長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展研究： 現(xiàn)實(shí)阻滯與優(yōu)化對(duì)策

［摘 要］推進(jìn)都市圈協(xié)同發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。本文從內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同兩個(gè)角度，對(duì)長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入剖析，并從促進(jìn)長(zhǎng)株潭都市圈內(nèi)部協(xié)同、增強(qiáng)中心城市輻射效應(yīng)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合、加快公共服務(wù)協(xié)同、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策建議，以期為推進(jìn)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］長(zhǎng)株潭都市圈；區(qū)域協(xié)同；優(yōu)化對(duì)策

［中圖分類號(hào)］F127 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1672-1071（2024）01-0090-07

引言

黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，提出以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。中國(guó)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展正逐步形成“城市群—都市圈—核心城市”的發(fā)展格局。“都市圈”作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與動(dòng)力引擎，其高質(zhì)量發(fā)展為促進(jìn)區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升公共服務(wù)水平、加快要素流通、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境共保共治提供有力支撐［1］。2019年2月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志我國(guó)正式從單一城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代邁向區(qū)域協(xié)同、競(jìng)爭(zhēng)、合作并存的新歷史時(shí)期。

早在20世紀(jì)50年代，就有專家針對(duì)長(zhǎng)株潭發(fā)展提出三市合一、共建“毛澤東城”的構(gòu)想。1997年，湖南開(kāi)始實(shí)施長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展戰(zhàn)略。2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記考察湖南時(shí)指出：“長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展要繼續(xù)抓下去，抓出更大成效。” 2020年10月30日，湖南省發(fā)布了《長(zhǎng)株潭區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，正式將長(zhǎng)株潭區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展作為湖南推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略。2021年，國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展，加快武漢、長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)，打造全國(guó)重要增長(zhǎng)極”。 歷經(jīng)幾十年的實(shí)踐與探索，長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)已經(jīng)具備更高水平發(fā)展的良好基礎(chǔ)與有利條件，也迎來(lái)了更大的發(fā)展機(jī)遇。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)仍面臨著區(qū)域協(xié)同程度不高、中心城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)趨同契合不夠、對(duì)外聯(lián)動(dòng)不密切等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了長(zhǎng)株潭都市圈競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提升。在我國(guó)一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略全面推進(jìn)的背景下，結(jié)合長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)的已有條件，深入分析長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展中面臨的內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同阻礙，提出推進(jìn)長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展優(yōu)化對(duì)策建議是本文的重點(diǎn)研究目標(biāo)，旨在為我國(guó)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)提供參考。

一、 長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)條件

（一） 長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)的歷史沿革

長(zhǎng)株潭都市圈是國(guó)內(nèi)提議較早的都市圈之一，主要包括長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市。在地理位置分布上，沿湘江呈“品”字形態(tài)分布，三市核心區(qū)域兩兩相距平均不足50公里，地理位置較為集中。長(zhǎng)株潭都市圈的發(fā)展是在區(qū)域規(guī)劃引領(lǐng)與國(guó)家戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)共同作用下逐步發(fā)展起來(lái)的。自新中國(guó)成立以來(lái)的發(fā)展過(guò)程大致可分為改革開(kāi)放前的初步探索階段，改革開(kāi)放后的成熟階段，以及進(jìn)入新時(shí)代后的發(fā)展與完善階段。

1. 初步探索階段

長(zhǎng)株潭都市圈的建立最早能追溯到20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)提出了“三市合一”，建立“毛澤東城”的構(gòu)想。在“一五”計(jì)劃中，中央政府將株洲列為“全國(guó)重點(diǎn)工業(yè)中心城市”。這一階段長(zhǎng)株潭三市在中央的調(diào)控下，各有發(fā)展，聯(lián)系逐漸密切。

2. 逐步成熟階段

20世紀(jì)80年代初，對(duì)長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行了初步試驗(yàn)和理論探索；1997年，正式提出長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展戰(zhàn)略決策；2005年，長(zhǎng)株潭城市群被寫(xiě)入國(guó)家“十一五”規(guī)劃；2006年，長(zhǎng)株潭城市群被國(guó)家列為促進(jìn)中部崛起重點(diǎn)發(fā)展的城市群之一；2007年，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)長(zhǎng)株潭城市群為“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”；2014年，長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲批。改革開(kāi)放后，長(zhǎng)株潭區(qū)域協(xié)同發(fā)展的構(gòu)想正式提出，長(zhǎng)株潭地區(qū)作為共同體寫(xiě)入中央與地方政府的規(guī)劃，長(zhǎng)株潭城市群的發(fā)展逐步從區(qū)域規(guī)劃上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。

3. 發(fā)展完善階段

2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展要繼續(xù)抓下去，抓出更大成效”。2020年10月，湖南省發(fā)布的《長(zhǎng)株潭區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》標(biāo)志著長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展時(shí)期。2021年，國(guó)家“十四五”規(guī)劃中將長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。2022年1月出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》將長(zhǎng)株潭都市圈納入現(xiàn)代化都市圈培育工程，同年國(guó)家發(fā)改委對(duì)《長(zhǎng)株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》的批復(fù)，代表著長(zhǎng)株潭都市圈成為中部首個(gè)、全國(guó)第四個(gè)獲批的都市圈發(fā)展規(guī)劃。2022年6月， 湖南省印發(fā)《長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)實(shí)施方案（2022—2026年）》，長(zhǎng)株潭都市圈發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步明確。新時(shí)代長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展取得較大進(jìn)展，已經(jīng)成為湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

（二） 長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)成效

1. 長(zhǎng)株潭都市圈總體發(fā)展情況

綜觀二十年來(lái)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展情況，長(zhǎng)株潭都市圈競(jìng)爭(zhēng)力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力均顯著增強(qiáng)，已形成建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的良好基礎(chǔ)條件。從人口角度看，長(zhǎng)株潭三市常住總?cè)丝趶?002年1249.66萬(wàn)人上升至2021年的1683.11萬(wàn)人，占全省比重從18.85%上升到25.4%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到80.9%，是湖南省重要的人口流入地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，長(zhǎng)株潭都市圈GDP總和從2002年的1530.42億元上升至2021年的19239.31億元，占全省比重整體提高，近十年穩(wěn)定在40%以上，已是湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。從社會(huì)發(fā)展角度來(lái)看，2002年至2021年長(zhǎng)株潭地區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入由6959元上升至56989元、長(zhǎng)株潭地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入由2363.17元上升至31729元，人均GDP由12246元上升至114791元，居民可支配收入顯著提高，人民生活水平得到明顯改善。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看， 2002年長(zhǎng)株潭第二產(chǎn)業(yè)增加值為317.96億元，占全省比重為18.30%，2021年第二產(chǎn)業(yè)增加值為8192.82億元，占全省比重為45.20%，長(zhǎng)株潭地區(qū)逐步成為湖南省工業(yè)發(fā)展的主要增長(zhǎng)極。

2. 長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)特征

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律與世界各國(guó)都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都市圈的建設(shè)驅(qū)動(dòng)機(jī)制重點(diǎn)包括政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)民間組織機(jī)制三個(gè)方面［2］。我國(guó)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展程度以及我國(guó)基本發(fā)展特征等因素使政策引領(lǐng)、政府驅(qū)動(dòng)成為我國(guó)都市圈建設(shè)的主導(dǎo)模式［3］。長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)的幾十年發(fā)展歷程，同樣是在政府行政力量的驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與政策引領(lǐng)，推動(dòng)不斷發(fā)展的。從具體建設(shè)內(nèi)容與組織機(jī)制上來(lái)看，長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)明確提出都市圈規(guī)劃同圖、設(shè)施同網(wǎng)、三市同城、市場(chǎng)同治、產(chǎn)業(yè)同興、生態(tài)同建、創(chuàng)新同為、開(kāi)放同步、平臺(tái)同體、服務(wù)同享的“十同”行動(dòng)，從都市圈發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境共保共治、公共服務(wù)共建共享、市場(chǎng)體系建設(shè)等方面做了明確的規(guī)劃，實(shí)施三市聯(lián)席會(huì)議機(jī)制強(qiáng)化責(zé)任分工，建立重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單以夯實(shí)項(xiàng)目支撐等措施確保規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［4］。

3. 長(zhǎng)株潭都市圈建設(shè)優(yōu)勢(shì)

長(zhǎng)株潭都市圈經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展探索，結(jié)合其自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在科技創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、區(qū)位交通等方面均已具備一定的發(fā)展優(yōu)勢(shì)［5］。在科技創(chuàng)新方面，長(zhǎng)株潭都市圈擁有自主創(chuàng)新示范區(qū)與國(guó)家高新區(qū)等關(guān)鍵創(chuàng)新高地，以及“產(chǎn)學(xué)研結(jié)合”的發(fā)展模式，使超級(jí)計(jì)算機(jī)、超級(jí)雜交稻、磁懸浮技術(shù)等世界先進(jìn)科技成果爭(zhēng)相面世。在區(qū)域協(xié)調(diào)方面，長(zhǎng)株潭一體化意識(shí)逐步增強(qiáng)，都市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)交流更為緊密，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，逐步發(fā)展成以二三產(chǎn)業(yè)為主的城市產(chǎn)業(yè)分工體系。在綠色發(fā)展方面，統(tǒng)籌長(zhǎng)株潭都市圈內(nèi)綠心保護(hù)與發(fā)展，打造都市圈內(nèi)城市中央公園，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的道路。開(kāi)放發(fā)展方面，湖南為打造內(nèi)陸地區(qū)改革開(kāi)放高地，正不斷通過(guò)推動(dòng)開(kāi)放體制機(jī)制改革、建設(shè)對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)、暢通對(duì)外開(kāi)放大通道、 推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放打通關(guān)等方式，加快構(gòu)建以共建“一帶一路”為重點(diǎn)的全方位對(duì)外開(kāi)放格局。在區(qū)位交通方面，長(zhǎng)株潭都市圈位于多條高鐵及高速動(dòng)脈的交匯處、長(zhǎng)沙機(jī)場(chǎng)的樞紐功能也在逐步增強(qiáng)、湘江航道實(shí)現(xiàn)通江達(dá)海、城際公路交通貫通，區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)顯著。

二、 長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)阻滯

（一） 長(zhǎng)株潭都市圈內(nèi)部協(xié)同不暢

1. 行政機(jī)制體制協(xié)同程度不高

長(zhǎng)株潭都市圈內(nèi)部協(xié)同發(fā)展程度仍有待提高，長(zhǎng)株潭三市之間相互協(xié)作、共同發(fā)展的局面仍存在一定不足，難以實(shí)現(xiàn)以各自城市的發(fā)展促進(jìn)都市圈進(jìn)步。一方面，都市圈發(fā)展規(guī)劃落實(shí)存在偏差。盡管長(zhǎng)株潭都市圈發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，但各地政府難免從地方利益最大化角度出發(fā)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整體都市圈利益最大化，甚至出現(xiàn)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)局面。因此協(xié)同發(fā)展的實(shí)際效果并不明顯，發(fā)展進(jìn)程緩慢，且存在三市之間的“異地競(jìng)賽”現(xiàn)象。例如長(zhǎng)沙粵港澳科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園與湘潭的湖南粵港澳科創(chuàng)園，雖然相距很近，但主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒(méi)有太大差別，導(dǎo)致彼此之間存在資金項(xiàng)目上的競(jìng)爭(zhēng)，造成了都市圈內(nèi)部的資源浪費(fèi)。另一方面，長(zhǎng)株潭都市圈行政體制機(jī)制本身存在一定缺陷，需要進(jìn)一步創(chuàng)新，以適應(yīng)城市之間的合作需求。目前，三市之間出于自身利益最大化的考量，存在阻止資源、產(chǎn)業(yè)、各要素自由流通，相互制約和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的情況，依然存在區(qū)域保護(hù)主義與行政壁壘。此外，三地政府行政效率也有待提高。總體來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕吹轿唬毮軇澐诌^(guò)于細(xì)致導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，省政府和長(zhǎng)沙市、株洲市、湘潭市三地政府也無(wú)法達(dá)成一致，事權(quán)缺乏明顯的劃分界限。

2. 中心城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)

長(zhǎng)株潭都市圈總?cè)丝谝呀?jīng)超過(guò)一千五百萬(wàn)，但與南京都市圈、杭州都市圈、武漢都市圈等成熟都市圈相比，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力與人口規(guī)模仍然存在較大差距，其中關(guān)鍵在于上述都市圈中心城市輻射效應(yīng)大，帶動(dòng)周邊城市發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)。在長(zhǎng)株潭都市圈中，長(zhǎng)沙無(wú)論是人口還是GDP（如圖1所示）都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)株洲和湘潭，占比超過(guò)六成，具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。但其無(wú)法發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)與人才優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)株洲、湘潭的發(fā)展。此外，長(zhǎng)沙發(fā)展產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)十分強(qiáng)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其帶動(dòng)周邊城市發(fā)展的輻射效應(yīng)。得益于湖南省實(shí)施的強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，長(zhǎng)沙市在湖南省發(fā)展規(guī)劃中獲得大量政策傾斜。當(dāng)前，長(zhǎng)沙市仍不斷吸引株洲、湘潭等周邊地區(qū)的資源，且這一虹吸效應(yīng)大于對(duì)其他地級(jí)市的影響。如圖2所示，盡管長(zhǎng)株潭常住人口總數(shù)在不斷增加，但株洲與湘潭都處于人口流失的狀況，三市之間表現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)大于合作的關(guān)系，本應(yīng)成為優(yōu)勢(shì)的距離因素反而成為阻礙。因此，都市圈整體發(fā)展受挫，長(zhǎng)沙與株洲、湘潭之間的協(xié)同較難實(shí)現(xiàn)，長(zhǎng)沙作為中心城市促進(jìn)都市圈協(xié)同發(fā)展的支柱作用難以發(fā)揮。

3. 產(chǎn)業(yè)趨同、產(chǎn)業(yè)契合度不高

長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面十分相似，缺乏互補(bǔ)性，特別是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域三市有相當(dāng)一部分是重合的，如重型機(jī)械制造業(yè)、交通運(yùn)輸和機(jī)電制造等，這造成了對(duì)同質(zhì)資源的爭(zhēng)奪和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，削弱了都市圈的整體競(jìng)爭(zhēng)力。究其原因，一是早期缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，各地從自身城市工業(yè)基礎(chǔ)與短期利益出發(fā)，逐漸發(fā)展了相似相同的產(chǎn)業(yè)。二是行政體制的影響，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下主要以行政手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡，并未完全依照自然資源分布進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，在體制轉(zhuǎn)變階段，自然資源分布與產(chǎn)業(yè)格局的既定導(dǎo)致了政府配置成本增加，協(xié)調(diào)資源流動(dòng)的成本較高，效益較低。三是資源分配不均衡，政策與資金投向長(zhǎng)沙會(huì)取得較大的效益，因此財(cái)政投入在許多方面存在偏差，例如社會(huì)福利、人才引進(jìn)、衛(wèi)生健康和城市建設(shè)等領(lǐng)域，長(zhǎng)沙享受了較多的政策福利，成為都市圈內(nèi)的政策高地，加劇了長(zhǎng)沙成為都市圈內(nèi)資源凈流入城市的現(xiàn)象。株洲、湘潭并未享受到相應(yīng)的政策補(bǔ)償，反而還要努力阻止資源的外流，導(dǎo)致了三市產(chǎn)業(yè)鏈不能實(shí)現(xiàn)整合，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)業(yè)的趨同。

4. 公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展水平有待提高

盡管長(zhǎng)株潭都市圈一直在采取措施推進(jìn)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)公共服務(wù)一體化，如發(fā)展三地醫(yī)療保險(xiǎn)共用、政府服務(wù)互通等，但其體制機(jī)制性的障礙仍然形成了制約，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是不同地區(qū)間公共服務(wù)供給水平差距較大，分布不均衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政實(shí)力存在較大差異，長(zhǎng)沙在文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)供給水平明顯高于周邊。二是長(zhǎng)株潭基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同共建共享水平低，范圍窄，方式較為單一。三是各地政策環(huán)境的不一致，未能建立起協(xié)同的社會(huì)公共事務(wù)協(xié)作管理機(jī)制，各地分屬不同政府管轄，盡管實(shí)現(xiàn)了名義上的協(xié)同，但實(shí)際進(jìn)行公共服務(wù)資源分配時(shí)，各自為政的規(guī)定阻礙了要素自由流動(dòng)，不利于社會(huì)資源的整合與創(chuàng)新，也阻礙了基本公共服務(wù)一體化進(jìn)程。四是涉及公共服務(wù)協(xié)同的硬件設(shè)施不完善、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的配置不均衡等短板限制公共服務(wù)協(xié)同的發(fā)展。

（二） 長(zhǎng)株潭都市圈外部協(xié)同不足

1. 粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移接納不夠

長(zhǎng)株潭地區(qū)位于國(guó)家綜合立體網(wǎng)“1軸1廊2通道”的交匯節(jié)點(diǎn)的重要位置，是京津冀—粵港澳主軸上的重要支點(diǎn)，對(duì)承接粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有重大戰(zhàn)略意義。然而，目前長(zhǎng)株潭都市圈未能有效承接粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，主要原因在于以下幾個(gè)方面：首先，相關(guān)人才吸引和培養(yǎng)不足。盡管長(zhǎng)株潭地區(qū)在吸引人才方面采取了一些措施，例如嚴(yán)格限制房?jī)r(jià)、發(fā)展娛樂(lè)產(chǎn)業(yè)等，但與同級(jí)別的都市圈相比，長(zhǎng)沙地區(qū)整體工資水平較低、公共服務(wù)體系不夠完善，在吸引高層次人才方面仍面臨困難。其次，產(chǎn)業(yè)配套支持不足。長(zhǎng)株潭都市圈在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)提供的金融支持、技術(shù)咨詢、人才培訓(xùn)等方面的配套措施亟待完善， 對(duì)相關(guān)企業(yè)吸引力有限。最后，存在交通物流制約。長(zhǎng)株潭都市圈的物流系統(tǒng)和交通網(wǎng)絡(luò)，與粵港澳灣區(qū)相比仍有較大差距，無(wú)法滿足大規(guī)模承接粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需求。

2. 外部市場(chǎng)承接能力不足

長(zhǎng)株潭都市圈作為中部地區(qū)面向粵港澳大灣區(qū)的橋頭堡，與國(guó)內(nèi)其他發(fā)達(dá)都市圈相比，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱，在國(guó)家級(jí)都市圈中排靠后位置，同時(shí)人口相較于武漢、成都、南京等都市圈更少，人均收入和消費(fèi)水平相對(duì)較低，限制了市場(chǎng)的發(fā)展空間。此外，長(zhǎng)株潭都市圈沒(méi)有將自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，未與粵港澳大灣區(qū)形成深度合作，兩個(gè)地區(qū)之間合作模式較單一，兩地政府加強(qiáng)合作的政策性文件較少。長(zhǎng)株潭地區(qū)以及整個(gè)湖南省，并未發(fā)揮其資源與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，未能成為粵港澳大灣區(qū)的優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)與堅(jiān)實(shí)后方。

三、 長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展的優(yōu)化對(duì)策

（一） 多渠道促進(jìn)都市圈內(nèi)部協(xié)同

1. 完善頂層設(shè)計(jì)，破除制度性障礙

要實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部協(xié)同，首先要建立統(tǒng)一的決策機(jī)制，改進(jìn)長(zhǎng)株潭都市圈協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭“一張藍(lán)圖管全域”。長(zhǎng)株潭都市圈應(yīng)以長(zhǎng)株潭都市圈規(guī)劃獲國(guó)家批復(fù)為契機(jī)，合理規(guī)劃長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市在都市圈的定位，充分發(fā)揮長(zhǎng)沙作為中心城市的作用，同時(shí)株洲和湘潭也要發(fā)展出特色，使三大城市之間錯(cuò)位發(fā)展，各具特色，形成高效的內(nèi)部合作模式。同時(shí)，必須借鑒成熟都市圈的規(guī)劃理念，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，以此提升都市區(qū)域的城市設(shè)計(jì)和建設(shè)管理能力，并加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃協(xié)同編制機(jī)制，增強(qiáng)整個(gè)都市圈的一致性和統(tǒng)一性，提升都市圈的整體實(shí)力。

其次，應(yīng)該建立協(xié)同行政體制，創(chuàng)新政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。行政壁壘廣泛存在于我國(guó)大部分城市群經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，其重要原因在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了領(lǐng)導(dǎo)者的角色，長(zhǎng)株潭一體化協(xié)同發(fā)展離不開(kāi)行政力量的推動(dòng)。縱觀長(zhǎng)株潭都市圈發(fā)展進(jìn)程幾乎都是省級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，在以行政區(qū)為范疇的政績(jī)考核體制下，每個(gè)城市的地方政府會(huì)追求自身行政區(qū)的政績(jī)最大化，不會(huì)追求城市群所構(gòu)建的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”發(fā)展績(jī)效最大化，整個(gè)都市圈整體利益與各地利益并不完全一致。要想破除行政壁壘、建立協(xié)同的行政體制，最重要的是針對(duì)政府績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行改革，不能以單一的城市政績(jī)、GDP的規(guī)模和增速、財(cái)政收入等方面考核政府績(jī)效，更應(yīng)該從都市圈整體利益進(jìn)行考核。長(zhǎng)株潭三地政府需要建立起差異化績(jī)效考核體系，搭建長(zhǎng)株潭一體化建設(shè)管理服務(wù)平臺(tái)，利用信息技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)長(zhǎng)株潭都市區(qū)內(nèi)資源要素流動(dòng)變化和協(xié)同發(fā)展情況。

2. 增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)效應(yīng)

一是建立區(qū)域金融合作協(xié)同機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭都市圈整體發(fā)展離不開(kāi)三地資本要素的自由流動(dòng)，也離不開(kāi)三地內(nèi)部金融的協(xié)調(diào)與合作。長(zhǎng)株潭都市圈必須以長(zhǎng)沙為中心，促使湘潭、株洲加強(qiáng)金融協(xié)作，促進(jìn)各種金融要素內(nèi)部自由流動(dòng)，三地的金融機(jī)構(gòu)必須按照都市圈規(guī)劃要求，合理提高資金使用效率，提高資金流動(dòng)水平，加強(qiáng)跨區(qū)域間的金融合作，以金融區(qū)域協(xié)同促進(jìn)都市圈經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。實(shí)現(xiàn)區(qū)域金融合作，其一要充分發(fā)揮貨幣信貸政策的作用，將資金投入實(shí)體產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)都市圈內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。建立起覆蓋都市圈的項(xiàng)目貸款服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有針對(duì)性地對(duì)都市圈內(nèi)各城市的支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持。同時(shí)降低融資成本，對(duì)跨區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)與服務(wù)提供更有效的融資服務(wù)。其二要推動(dòng)長(zhǎng)株潭金融市場(chǎng)的一體化建設(shè)。鼓勵(lì)都市圈內(nèi)金融機(jī)構(gòu)跨區(qū)域發(fā)展和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，增加都市圈內(nèi)資金總量。同時(shí)，創(chuàng)新融資途徑，支持和幫助區(qū)域內(nèi)企業(yè)快速融通資金。其三要鼓勵(lì)建立專項(xiàng)基金，開(kāi)展跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)投資，為具有較高發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c(diǎn)項(xiàng)目提供金融支持，積極推動(dòng)科技成果在長(zhǎng)株潭都市圈內(nèi)落地生根。

二是建立區(qū)域交通一體化體系。便捷、高效的交通運(yùn)輸體系是都市圈經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件。因此，在都市圈內(nèi)建立協(xié)同交通體系，建成立體交通走廊必不可少。長(zhǎng)株潭實(shí)現(xiàn)交通一體化有其獨(dú)特的優(yōu)越性，其一，長(zhǎng)株潭獲批為綜合型流通支點(diǎn)城市，具有政策優(yōu)越性。其二，株洲作為全國(guó)樞紐性交通城市，具有良好的交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的工業(yè)基礎(chǔ)。其三，長(zhǎng)株潭本身優(yōu)越的區(qū)位條件，都市圈北臨洞庭湖區(qū)，具有通江達(dá)海的航運(yùn)樞紐，空運(yùn)方面區(qū)內(nèi)有黃花機(jī)場(chǎng)，臨近三荷機(jī)場(chǎng)、常德桃花源機(jī)場(chǎng)等，同時(shí)境內(nèi)有京廣鐵路、京港澳高速等幾條重要干線經(jīng)過(guò)，具有構(gòu)建水陸空三位一體高質(zhì)量綜合立體交通體系的先決條件。

三是加強(qiáng)協(xié)作，以科學(xué)、系統(tǒng)、綜合的戰(zhàn)略視角，推動(dòng)都市圈交通協(xié)同發(fā)展。首先，要做好整體交通布局，加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)建設(shè)高速公路、城市快速路、公路樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展地鐵、城鐵等軌道交通，減少通勤距離，同時(shí)要減少斷頭路，保證交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成，建立完整高效的公共交通網(wǎng)絡(luò)，在城市空間上實(shí)現(xiàn)廣泛、快速、安全的聯(lián)通。其次，必須合理運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)交通信息化建設(shè)。建立智能交通監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交通流量信息、路況信息、公共交通車輛實(shí)時(shí)位置信息的傳輸和共享，對(duì)城市交通情況進(jìn)行全面把握和智能化調(diào)度，保障交通的通暢程度，分時(shí)段分路段對(duì)交通進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。再次，加強(qiáng)交通管理機(jī)制的創(chuàng)新。應(yīng)制定一套統(tǒng)一的交通管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，帶動(dòng)政府與企業(yè)之間的協(xié)作，通過(guò)政策引導(dǎo)城市交通向協(xié)同發(fā)展。最后，需要建立合理科學(xué)的交通管制機(jī)制，引導(dǎo)居民遵守交通規(guī)則，共同推進(jìn)長(zhǎng)株潭都市圈的交通協(xié)同發(fā)展。

3. 推動(dòng)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)整合

要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭都市圈的產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展，提升都市圈產(chǎn)業(yè)鏈整體水平，必須深化城市之間的產(chǎn)業(yè)功能分工。目前，長(zhǎng)株潭都市圈產(chǎn)業(yè)域外聯(lián)系強(qiáng)于域內(nèi)聯(lián)系，也充分說(shuō)明了三市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)性比較差。但長(zhǎng)株潭的區(qū)位優(yōu)勢(shì)還是比較明顯的，交通發(fā)達(dá)、資源豐富、勞動(dòng)力充足，與其他城市群相比生產(chǎn)要素成本相對(duì)便宜。因此，長(zhǎng)沙可通過(guò)利用株洲和湘潭的有利條件發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，具體發(fā)展模式多種多樣，例如在長(zhǎng)沙加快推動(dòng)先進(jìn)儲(chǔ)能材料、新能源汽車、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，著力打造全國(guó)領(lǐng)先的音視頻產(chǎn)業(yè)集群，積極布局人工智能、智能網(wǎng)聯(lián)汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在株洲，推動(dòng)先進(jìn)軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展壯大中小航空發(fā)動(dòng)機(jī)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。在湘潭，推動(dòng)精品鋼材及新材料、先進(jìn)電傳動(dòng)及風(fēng)電裝備產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，加快發(fā)展汽車及零部件、能源裝備、海洋裝備、軍工等特色產(chǎn)業(yè)。這樣不同等級(jí)的人才和勞動(dòng)力各盡其用，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈既能在長(zhǎng)株潭延伸，又可以充分帶動(dòng)各種資源的合理配置。同時(shí)，長(zhǎng)株潭三市也具有非常豐富的地域文化資源，是湖湘文化、紅色文化的杰出代表。可以將長(zhǎng)株潭三市文創(chuàng)旅游資源整合起來(lái)，形成具有長(zhǎng)株潭特色的文創(chuàng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈，從而帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

另外，要使長(zhǎng)沙在長(zhǎng)株潭城市群中發(fā)揮核心和支柱作用，需要進(jìn)一步提升城市的發(fā)展實(shí)力，重點(diǎn)關(guān)注城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新能力，加強(qiáng)各城市之間的協(xié)作，形成協(xié)同發(fā)展的局面。最重要的是，長(zhǎng)沙要積極發(fā)揮中心城市對(duì)周邊的輻射效應(yīng)，吸引優(yōu)質(zhì)資源向周邊擴(kuò)散，促進(jìn)城市集群內(nèi)的跨區(qū)域資金、技術(shù)、人才流動(dòng)，這樣才能使整個(gè)都市圈實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的合理分工布局，實(shí)現(xiàn)都市圈高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

4. 加快公共服務(wù)共同發(fā)展和均等化建設(shè)

公共服務(wù)共同發(fā)展和均等化的建設(shè)是直接關(guān)系到都市圈內(nèi)人民生活質(zhì)量和幸福指數(shù)的利民工程。長(zhǎng)株潭都市圈推進(jìn)公共服務(wù)共同發(fā)展和均等化建設(shè)可以有效彌補(bǔ)三個(gè)城市之間的發(fā)展水平和公共服務(wù)供給的差異，確保都市圈內(nèi)部居民無(wú)論在哪個(gè)城市都能享受平等的公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平和公共資源的均衡配置。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)協(xié)同和均等化，第一，必須增加投入到公共服務(wù)方面的資金。政府必須加大相關(guān)財(cái)政投入，提升公共服務(wù)設(shè)施和資源的供給能力，同時(shí)采取各種財(cái)政、稅收和激勵(lì)政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域，建立以政府為主、民間資本和社會(huì)力量廣泛參與的多元主體資金投入機(jī)制。第二，要建立起都市圈統(tǒng)一的公共服務(wù)管理機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)規(guī)劃與發(fā)展的協(xié)調(diào)，確保資源的統(tǒng)籌配置和公共服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。第三，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局和建設(shè)。要根據(jù)都市圈的發(fā)展需求和居民的實(shí)際需求，合理規(guī)劃和布局教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)設(shè)施，確保覆蓋面廣、供給充足，并注重提升服務(wù)質(zhì)量和水平。第四，加強(qiáng)信息共享和技術(shù)支持。要建立起信息共享平臺(tái)，促進(jìn)各城市間的數(shù)據(jù)共享與融通，利用先進(jìn)技術(shù)手段提升公共服務(wù)的效率和便捷性，提供更具智能化和個(gè)性化的服務(wù)。

5. 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力，綠水青山就是金山銀山。長(zhǎng)株潭都市圈必須合理規(guī)劃長(zhǎng)株潭三市的中心綠心地帶，對(duì)綠心邊遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃，避免城市化過(guò)程擠壓綠心空間及整體。必須將綠心區(qū)域作為都市圈向外擴(kuò)張的核心地帶，依靠綠心發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，提高人民群眾的獲得感、生活的幸福感，依靠綠心完善城市功能，依靠綠心建立城市綠地網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)加強(qiáng)臨界區(qū)域空間合作，激活綠心區(qū)發(fā)展活力，為都市圈發(fā)展帶來(lái)綠色動(dòng)力。 促進(jìn)都市圈生態(tài)發(fā)展需要全社會(huì)的共同參與和努力，需要政府、企業(yè)和居民共同協(xié)作，從多方面入手，采取多種措施來(lái)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，為都市圈實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

（二） 提高長(zhǎng)株潭都市圈外部協(xié)同水平

1. 建立聯(lián)合合作機(jī)制，加強(qiáng)政策互聯(lián)

長(zhǎng)株潭都市圈可以與粵港澳大灣區(qū)建立聯(lián)合合作機(jī)制，兩地政府可以設(shè)立聯(lián)合工作組或委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等共同研究、決策和協(xié)調(diào)重大合作事項(xiàng)，在合作領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)作。同時(shí)通過(guò)高層決策機(jī)制，共同制定和實(shí)施有利于兩地協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、科技創(chuàng)新政策、人才政策、金融政策等各方面政策。推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易自由化、便利化和規(guī)范化，提升兩個(gè)地區(qū)之間的服務(wù)貿(mào)易水平。在文化、教育、旅游等領(lǐng)域加強(qiáng)人員交流與合作，促進(jìn)兩個(gè)地區(qū)共同發(fā)展。

2. 加強(qiáng)跨區(qū)域合作，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新

合理運(yùn)用兩地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)粵港澳大灣區(qū)與長(zhǎng)株潭都市圈之間的科技創(chuàng)新合作。第一，兩地共同投入資源加快建設(shè)科技創(chuàng)新平臺(tái)，促進(jìn)科技資源的整合和共享。通過(guò)這些平臺(tái)，共同開(kāi)展科研項(xiàng)目，進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，提升科技創(chuàng)新的能力。第二，加強(qiáng)科技成果跨區(qū)域共享轉(zhuǎn)化，建立科技成果共享平臺(tái)， 推動(dòng)科技成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。同時(shí)，開(kāi)展技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的合作，促進(jìn)科技成果的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。通過(guò)科技成果共享，提升兩地科技創(chuàng)新的效率和效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3. 加強(qiáng)圈外產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

粵港澳大灣區(qū)擁有得天獨(dú)厚的地理位置和發(fā)達(dá)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及完善的創(chuàng)新體系和科技創(chuàng)新能力，在金融、科技、新興產(chǎn)業(yè)方面具有較大優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)株潭都市圈以制造業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，特別是在機(jī)械制造、新能源等領(lǐng)域具有一定的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，長(zhǎng)株潭地區(qū)也擁有豐富的自然資源和人力資源，能夠?yàn)橄嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有力支持。二者優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)能夠形成有效互補(bǔ)，促進(jìn)兩地共同發(fā)展。

一方面，長(zhǎng)株潭都市圈應(yīng)該積極融入大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈，共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的互補(bǔ)和延伸，如加強(qiáng)上下游產(chǎn)業(yè)的合作，引導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)的上游產(chǎn)業(yè)企業(yè)與長(zhǎng)株潭地區(qū)的下游產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)行合作，長(zhǎng)株潭地區(qū)的企業(yè)主要提供原材料、零部件等配套服務(wù)。同時(shí)，推動(dòng)橫向產(chǎn)業(yè)合作，引導(dǎo)不同領(lǐng)域的企業(yè)之間進(jìn)行合作，如推動(dòng)機(jī)械制造企業(yè)與電子信息企業(yè)進(jìn)行合作，共同研發(fā)。并引導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)的金融企業(yè)與長(zhǎng)株潭地區(qū)的制造業(yè)企業(yè)進(jìn)行合作，提供融資支持。另一方面，長(zhǎng)株潭都市圈應(yīng)提供包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、土地使用等方面的政策支持，推進(jìn)大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入長(zhǎng)株潭都市圈，引導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)企業(yè)進(jìn)入長(zhǎng)株潭都市圈產(chǎn)業(yè)園區(qū)。同時(shí)，支持鼓勵(lì)大灣區(qū)企業(yè)與長(zhǎng)株潭都市圈企業(yè)共同建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與共同發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：淑 萍）

（校 "對(duì)：江 南）