以看出，無論是空間維度的橫向容限還是時間維度的縱向容限，都會面臨治理超限困境，尤其是近年在鄉村治理領域涌現大量的低效創新、無效創新甚至“偽創新”。這些治理創新從技術角度的“超限”誘因有以下三個方面。

1.內生性因素

一項治理技術的創設、應用總是在一定的歷史條件下進行的，因而難免具有設計的時效性及歷史的局限性，在某一時段、某一治理場域中適用、有效的治理技術在另一個時段、另一個治理場域中就不一定適用和有效。在鄉村治理創新中，治理技術的地域性特征明顯，對“社會土壤”要求特別高，只有在一定的“社會土壤”中，鄉村治理的實現形式才是有效的［31］，因此，就會出現一項治理技術在原創地能夠起到有效治理作用，而一旦擴散出去，其治理效果就大打折扣的情況。在自下而上的治理技術“創新”中，主導者經常會受到自身視野的局限，只看到本地區、本部門的利益和需求，無法做到統籌協調。另外，自上而下推行的創新雖經歷了地方試點，而地方經驗一旦被相關部委通過標準化推廣到全國，就往往因“土壤”不同、資源有限、關注度差異等原因流于形式與應付，無法發揮其應有成效。

2.外部性因素

外部條件的變化是治理技術超限的助推劑，是導致治理技術超限的直接原因。首先是經濟社會結構變遷。工業化、城鎮化、市場化大潮給鄉村社會帶來巨大的沖擊，“‘大流動形成的鄉村空巢社會、后稅費時代的新農村建設、后鄉土中國的‘法禮秩序”［32］以及信息技術的突飛猛進等現實基礎使當前鄉村治理面臨前所未有的復雜性挑戰，對鄉村治理的要求越來越高。而鄉村治理模式作為上層建筑，往往是滯后于經濟社會變遷的，而且變遷的快速性經常使既有的治理技術捉襟見肘。其次是制度因素。當前，社會建設在國家治理語境中具有越來越重要的地位，在一定程度上，地方政府也面臨競爭賽道由經濟競爭向治理競爭的轉換。但在壓力型體制與錦標賽體制下，治理創新成為獲取政績的有效途徑，治理創新被當作政績競爭的工具，并陷入對創新“數量”“聲譽”“工程”的競爭中［33］，導致治理創新重形式而不重成效，衍生出“概念性”“標簽式”“符號式”等創新偏差［34］，很多創新僅停留在文本層面，在推動落實過程中也多是“以文本應付文本”，治理創新變成了政府政績宣傳的話語工具。

3.行動者因素

行動者的參與意愿對治理創新能否有效發揮具有重要作用。從地方政府來看，行政官僚往往具有一定程度的經濟人自利傾向［35］，并追求各自部門及個人利益的最大化，尤其是在愈加嚴格的問責制及政治晉升壓力的影響下，地方政府及鄉村往往出于這種“理性化”的自利傾向，更加側重于選擇政治風險較小且見效較快的技術創新，而不會輕易觸碰政治風險大且見效慢的制度性創新，更加側重于蜻蜓點水式的形式創新，而不會選擇真刀真槍的實質創新。而“在有效性不足的情況下動員公眾參與社會治理則會削弱公眾的效能感，從而進一步損害治理創新的合法性”［36］。另外，行動者的技術慣性與改革惰性也會導致治理技術超限，這也與行動者對社會實踐變遷的敏感度有關。沃克在研究創新擴散時指出，“人口（社會經濟）和政治因素是創新的更重要的先決條件，更富有和更有競爭力的州更具創新性”［37］。同理，經濟越發達的地區，治理主體對治理技術超限更敏感，而且突破治理超限的意愿更強烈，而經濟越不發達的地區，治理主體的技術慣性與改革惰性越強，變革的意愿更低。

（二）治理超限的化解

有學者將地方政府創新分為危機型和發展型兩種［38］，與之相應，治理超限的化解也存在兩種動力：外在壓力的驅動和內在變革的推動。外在壓力的驅動指的是在如“自上而下的政績考核、自下而上的公民訴求、來自橫向的府際競爭”［39］等壓力下不得不“求變創新”；內在變革的推動指的是基層治理主體在地方治理過程中，以基于前瞻性的內在動力驅動其主動變革。但不管來自哪種動力，都包含對現有治理技術的審視與效益評估，從而對即將或已經“超限”的治理技術及時進行調整，以化解治理技術與治理需求之間的“異步困境”［40］。以鄉村治理為例，本文認為鄉村治理超限的化解方式有以下幾種。

1.治理技術的自我優化

治理技術的自我優化指的是針對不同的治理環境和時代背景，及時對治理技術的某些屬性加以調整和優化，使其能夠適應不斷變化的外部條件，持續發揮有效作用，從而提升其生命力并延長其生命周期。這種自我優化往往是在治理創新擴散或邊際效應下降的過程中進行的，并且是在創新的核心內容、主要原則和精神實質不變的前提下，對具體形式及內容進行的調整和優化。

（1）治理形式的優化，如基層協商民主的形式優化。基層協商民主是“在縣級以下的鄉鎮、行政村和城市社區等范圍內，不同的行為主體，包括基層黨組織、基層政權組織、自治組織、社會組織、農村經濟組織以及公民個體等，圍繞涉及各方面利益的公共問題，通過廣泛參與、協商對話形成共識的民主形式”［41］。在基層協商民主創新的過程中，各地根據自身情況發展出了許多新的形式：民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽（議）證會等［42］，并且在同一個地區，基層協商民主的形式也在不斷變化，如溫嶺市“民主懇談”，從最初的“農業農村現代化教育論壇”到“民主懇談會”，從思想政治宣傳到決策型民主懇談再到參與式民主懇談（行業工資集體協商、參與式預算懇談），充分體現了協商民主這一治理技術的自我優化。

（2）治理內容的優化，如村民自治制度的內容優化。村民自治是“一種民主化的鄉村整合方式”［43］，其最初的載體——村民委員會，是為了解決人民公社取消后鄉村治理真空及失序的問題而產生的，因其具有顯著的社會民主的特點，國家將其在全國推行，以重建鄉村治理機制。雖然1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》提出了“三個自我”即村民自我管理、自我教育、自我服務，1998年，《中共中央關于農業工作和農村若干重大問題的決定》又進一步提出了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督“四個民主”，但是，在實踐之初，很多地方依然把村民自治簡化為選舉，認為“選舉即民主”，結果導致農村出現“一言堂”“一支筆”、腐敗及農民權益受損等現象，使“村民自治在農村治理中一度‘失落”［44］。所以，“村民自治還不是一種完整或完善的民主。應讓村民真正擁有基本權利，加大對‘民主決策、民主管理和民主監督等民主措施的落實力度，至少與落實‘民主選舉的做法具有同等的重要性”［45］。在“后選舉時代”［46］，隨著對農民參與的重視，民主決策、民主管理、民主監督等方面得到充實和完善，涌現出諸如“民主決策五步法”“四議兩公開”“村務監督委員會”等自治實踐。同時，在鄉村社會復雜性及對法治社會建設的背景下，桐鄉市發展出了“自治、德治、法治”“三治結合”的治理模式。另外，隨著信息技術的發展，有些地方提出了“自治、德治、法治、智治”的“四治結合”模式，這些都是在既有的村民自治制度框架下對治理技術的調整和創新，并使村民自治制度更加完善。

2.治理技術的重新建構

治理技術的重新建構指的是治理環境及治理實踐的變化超出了特定治理技術的“容限”，或者在現存制度安排結構內無法獲取“主體期望的最大潛在利潤”［47］或成本大于收益時，治理主體“另起爐灶”，重新建構一個全新的治理技術。正如熊彼特所言，創新就是一種“創造性破壞”，意指創新不斷地從內部破壞舊的結構而代之以一種新的結構［48］。當然，在基層治理實踐中，也不乏“為創新而競爭”［49］，出現“繞開存量，走增量”［50］的治理創新邏輯。當前，我國基層治理邏輯已經從“總體支配型”轉變為“技術治理型”［51］，大量原有的治理模式已無法滿足新的治理需求，地方政府和鄉村也在不斷重新建構起新的有效的治理技術以替代原有治理技術。

（1）新技術的建構，如基層規則治理、項目制、清單制等。張靜通過對兩個互不信任群體達成合作的分析，指出“情況的變化超出了XW村宗堂決策所能處理的容限”［52］。她指出，在公共事務的處理中，以“村民議事廳”為代表的正式規則取代了傳統的“宗堂決策”，通用社會資本取代了特殊社會資本，用制度規則的突破進行了治理技術的再造。另外，如項目制突破了以單位制為代表的原有科層體制的束縛，在行政體制內再造了一種增量，并通過分級治理機制使從中央到地方的多種體制都積極運轉起來，其也被稱為“一種新的國家治理體制”［53］。而“項目下鄉”帶去的不僅是資源，還有為確保資源利用的合理性而附加的各項規則，“在當前自上而下的規范要求下面，村干部的工作或村級治理變得越來越規范化、標準化、專門化、程序化，與之相適應的是村部的正規化，村干部的坐班化、脫產業、職業化”［54］。再如清單制作為一種治理技術，“能夠通過清晰界定治理主體的權責邊界和行動空間，促進政府職能的轉變”［55］。

（2）“傳統”的回歸，如村規民約、新鄉賢等。傳統并非某個固定的“過去”，它也參與建構“當下”，并可以作為積極有意義的組成部分［56］。黨的十八大以來，習近平對中華優秀傳統文化高度重視，他指出博大精深的中華優秀傳統文化是中華民族最深厚的文化軟實力，是我們民族的“根”和“魂”，如果“拋棄傳統、丟掉根本，就等于割斷了自己的精神命脈”［57］。中華民族在幾千年歷史中積累了豐富的治國理政的智慧和經驗，習近平也曾強調，“要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結”［58］，并要進行創造性轉化和創新性發展。由于一些歷史性原因，我國一些優秀的傳統治理技術被湮沒了，但隨著社會復雜性的提升和鄉村社會治理的困境，傳統社會中的“簡約治理”［59］越來越顯示出其當代價值。黨的十八屆四中全會提出“發揮市民公約、鄉規民約等社會規范在社會治理中的積極作用”，2014年至2018年的中央一號文件都提出要“要創新、培育新鄉賢文化”“積極發揮新鄉賢作用”。各地也紛紛開展鄉規民約制定、新鄉賢回歸等實踐，這些傳統治理技術重新返回了鄉村治理場域，并發揮著積極的“輔治”功能。

五、結語

當前，中國正處于激烈的社會轉型期，廣大鄉村社會發展更面臨著前所未有的挑戰，要治理好快速轉型的鄉村社會，維護好鄉村社會發展和社會秩序，就需要不斷地創新鄉村治理。 因此，2014年中央一號文件提出要“探索不同情況下村民自治有效實現形式”，2017年的《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出要“強化問題導向和底線思維，積極推進城鄉社區治理理論創新、實踐創新、制度創新……破解城鄉社區治理難題”，2019年的《中國共產黨農村工作條例》指出要“加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化”，2021年的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出要“提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。這些文件都為探索鄉村治理有效實現形式提供了政策依據，更是強調以問題為導向，給基層鄉村提供了治理技術創新的極大空間。但在治理創新過程中，我們也要關注治理技術本身的“治理容限”，從而為創新主體提供理性的“冷思考”，不至于使其陷入盲目而狂熱的“創新”沖動中。本文對“治理容限”的關注并非要讓治理創新主體消極應對，而是要利用對“治理容限”的理解，對不適應治理場景的技術及時做出調整甚至革新，以達到治理技術與治理場景的“良好匹配”。

當前，一些地方政府在治理改革與創新中呈現出過于追求“最佳實踐”的傾向，其出于政績或壓力，往往一項創新技術創設以后，便大量地向其投入資源和注意力，以使該項創新能在盡快時間內展示出最佳效果。但這種做法忽略了治理環境、體系與技術相互之間的協調性與系統性，所以其生命力往往不強。隨著社會復雜性的增加，基層治理的場景越來越多元化，不同的治理場景需要不同的治理技術。我們要認識到，“治理目標、內容和技術之間是一個復雜的匹配關系”［60］，而匹配程度能夠決定治理技術的成功與否。這也在一定程度上決定了治理技術是存在“治理容限”的，在治理過程中，治理技術與環境的偏差不能超過某一個“閾值”，否則，就會導致治理失效。所以，在基層治理改革與創新過程中，不可能同時追求所有最好的狀態，要實現“善治”，追求“良好匹配”比追求“最佳實踐”更重要。也只有形成與當下的基層社會“良好匹配”的治理技術，才能使基層治理現代化更加可行，這也是理解“治理容限”的意義所在。

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［責任編輯：趙瞳］