我國海運(yùn)碳排放市場機(jī)制構(gòu)建的進(jìn)路統(tǒng)籌

曹興國

摘要： 海運(yùn)碳減排需要統(tǒng)籌運(yùn)用包括市場機(jī)制在內(nèi)的多種措施。歐盟推進(jìn)單邊海運(yùn)碳排放交易機(jī)制雖然對市場機(jī)制在海運(yùn)領(lǐng)域的運(yùn)用具有正向推進(jìn)價值，但基于其制度對共同但有區(qū)別責(zé)任原則的忽視等原因，與我國的航運(yùn)利益并不相符。我國應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他非歐盟國家反對歐盟的單邊措施，并積極推進(jìn)國際海事組織（ ＩＭＯ） 層面多邊海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建，推動海運(yùn)碳排放真正實(shí)現(xiàn)公正公平的過渡。同時，在國內(nèi)層面，基于國際國內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)的整體要求，我國需要厘定基于國內(nèi)立法的海運(yùn)碳排放市場措施及其實(shí)施路徑，構(gòu)建相應(yīng)的制度保障。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標(biāo)；海運(yùn)碳排放；市場機(jī)制；共同但有區(qū)別責(zé)任原則；非更優(yōu)惠待遇原則

中圖分類號：Ｄ９２０ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０１－００７２－１４

隨著我國“雙碳”目標(biāo)的確立，碳排放治理已經(jīng)不折不扣地成為我國生態(tài)文明建設(shè)以及參與國際氣候治理的重要議題。海運(yùn)業(yè)同樣需要承擔(dān)減排任務(wù)，并已在國際海事組織（以下簡稱ＩＭＯ）的推進(jìn)下取得積極進(jìn)展。２０２２ 年，ＩＭＯ 海上環(huán)境保護(hù)委員會第７６ 次會議（ＭＥＰＣ ７６）通過了《國際防止船舶造成污染公約》（ＭＡＲＰＯＬ公約）附則ＶＩ“關(guān)于降低國際航運(yùn)碳強(qiáng)度”的修正案，通過現(xiàn)有船舶能效指數(shù)（ＥＥＸＩ）和碳強(qiáng)度指標(biāo)（ＣＩＩ）評級機(jī)制對船舶的最低能效標(biāo)準(zhǔn)和營運(yùn)的碳強(qiáng)度作出限制和評價，旨在從技術(shù)和運(yùn)營兩個方面提高船舶能效，降低碳強(qiáng)度水平。

同時，２０２３ 年７ 月，ＩＭＯ 海上環(huán)境保護(hù)委員會第８０ 次會議通過重新修訂“船舶溫室氣體減排戰(zhàn)略”，進(jìn)一步明確了以２００８ 年為參照，國際海運(yùn)溫室氣體年度排放總量到２０３０ 年至少降低２０％，并力爭降低３０％；到２０４０ 年降低７０％，并力爭降低８０％的減排新目標(biāo)。①

上述減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要依賴一系列的減排措施，包括碳排放市場機(jī)制。所謂碳排放市場機(jī)制，亦可稱為碳定價機(jī)制，其理念在于將碳排放權(quán)作為一種資源并對其定價，通過構(gòu)建市場化機(jī)制解決碳排放的外部不經(jīng)濟(jì)性，從而實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。在過去，海運(yùn)業(yè)因其顯著的國際性和機(jī)制適用的復(fù)雜性，大多被排除在各國的碳排放市場機(jī)制之外。但２０２３ 年５ 月，歐盟通過２０２３／９５９ 號指令對歐盟碳排放交易體系指令進(jìn)行修訂，正式將海運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。同時，在重新修訂的ＩＭＯ“船舶溫室氣體減排戰(zhàn)略”中，也明確要求包括市場機(jī)制在內(nèi)的一攬子中期減排措施應(yīng)當(dāng)在２０２５ 年確定并通過。① 顯然，在歐盟和ＩＭＯ 的推動下，海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建將大大提速，并引發(fā)單邊及多邊層面的連鎖反應(yīng)。海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建不僅關(guān)乎所有海運(yùn)參與主體的利益，而且機(jī)制構(gòu)建中的規(guī)則話語權(quán)爭奪更關(guān)乎各國在海運(yùn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的切實(shí)利益，影響未來的海運(yùn)競爭格局。尤其在歐盟通過內(nèi)部立法單邊推動海運(yùn)碳排放市場機(jī)制實(shí)施的背景下，海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建在某種程度上已經(jīng)被“裹挾”，其推進(jìn)勢在必行。因此，無論是主動引領(lǐng)還是被動參與，海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建是各國、各利益方都需要謀劃和應(yīng)對的重要議題。

對我國而言，海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建是一個重要又復(fù)雜的議題，面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，歐盟的單邊海運(yùn)碳排放交易機(jī)制將對我國航運(yùn)業(yè)產(chǎn)生直接影響，我國如何開展有效應(yīng)對亟需回應(yīng)。其次，ＩＭＯ 主導(dǎo)下的多邊市場機(jī)制構(gòu)建仍面臨不少分歧———選擇何種市場機(jī)制方案，如何體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任原則，通過何種方式實(shí)施等都有待細(xì)化討論。此外，海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建不僅是國際層面的應(yīng)對，我國也應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)層面以國際國內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)為指引，統(tǒng)籌國內(nèi)機(jī)制的構(gòu)建。因此，海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建需要多個層面的進(jìn)路統(tǒng)籌。本文旨在通過分析我國在雙邊、多邊以及國內(nèi)三個層面應(yīng)對、參與、構(gòu)建海運(yùn)碳排放機(jī)制的需求和立場，探討我國的應(yīng)對策略和制度路徑。

一、海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的單邊進(jìn)路應(yīng)對

海運(yùn)是一個高度國際化的行業(yè)。理想狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)通過多邊協(xié)調(diào)來推進(jìn)海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建，但因多邊層面協(xié)商進(jìn)度不及預(yù)期，以歐盟為代表的單邊行動已經(jīng)著手推進(jìn)海運(yùn)碳排放機(jī)制的構(gòu)建。

１．１ 以歐盟為代表的單邊市場機(jī)制推進(jìn)

歐盟是碳排放市場機(jī)制的忠實(shí)推動者，其構(gòu)建的碳排放交易體系被視為歐盟最主要的氣候政策工具。歐盟的碳排放交易體系以２００３年的《歐盟排放權(quán)交易體系指令》為基礎(chǔ)法律架構(gòu)，后經(jīng)多次修正。當(dāng)前，歐盟碳排放交易體系的運(yùn)行已經(jīng)進(jìn)入第四階段，即以歐盟委員會在２０２１ 年７ 月發(fā)布的一系列氣候計(jì)劃與提案（Ｆｉｔｆｏｒ ５５）為依托，大幅提升碳市場的減排目標(biāo)，并擴(kuò)大覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域。海運(yùn)業(yè)就屬于此階段擴(kuò)大覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域范圍之列。

根據(jù)歐盟２０２３／９５９ 號指令，主管機(jī)關(guān)②將對５０００ 總噸以上船舶在歐盟內(nèi)部的港口之間整個航程１００％的排放量，以及歐盟與非歐盟港口之間航程５０％的排放量③收取排放配額。負(fù)責(zé)配額繳納的責(zé)任主體為船公司，包括船東或從船東處承擔(dān)船舶運(yùn)營責(zé)任、并同意承擔(dān)《國際船舶安全運(yùn)營和防止污染管理規(guī)則》規(guī)定的所有職責(zé)和責(zé)任的任何其他組織和個人（例如船舶管理人、光船承租人）。為了給機(jī)制的適用提供一定的緩沖空間，指令規(guī)定了兩年的過渡期：２０２４ 年和２０２５ 年分別納入４０％和７０％的航運(yùn)排放量，到２０２６ 年將納入１００％的航運(yùn)排放量。

同時，為防止班輪集裝箱船舶利用掛靠港口的安排來規(guī)避機(jī)制的適用，該指令將建立一份位于歐盟以外，但距離某一成員國管轄港口不到３００ 海里的相鄰集裝箱轉(zhuǎn)運(yùn)港口名單。船舶在名單中的港口進(jìn)行的轉(zhuǎn)運(yùn)將不被計(jì)為與上一個非名單中轉(zhuǎn)運(yùn)港之間航程的中斷。對于未能在每年９ 月３０ 日前繳納前一年排放配額的船公司，將面臨每個未繳納的排放配額（每噸二氧化碳當(dāng)量的排放）１００ 歐元的罰款。

１．２ 單邊進(jìn)路的辯證評估

歐盟是當(dāng)前世界三大海運(yùn)市場之一，其海運(yùn)碳排放政策措施將產(chǎn)生重大影響。這種影響，最直接地體現(xiàn)為航運(yùn)公司的費(fèi)用增加———據(jù)測算，如果按照每個碳排放配限額（ＥＵＡ）９０歐元的市價計(jì)算，預(yù)計(jì)海運(yùn)業(yè)在２０２４ 年、２０２５年、２０２６ 年可能要分別承擔(dān)高達(dá)３１ 億歐元、５７億歐元和８４ 億歐元的費(fèi)用。① 而在這些費(fèi)用之外，歐盟單邊進(jìn)路的其他影響同樣顯著。

（１） 對海運(yùn)碳排放市場機(jī)制構(gòu)建的正向推動

歐盟之所以決定率先將海運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易機(jī)制，一個重要的背景就是歐盟認(rèn)為ＩＭＯ 層面的市場機(jī)制談判雖有進(jìn)展，但仍不足以實(shí)現(xiàn)巴黎協(xié)定確定的目標(biāo)。因此，歐盟的單邊立法固然有其實(shí)現(xiàn)自身減排戰(zhàn)略的考慮，但也在很大程度上希望籍此反推和倒逼多邊進(jìn)程。ＩＭＯ 在隨后通過經(jīng)修訂的減排戰(zhàn)略，并明確將市場機(jī)制作為一攬子中期措施的一部分，也不無歐盟立法進(jìn)程的影響。正如學(xué)者所言，相比于多邊層面的談判，打補(bǔ)丁式的單邊路徑（ｐａｔｃｈｗｏｒｋ ａｐｐｒｏａｃｈ）有時更有效，因?yàn)樗梢云平舛噙厖f(xié)同的困境。而且，通過部分國家或者地區(qū)先行的政策探索和行業(yè)反饋，可以為多邊層面更大規(guī)模的政策應(yīng)用提供數(shù)據(jù)和證據(jù)支撐。②

同時，依托在碳排放交易領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歐盟所構(gòu)建的海運(yùn)碳排放交易制度也確有其可取之處。首先，歐盟在制度方案上考慮了未來與ＩＭＯ 多邊機(jī)制的協(xié)調(diào)問題。根據(jù)指令，如果未來ＩＭＯ 通過了多邊市場機(jī)制，歐盟將根據(jù)ＩＭＯ 市場機(jī)制的內(nèi)容、效果以及與歐盟機(jī)制的一致性等對本指令的內(nèi)容重新進(jìn)行評估，盡量避免對船公司的雙重負(fù)擔(dān)；如果ＩＭＯ 在２０２８ 年仍未采取全球市場措施，歐盟委員會應(yīng)向歐洲議會和理事會提交一份報告，審查對歐盟港口與非歐盟港口之間航程超過５０％部分的排放量是否需要實(shí)施配額分配和交易。其次，歐盟在將海運(yùn)納入碳排放交易體系時，吸收了當(dāng)初將航空納入碳排放交易體系的失敗教訓(xùn)，③在此次針對海運(yùn)的方案設(shè)計(jì)中做了不少調(diào)整。其中最顯著的一點(diǎn)就是僅將進(jìn)出歐盟港口的國際航程的５０％排放量納入，而非此前航空領(lǐng)域的全部排放量，試圖以此緩和其他國家的抵制。最后，從制度的完整性上，歐盟的海運(yùn)碳排放交易制度在既有碳排放交易制度的基礎(chǔ)上做了很多細(xì)化的補(bǔ)充，形成了一套相對完整、具有可操作性的海運(yùn)碳排放市場制度。例如為保障制度的執(zhí)行，指令明確規(guī)定歐盟成員國可以拒絕不履行義務(wù)的船公司的船舶進(jìn)入其港口，同時作為船旗國的歐盟成員國可以對當(dāng)事船舶進(jìn)行扣押。④因此，無論是否采取與歐盟一樣的碳排放交易機(jī)制，歐盟海運(yùn)碳排放交易制度的制度內(nèi)容都或多或少地能對ＩＭＯ 和其他國家構(gòu)建多邊或者單邊的海運(yùn)碳排放市場機(jī)制帶來參考價值。

（２）對制度話語權(quán)的爭奪

在肯定歐盟單邊進(jìn)路積極價值的同時，我們同樣需要認(rèn)識到歐盟單邊舉措的政治意圖，即對海運(yùn)碳排放市場機(jī)制構(gòu)建的話語權(quán)爭奪，以及在此過程中的理念輸出。事實(shí)上，提升歐盟在國際政治中的形象、維護(hù)歐盟的國際地位、占據(jù)國際道義的制高點(diǎn)，一直是歐盟推行積極的國際氣候政策的根本目的。①

具體而言，歐盟在海運(yùn)領(lǐng)域推行碳排放交易制度的話語權(quán)導(dǎo)向最顯著地體現(xiàn)在其對非更優(yōu)惠待遇原則（Ｎｏ Ｍｏｒｅ Ｆａｖｏｕｒａｂｌｅ Ｔｒｅａｔｍｅｎｔ，ＮＭＦＴ）的貫徹上。非更優(yōu)惠待遇原則強(qiáng)調(diào)所有的措施應(yīng)當(dāng)無差別地適用于所有國家的船舶，這顯然與發(fā)展中國家在氣候治理領(lǐng)域所主張的共同但有區(qū)別責(zé)任原則（Ｃｏｍｍｏｎ Ｂｕｔ Ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉ?ａｔｅｄ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ，ＣＢＤＲ）存在根本分歧，這也是發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在多邊層面海運(yùn)碳排放治理中一直爭論、并阻礙減排共識達(dá)成的重要問題。② 作為發(fā)達(dá)國家集團(tuán)的代表，歐盟在其海運(yùn)碳排放交易的制度方案中充分體現(xiàn)了其立場，將非更優(yōu)惠待遇原則作為制度基礎(chǔ)，未對發(fā)展中國家做任何特殊安排。非更優(yōu)惠待遇原則是此前ＩＭＯ 公約普遍遵循的原則，主張其在碳減排領(lǐng)域適用的主要理由在于“方便旗”船屢見不鮮，船東的國籍可能與船舶的船旗國并不相同，船舶加油、運(yùn)營和航行海域也可能分屬不同國家，因而船旗國、燃料出售國、始發(fā)港、目的港或中轉(zhuǎn)港所在國、貨物生產(chǎn)國或消費(fèi)國等都可以認(rèn)為參與了溫室氣體排放，難以區(qū)別不同國家設(shè)定不同的減排標(biāo)準(zhǔn)。同時，鑒于國際海運(yùn)產(chǎn)生的溫室氣體排放大部分發(fā)生在主權(quán)國家領(lǐng)土以外即公海上，按不同類型國家分別對海運(yùn)碳減排以不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整也是不合適的。③

然而，嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)該原則無疑也將忽視發(fā)達(dá)國家在氣候治理領(lǐng)域的歷史責(zé)任，忽視了中國等發(fā)展中國家作為新興海運(yùn)大國，其海運(yùn)碳排放更多是“生存和發(fā)展性排放”的事實(shí)。

此外，歐盟在海運(yùn)領(lǐng)域適用碳排放交易制度，也會將歐盟碳排放交易制度本身追求國際話語權(quán)的一些內(nèi)容帶到海運(yùn)領(lǐng)域。例如，通過倡導(dǎo)碳排放權(quán)交易機(jī)制的連接，歐盟不僅可以運(yùn)用碳排放權(quán)交易規(guī)則影響其他國內(nèi)碳排放權(quán)交易規(guī)則的制定，也可以隨著連接規(guī)模的不斷擴(kuò)大，提升其碳排放權(quán)交易規(guī)則的國際化程度，最終從事實(shí)上上升為國際碳排放權(quán)交易規(guī)則。④

１．３ 我國應(yīng)對單邊市場機(jī)制的立場與措施

歐盟雄心勃勃的海運(yùn)碳排放交易制度與我國的海運(yùn)利益并不相符。這種不相符性主要表現(xiàn)為歐盟的制度方案對共同但有區(qū)別責(zé)任原則的忽視與我國的一貫主張不符，也與我國海運(yùn)業(yè)的發(fā)展利益不符。

從運(yùn)量的角度來看，海運(yùn)中心東移已是不爭的事實(shí)，現(xiàn)階段對海運(yùn)碳排放的控制主要限制的是包括我國在內(nèi)的諸多新興發(fā)展中國家海運(yùn)業(yè)的未來發(fā)展空間。如果不顧歷史事實(shí)和不同國家所處的發(fā)展階段，苛求發(fā)展中國家在海運(yùn)碳減排上承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家相同的責(zé)任，這對于發(fā)展中國家是不公平的。碳排放權(quán)是一種新的發(fā)展權(quán)，尤其在碳排放權(quán)分配方案的制定中應(yīng)當(dāng)考慮發(fā)展需求、人口數(shù)量、歷史責(zé)任、公平正義原則等因素。⑤ 因此，我國歷來主張?zhí)紲p排遵循人際公平原則應(yīng)貫穿歷史和未來，既強(qiáng)調(diào)代內(nèi)公平，也強(qiáng)調(diào)代際公平，各國所獲得的碳排放權(quán)應(yīng)受到其歷史排放水平和人口數(shù)量的影響。⑥ 同時，我國海運(yùn)業(yè)雖然在規(guī)模上已經(jīng)處于世界前列，但現(xiàn)階段憑既有技術(shù)和規(guī)模優(yōu)勢積累的行業(yè)優(yōu)勢很容易被新的技術(shù)和政策要求所稀釋甚至抹殺。例如我國傳統(tǒng)造船業(yè)較為發(fā)達(dá)，而綠色低碳等新技術(shù)領(lǐng)域的造船仍有較大欠缺，結(jié)構(gòu)性不平衡問題較為突出。① 這意味著過去我們在傳統(tǒng)造船領(lǐng)域的優(yōu)勢很可能將因?yàn)樘紲p排的新要求而遭到削弱。因此，與發(fā)達(dá)國家一樣無差別地承擔(dān)碳減排任務(wù)對我國海運(yùn)業(yè)來說挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。而且我國與歐盟在碳排放市場機(jī)制建設(shè)上的理念和階段差異，包括總量控制、配額分配方式、運(yùn)行和交易管理等方面的差異，也決定了現(xiàn)階段我國不可能跟隨歐盟海運(yùn)碳排放交易制度的步伐。例如，歐盟的碳價在２０２３ 年２ 月曾一度突破１００ 歐元／ 噸，而目前中國碳市場的碳價僅約為６０ 元／ 噸，兩者在現(xiàn)階段顯然不具備對接的基礎(chǔ)。

此外，雖然有學(xué)者認(rèn)為歐盟當(dāng)前的海運(yùn)碳排放交易制度符合國際海洋法和國際氣候立法，②但其制度的合法性與有效性依然值得質(zhì)疑。就合法性而言，雖然賦予一國國內(nèi)環(huán)境保護(hù)法規(guī)以域外效力是當(dāng)前及今后環(huán)境保護(hù)法規(guī)效力范圍的發(fā)展趨勢，也是多邊環(huán)境保護(hù)條約的基本要求及制定目標(biāo)，③但歐盟單方面將歐盟港口與非歐盟港口間航程的５０％碳排放量納入碳排放交易系統(tǒng)缺乏足夠的依據(jù)，因?yàn)樵跉W盟管轄海域所產(chǎn)生的碳排放量未必達(dá)到了５０％，歐盟很可能將船舶在其他國家和公海的航程所產(chǎn)生的碳排放納入了自己的交易系統(tǒng)，涉嫌對自身管轄權(quán)的擴(kuò)張和對其他國家排他性管轄權(quán)的侵犯。就有效性而言，單邊路徑不利于國際社會形成統(tǒng)一的減排規(guī)劃和執(zhí)行監(jiān)督體系，甚至可能帶來重復(fù)治理、管轄沖突等負(fù)面問題。而且歐盟單邊行動很可能帶來的直接效應(yīng)是海運(yùn)公司為減少在歐盟境內(nèi)的碳排放，在進(jìn)出歐盟的航線上投入更高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的較新型船舶，而將舊船舶投入到其他航線，最終結(jié)果僅是改變了碳排放的地區(qū)分布，而非真正的碳減排。

因此，可以參考當(dāng)初國際社會抵制歐盟在航空領(lǐng)域推行碳排放交易制度的做法，對歐盟單邊海運(yùn)碳交易機(jī)制采取以下應(yīng)對措施：第一，在通過雙邊對話表達(dá)我國反對立場的基礎(chǔ)上，參考國際民航組織（ＩＣＡＯ）非歐盟成員國簽署《莫斯科宣言》共同反對歐盟單方面將國際航空納入歐盟碳排放交易體系的做法，④聯(lián)合ＩＭＯ的非歐盟成員國，要求歐盟停止單邊行動，形成對歐盟的國際壓力。事實(shí)上，早在歐盟提出將碳排放交易體系擴(kuò)展到海運(yùn)業(yè)的立法提案時，國際航運(yùn)公會（ＩＣＳ）就曾對此提出異議，并通過影響分析向歐盟提出謹(jǐn)慎考慮實(shí)施區(qū)域性海運(yùn)碳交易制度的提議。⑤ 第二，嘗試推動ＩＭＯ 通過決議，對歐盟單邊措施與國際共識的違背性予以認(rèn)定并敦促其放棄單邊措施。值得參考的是，國際民航組織第１９４ 屆理事會曾通過決議，認(rèn)為歐盟單邊行為違反了《芝加哥公約》第一條列出的國家主權(quán)原則，同時也違反了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的相關(guān)原則和規(guī)定，敦促歐盟與國際社會合作應(yīng)對航空排放問題。⑥ 此外，考慮到歐盟單邊進(jìn)路的重要原因是多邊機(jī)制的談判進(jìn)度緩慢，因此通過積極推動ＩＭＯ 層面多邊碳排放市場機(jī)制進(jìn)程，使歐盟的單邊進(jìn)路不再具有必要性，可能是促使歐盟放棄單邊措施的最有效理由。

二、海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的多邊進(jìn)路統(tǒng)籌

ＩＭＯ 是國際上協(xié)調(diào)各國海上航行安全和防止船舶污染政策和制度的主要平臺，有關(guān)海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的多邊討論也主要在ＩＭＯ 層面展開。

２．１ ＩＭＯ 主導(dǎo)下的多邊市場機(jī)制進(jìn)程

ＩＭＯ 有關(guān)海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的談判進(jìn)程經(jīng)歷了一個曲折的過程。在２００６ 年召開的ＩＭＯ海上環(huán)境保護(hù)委員會第５５ 次會議通過的工作計(jì)劃中，基于市場的措施被列為應(yīng)考慮的減排措施之一，海運(yùn)碳排放市場機(jī)制在ＩＭＯ 層面開始得到關(guān)注。但由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間缺乏共識等因素，此后成員國和相關(guān)組織提出的多種方案都未經(jīng)深入討論和評估，直至２０１３ 年的ＩＭＯ 海上環(huán)境保護(hù)委員會第６５ 次會議宣布暫停有關(guān)市場機(jī)制內(nèi)容的進(jìn)一步討論。

中斷的市場機(jī)制討論在２０１８ 年重新獲得重視———ＩＭＯ 海上環(huán)境保護(hù)委員會第７２ 次會議通過的《ＩＭＯ 船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》在中長期措施中明確提出考慮市場機(jī)制，并提出擬在２０２３ 年至２０３０ 年之間商定候選中期措施。此后，市場機(jī)制重新進(jìn)入成員方視野，多國重啟市場機(jī)制的討論。在ＩＭＯ 海上環(huán)境保護(hù)委員會第７９ 次會議期間，普遍形成的共識是將技術(shù)措施與經(jīng)濟(jì)措施相結(jié)合，特別是設(shè)計(jì)一攬子將溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)措施（市場機(jī)制）相結(jié)合的措施，可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)初始戰(zhàn)略的目標(biāo)，并籌集足夠和可預(yù)測的收入，以刺激公正和公平的過渡。① 此種共識的形成在很大程度上源于各國對碳排放市場機(jī)制價值的進(jìn)一步認(rèn)識和其他領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)積累，尤其是低碳、零碳燃料在短期內(nèi)欠缺商業(yè)競爭力的情況下，各方意識到通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳減排正向激勵的必要性。目前，ＩＭＯ 層面有關(guān)市場機(jī)制的討論已經(jīng)進(jìn)入到關(guān)鍵階段，相關(guān)成員國和組織也在不斷提出和完善各自的方案。

２．２ 多邊市場機(jī)制的方案選擇

當(dāng)前提交至ＩＭＯ 的候選方案都采用技術(shù)措施與市場機(jī)制相結(jié)合的形式，主要包括以下幾種。

（ １）歐盟的溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)（ＧＦＳ）＋碳稅（ｌｅｖｙ）方案

溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)要求船舶在合規(guī)期內(nèi)使燃料的溫室氣體強(qiáng)度（ＧＦＩ）等于或低于某一限值。在過渡階段，為避免低／ 零排放燃料供應(yīng)不均產(chǎn)生的影響，將以自愿參加的靈活合規(guī)機(jī)制（ＦＣＭ）為船方提供其他遵守溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)的方式：當(dāng)船舶使用溫室氣體強(qiáng)度低于要求的燃料時將獲得靈活合規(guī)單位（ＦＣＵ），靈活合規(guī)單位可以交易給使用超過溫室氣體強(qiáng)度要求燃料的船舶以抵銷其超標(biāo)的排量。另外，溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)登記處以一定的價格提供溫室氣體補(bǔ)救單位（ＧＨＧ Ｒｅｍｅｄｉａｌ Ｕｎｉｔｓ，ＧＲＵ）以抵銷超額排放，溫室氣體補(bǔ)救單位的價格應(yīng)反映船用燃料價值鏈中溫室氣體減排的成本，并增加勸阻因素，以確保靈活合規(guī)單位是替代合規(guī)的首選手段。與溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，碳稅為其市場機(jī)制部分，由ＩＭＯ 氣候轉(zhuǎn)型基金負(fù)責(zé)費(fèi)用的征收與使用。溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)和征稅都適用于全過程的溫室氣體排放（ Ｗｅｌｌ － ｔｏ －Ｗａｋｅ）。②

（２）中國、國際航運(yùn)公會、日本的基金與獎勵（Ｆｕｎｄ ａｎｄ Ｒｅｗａｒｄ）機(jī)制

中國提議建立國際海運(yùn)可持續(xù)基金與獎勵（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｍａｒｉｔｉｍｅ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｆｕｎｄ ａｎｄ Ｒｅ?ｗａｒｄ，ＩＭＳＦ＆Ｒ）機(jī)制。在最初方案中，中國等建議基于現(xiàn)有碳強(qiáng)度指標(biāo)框架和船舶燃油消耗數(shù)據(jù)收集和報告系統(tǒng)（ＩＭＯ ＤＣＳ）的數(shù)據(jù)，以碳強(qiáng)度指標(biāo)評級指引所載的船舶的上／ 下“Ｃ”等級界限，結(jié)合船舶的載重量和歷年的實(shí)際行駛距離，為船舶設(shè)定上／ 下基準(zhǔn)二氧化碳排放水平。在市場機(jī)制部分，采用基金和獎勵機(jī)制：實(shí)際二氧化碳排放量高于較高基準(zhǔn)水平的船舶需向國際海運(yùn)研發(fā)基金繳納費(fèi)用，低于較低基準(zhǔn)水平的船舶將從基金中獲得獎勵。①

之后，中國又對上述方案進(jìn)行更新，提出國際海運(yùn)可持續(xù)燃油與基金（ＩＭＳＦ＆Ｆ）機(jī)制：以溫室氣體強(qiáng)度（ＧＦＩ）取代碳強(qiáng)度指標(biāo)為船用燃料設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，同時，參照歐盟引入合規(guī)機(jī)制。但與歐盟認(rèn)為合規(guī)機(jī)制屬于溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)基本要素、不具有市場機(jī)制特征的認(rèn)識不同，中國認(rèn)為合規(guī)機(jī)制中轉(zhuǎn)讓剩余補(bǔ)救單位（ＳＲＵ，相當(dāng)于歐盟靈活合規(guī)機(jī)制方案中的靈活合規(guī)單位），以及向基金繳費(fèi)以獲得剩余補(bǔ)救單位的內(nèi)容具有市場機(jī)制的特征，收入的產(chǎn)生和使用和前述基金與獎勵制度的運(yùn)作理念相似，因此沒有建議附加其他市場機(jī)制。②

國際航運(yùn)公會的國際海運(yùn)可持續(xù)基金與獎勵（ＩＭＳＦ＆Ｒ）機(jī)制是在中國同類機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。國際航運(yùn)公會提議以實(shí)際排放的二氧化碳量作為決定是否需要繳納費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。對于超過排放標(biāo)準(zhǔn)的二氧化碳量，以征稅方式按照統(tǒng)一費(fèi)率向國際海運(yùn)可持續(xù)基金（ＩＭＳＦ）繳納費(fèi)用，用于獎勵使用“符合條件的替代燃料”的船舶和資助發(fā)展中國家的減排行動。另外，對于與上述市場機(jī)制配合的技術(shù)措施，國際航運(yùn)公會整體上采用歐盟的溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)方案，但提議對其進(jìn)行簡化，去除其中的靈活合規(guī)機(jī)制，因?yàn)槠渑c作為市場機(jī)制的基金與獎勵機(jī)制有重復(fù)之嫌。③

日本提出的零排放海運(yùn)激勵機(jī)制（Ｚｅｒｏ－Ｅ?ｍｉｓｓｉｏｎ Ｓｈｉｐｐｉｎｇ Ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＺＥＳＩＳ）或返利機(jī)制（Ｆｅｅｂａｔｅ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ）與基金與獎勵機(jī)制類似，通過征收強(qiáng)制性溫室氣體費(fèi)用籌集資金，用以對采用零排放船舶的先行者提供獎勵，并協(xié)助發(fā)展中國家進(jìn)行公平的過渡。同時，該方案也采用歐盟提出的溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)與返利機(jī)制相配合。④

（３）挪威的限額交易體系（ＥＣＴＳ）方案

挪威提議建立一個封閉的限額交易體系，為所有超過５０００ 總噸的船舶設(shè)置溫室氣體排放總量。排放總量上限通過可交易的排放許可，即船舶排放單位（Ｓｈｉｐ Ｅｍｉｓｓｉｏｎ Ｕｎｉｔｓ，ＳＥＵｓ）執(zhí)行，船舶必須對其年度排放量購買船舶排放單位。船舶排放單位將通過定期拍賣投放市場，產(chǎn)生的收入由綠色氣候基金支配。船舶排放單位僅在一個特定日歷年有效，不能跨年度儲存。方案同樣建議引入溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)輔助限額交易體系實(shí)施。①

（４）馬紹爾群島等提出的溫室氣體稅（ＧＨＧＬｅｖｙ）

該方案以“污染者付費(fèi)”為原則，提議對全球海運(yùn)業(yè)引入強(qiáng)制性的溫室氣體稅，對船舶所使用燃料的等效二氧化碳／ 溫室氣體排放量征稅，利用額外稅負(fù)減少傳統(tǒng)燃料與低碳或零碳燃料的價格差距，結(jié)合溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)確保海運(yùn)業(yè)實(shí)現(xiàn)公平過渡。由此產(chǎn)生的稅收有多種用途：用于研發(fā)的收入可由ＩＭＯ 建立的專門基金管理，而支持發(fā)展中國家的收入可由聯(lián)合國氣候變化框架公約下的基金（如綠色氣候基金）管理。②

（５）各方案的比較分析

目前候選的市場機(jī)制方案整體上可分為三種：碳稅、碳基金和碳交易。

歐盟和馬歇爾群島均建議采用征稅措施，但不同的是：馬歇爾群島的征稅方案對溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)和碳稅實(shí)施順序的安排表明碳稅將在減排中發(fā)揮主要作用，溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)將輔助碳稅實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，而且用于減少傳統(tǒng)燃料與低碳或零碳燃料的價格差距的溫室氣體價格也較高；歐盟方案雖沒有提出具體的碳稅稅率，但認(rèn)為溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)靈活合規(guī)機(jī)制可與征稅共同作用，因此征稅價格不需要以彌補(bǔ)傳統(tǒng)燃料與接近零和零溫室氣體燃料之間的全部價格差距為基準(zhǔn)，價格相對較低。

碳基金方案以會計(jì)學(xué)意義上的基金為中心，以在基金“一收一支”式資金運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的“基金與獎勵”機(jī)制作為運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)然，從本質(zhì)上來說，碳基金與碳稅的原理是相通的：基金機(jī)制通過對船舶強(qiáng)制收取一定費(fèi)用以激勵其采取綠色措施，并將收入用于促進(jìn)減排的運(yùn)行原理，與通過對產(chǎn)生負(fù)外部性的部門進(jìn)行征稅，以迫使其減少外部負(fù)面影響，并對正外部性的部門實(shí)行獎勵以增加正面外部性效應(yīng)的“庇古稅”（Ｐｉｇｏｕ Ｔａｘ）經(jīng)濟(jì)政策不謀而合。

比較而言，包含征稅的候選方案雖然可以為采取氣候轉(zhuǎn)型措施提供大量資金，但如果將統(tǒng)一適用的碳稅收益用于資助多項(xiàng)減排行動，實(shí)際上變相地讓發(fā)展中國家承擔(dān)了應(yīng)由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)的氣候變化融資責(zé)任，有違背共同但有區(qū)別責(zé)任原則之嫌。另外，征稅雖易于執(zhí)行，管理成本較低，但如果主要通過征稅刺激燃料轉(zhuǎn)型，用于縮小價格差距的征稅標(biāo)準(zhǔn)容易受傳統(tǒng)燃料市場價格波動的影響。并且如果征稅標(biāo)準(zhǔn)過高，將有可能對發(fā)展中國家產(chǎn)生不合比例的負(fù)面影響。而采用基金和獎勵機(jī)制的方案，繳費(fèi)費(fèi)率的確定需要考慮是否能為獎勵實(shí)施提供充足資金。同時，由于費(fèi)用的收取本質(zhì)上仍然具有征稅的特征，需要避免費(fèi)率過高產(chǎn)生不成比例的負(fù)面影響，因此費(fèi)率的確定和調(diào)整受多種因素影響。

限額交易體系的顯著優(yōu)點(diǎn)是其確定的排放上限使得減排效果更可預(yù)期（當(dāng)然在目前含有征稅元素的方案中，都引入了技術(shù)措施以減少其減排效果的不確定性）。但是限額交易體系的交易價格容易受多重因素影響，且與溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的限額交易體系需要保證排放上限與燃料強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)相一致，這加劇了限額交易體系方案的復(fù)雜性和效果的可預(yù)測性，也讓方案運(yùn)行的管理成本相對較高。

２．３ 多邊市場機(jī)制的前景

因?qū)嵸|(zhì)性的技術(shù)障礙、道德困境和政治阻礙的存在，實(shí)現(xiàn)碳排放市場機(jī)制的全球協(xié)同具有很大的不確定性。③ 對于高度國際化的海運(yùn)業(yè)而言，多邊碳排放市場機(jī)制構(gòu)建具有兩方面的重要意義：一是為海運(yùn)領(lǐng)域的碳排放市場機(jī)制提供一個各方都可以接受的方案，并進(jìn)一步引領(lǐng)各國的國內(nèi)海運(yùn)碳排放市場機(jī)制建設(shè)；二是通過多邊努力避免單邊行動導(dǎo)致的碎片化甚至是制度沖突風(fēng)險，增加治理的統(tǒng)一性、公平性。未來ＩＭＯ 的多邊碳排放市場機(jī)制應(yīng)該會在上述方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇或者就各方案的要素進(jìn)行組合，背后牽涉錯綜復(fù)雜的氣候政治、監(jiān)管成本、減排理念以及國際話語權(quán)等因素的綜合較量。① 當(dāng)然，就未來的實(shí)施路徑來看，目前仍存在很大的不確定性：希望盡快實(shí)施的國家主張采取制定《國際防止船舶造成污染公約》附則ＶＩ 修正案的形式，而希望延緩實(shí)施的國家則主張制定一項(xiàng)新的國際條約，利用生效條款達(dá)到延緩實(shí)施的目的。

作為一種多邊層面的努力，未來ＩＭＯ 層面的市場機(jī)制方案需要妥善回應(yīng)以下三方面的關(guān)切：第一，機(jī)制實(shí)施的有效性，其是否能夠?qū)π袠I(yè)的碳減排起到正向且可接受的激勵。例如，如果采用碳稅機(jī)制，碳稅的稅率設(shè)定必須評估其對推動行業(yè)碳排放轉(zhuǎn)型的有效性、對企業(yè)成本以及運(yùn)費(fèi)市場影響的可接受性。第二，國際海運(yùn)碳排放公正和公平過渡的實(shí)現(xiàn)。這在很大程度上取決于共同但有區(qū)別責(zé)任原則以及非更優(yōu)惠待遇原則之間的協(xié)調(diào)。第三，機(jī)制實(shí)施的成本，包括航運(yùn)公司等市場主體為滿足監(jiān)管要求、參與機(jī)制運(yùn)行方面所需付出的成本，以及政府部門所需投入的監(jiān)管資源。顯然，制度設(shè)計(jì)復(fù)雜、實(shí)施成本高昂的市場機(jī)制難以得到行業(yè)的認(rèn)可，是不可持續(xù)的。正是基于上述三方面的考慮，在ＩＭＯ 海上環(huán)境保護(hù)委員會最近幾次有關(guān)市場機(jī)制的工作組會議討論中，碳排放交易機(jī)制并未得到廣泛的推崇，②碳稅機(jī)制則因其相對簡單的實(shí)施路徑獲得更多的支持。③ 同時，在目前的減排戰(zhàn)略目標(biāo)以及各候選市場機(jī)制的制度設(shè)計(jì)中，對發(fā)展中國家的需求，特別是小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的需求，都在不同環(huán)節(jié)、不同程度上得到了關(guān)注。

對我國而言，我國應(yīng)當(dāng)積極參與ＩＭＯ 的多邊海運(yùn)碳排放市場機(jī)制構(gòu)建，在多邊機(jī)制的構(gòu)建中秉持發(fā)展中國家的立場主張，有效連結(jié)“國家本位”與“全球本位”立場。④ 為此，一方面，我國要防止西方國家把對普遍性的“地方性”理解國際化并用于建構(gòu)國際法律秩序；⑤另一方面，我國要積極貢獻(xiàn)符合發(fā)展中國家利益訴求的制度方案，并聯(lián)合廣大發(fā)展中國家據(jù)理力爭，推動形成公正、合理的海運(yùn)碳排放市場機(jī)制。

我國在ＩＭＯ 提出的國際海運(yùn)可持續(xù)燃油與基金（ＩＭＳＦ＆Ｆ）方案沒有附加碳稅等其他市場措施，也沒有強(qiáng)制性地收取費(fèi)用，盡可能避免了讓發(fā)展中國家承擔(dān)不合比例負(fù)擔(dān)的風(fēng)險。同時，采用不同的監(jiān)管方法分別處理上游和下游的溫室氣體排放，在確保實(shí)現(xiàn)ＩＭＯ 減排目標(biāo)的前提下更易于接受。我國應(yīng)繼續(xù)豐富方案細(xì)節(jié)，并在綜合考慮其他提案的基礎(chǔ)上，完善可行性和影響評估，體現(xiàn)中國方案的優(yōu)勢。

三、我國海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)路

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，要“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，將碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子”。① 對于海運(yùn)碳排放市場機(jī)制，雖然我國應(yīng)當(dāng)?shù)种茪W盟的單邊市場機(jī)制路徑，但這并不意味著我國只能等待ＩＭＯ 的多邊進(jìn)程。建立屬于自己的并符合我國國情的海運(yùn)碳排放市場機(jī)制，具有戰(zhàn)略意義，可以避免我國受其他國家市場機(jī)制的牽制，還可以使我國海運(yùn)業(yè)以及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)有規(guī)則可循，并對其他國家不公正的海運(yùn)碳排放市場政策形成反制。②

３．１ 國際國內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)的整體要求

我國海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)遵循國際國內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)的整體要求，在國際國內(nèi)面向上通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧。

（１）國際面向

對于國際航行船舶的碳排放市場機(jī)制構(gòu)建，我國應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌好多邊、雙邊以及國內(nèi)機(jī)制的立場與制度銜接。從立場的統(tǒng)籌而言，我國在海運(yùn)碳減排中的立場具有雙面性：一方面，無論是高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求和“雙碳”目標(biāo)的直接要求，還是參與國際海運(yùn)碳減排治理，實(shí)現(xiàn)我國話語權(quán)的需要，我國對海運(yùn)業(yè)綠色低碳的發(fā)展目標(biāo)和推動行業(yè)碳排放轉(zhuǎn)型的訴求與其他領(lǐng)域無疑是一致的，這決定了我國對海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的價值認(rèn)同基礎(chǔ)。另一方面，考慮到我國海運(yùn)業(yè)“船多、量大、面廣”的稟賦與造船業(yè)“大而不強(qiáng)”的客觀現(xiàn)實(shí)，海運(yùn)碳減排對我國而言是一把雙刃劍，我國需要在保持經(jīng)濟(jì)增長與負(fù)責(zé)任大國形象構(gòu)建之間保持平衡，并且要注意規(guī)避由既有大國推動的減排“強(qiáng)制合作”所帶來的“碳陷阱”。③ 基于這種立場考慮上的雙面性，“積極引領(lǐng)，有限擔(dān)當(dāng)”④的立場選擇應(yīng)當(dāng)是合理的。

在此基礎(chǔ)上，我國在國際海運(yùn)碳排放市場機(jī)制構(gòu)建中的總體立場應(yīng)當(dāng)是：支持通過多邊談判形成符合公平、公正減排精神的市場機(jī)制，并以相對溫和、靈活的方式實(shí)施，給業(yè)界較為充分的準(zhǔn)備和過渡期間。在雙邊層面，反對激進(jìn)、無法體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任原則的單邊市場機(jī)制。國內(nèi)海運(yùn)碳排放市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)為我國在國際層面的制度主張和應(yīng)對提供背書和籌碼，需要配合多邊層面談判和單邊措施應(yīng)對需求，適時推動國內(nèi)機(jī)制的構(gòu)建。其中，有關(guān)單邊機(jī)制的應(yīng)對和多邊機(jī)制的參與參見前文，而國內(nèi)機(jī)制的構(gòu)建需要兼顧與多邊方案的一致性和基于應(yīng)對單邊措施需要的對抗性：前者要求國內(nèi)機(jī)制的構(gòu)建方案應(yīng)當(dāng)盡量與我國在ＩＭＯ 層面的方案主張保持一致，以此為我國的多邊方案提供背書，并減少未來多邊層面措施與國內(nèi)措施對接的障礙和成本；后者要求國內(nèi)機(jī)制的構(gòu)建方案能夠?qū)ζ渌麌一蛘叩貐^(qū)的不當(dāng)單邊措施形成反制效果，特別是在措施的強(qiáng)度上能夠匹配不當(dāng)單邊措施的強(qiáng)度。同時，如果未來多邊機(jī)制得以通過實(shí)施，需要進(jìn)一步評估針對國際航行船舶的國內(nèi)碳排放市場機(jī)制是否仍需繼續(xù)實(shí)施以及實(shí)施的方式，這在很大程度上將取決于其他國家單邊市場機(jī)制的后續(xù)實(shí)施情況，評估是否有在多邊機(jī)制之外繼續(xù)在國內(nèi)附加實(shí)施基于對抗特定單邊行動的措施的需要。

（２）國內(nèi)面向

對于國內(nèi)航行（沿海和內(nèi)河）船舶的碳排放市場機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)結(jié)合前述國際面向恰當(dāng)統(tǒng)籌。整體而言，對于國內(nèi)航行船舶，同樣具有通過市場機(jī)制響應(yīng)“雙碳”目標(biāo)，加快其綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需要。雖然各國在構(gòu)建自身的碳排放市場機(jī)制時，往往都傾向于先將最內(nèi)向的、對貿(mào)易最不敏感、也最容易監(jiān)管的行業(yè)（如電力行業(yè)）納入其中，運(yùn)輸行業(yè)因其參與主體的復(fù)雜性，對貿(mào)易價格影響的直接性等因素通常不在首選的范圍內(nèi)，但這并不意味著沒有國家對國內(nèi)航行船舶適用碳排放市場機(jī)制。以挪威為例，挪威對國內(nèi)航行船舶適用碳稅制度，其碳稅率取決于船舶所使用的能源———汽油的稅率最高，重礦物油的稅率最低。

碳排放市場機(jī)制對國內(nèi)航行船舶的適用具有鼓勵低碳技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)的創(chuàng)新或者引入、提升公司碳排放管理水平、加強(qiáng)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力等積極價值，但同時也要考慮國內(nèi)航行船舶相比于國際航行船舶在船舶技術(shù)水平、噸位大小以及公司經(jīng)營能力等方面的現(xiàn)實(shí)差異———國內(nèi)碳排放市場機(jī)制必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳減排之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，逐步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激勵行業(yè)綠色技術(shù)升級替代與低碳轉(zhuǎn)型，以較小的社會成本實(shí)現(xiàn)減排效益的最大化。①為此，需要考慮結(jié)合早期的自主減排過渡、較低的前期碳定價、合理的船舶豁免范圍（如個體工商戶經(jīng)營的家庭生產(chǎn)船舶）等措施，給國內(nèi)行業(yè)主體必要的適應(yīng)期，保障機(jī)制實(shí)施的平穩(wěn)有序推進(jìn)。

３．２ 我國海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建路徑

我國海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建，主要有兩個可選的路徑。

一是以全國碳排放權(quán)交易市場為依托，構(gòu)建海運(yùn)碳排放權(quán)交易制度。就碳排放權(quán)交易路徑而言，其基礎(chǔ)在于全國碳排放權(quán)交易市場已落地運(yùn)行兩年，加上《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》以及配套的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》等制度的出臺，可以為海運(yùn)碳排放權(quán)交易制度的構(gòu)建提供較好的制度框架和實(shí)踐支撐。當(dāng)前全國碳排放權(quán)交易市場也在考慮行業(yè)擴(kuò)容問題，雖然海運(yùn)業(yè)并不是碳排放量最靠前的行業(yè)，但在歐盟大力推進(jìn)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的背景下，我國碳排放權(quán)交易市場也需要考慮與國際碳市場的對接問題，將具有較強(qiáng)國際性的海運(yùn)業(yè)擴(kuò)充納入全國碳排放權(quán)交易市場不失為一個可以考慮的選擇，具有對整個交易市場的國際化探索價值。

二是構(gòu)建海運(yùn)碳稅或者溫室氣體排放基金制度。該路徑優(yōu)勢在于：第一，海運(yùn)碳稅和溫室氣體排放基金的穩(wěn)定性較強(qiáng)，相對固定、可預(yù)見的稅率／ 費(fèi)率有助于形成對碳排放成本的穩(wěn)定預(yù)期，有利于行業(yè)主體的經(jīng)營安排。第二，海運(yùn)碳稅／ 溫室氣體排放基金的執(zhí)行成本較低，在參照《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套由海事管理機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行主體的海運(yùn)碳稅／ 溫室氣體排放基金制度具有較強(qiáng)的可操作性。第三，通過針對特定國家的征款返回等措施，可以更好地推動共同但有區(qū)別責(zé)任原則在海運(yùn)碳排放市場機(jī)制中的實(shí)現(xiàn)，將我國的國際氣候治理主張?jiān)趪鴥?nèi)法中予以體現(xiàn)，為國際社會提供立法例上的鏡鑒。

上述兩個路徑都有其可取之處，但相比之下，筆者更傾向于海運(yùn)溫室氣體排放基金路徑。

首先，雖然我國全國碳交易市場已有實(shí)踐基礎(chǔ)，也初步建立了較為全面的法律框架，并且存在區(qū)域碳交易市場納入海運(yùn)業(yè)的實(shí)踐，②但當(dāng)前我國構(gòu)建的碳交易市場制度與海運(yùn)行業(yè)存在一定的不適配性，其中最顯著的一點(diǎn)即是現(xiàn)階段我國碳排放配額制度的規(guī)制對象僅為重點(diǎn)排放單位，而國際海運(yùn)行業(yè)通過單船公司的設(shè)計(jì)，很容易規(guī)避重點(diǎn)排放單位的適用。同時，現(xiàn)階段全國碳交易市場尚處于建設(shè)初期階段，市場活躍度不高，碳市場交易量和碳價波動的“履約期效應(yīng)”較為明顯，配額分配所采取的無償分配方式難以形成有效的價格控制機(jī)制③，透明度欠缺，碳足跡認(rèn)證缺乏標(biāo)準(zhǔn)①等問題仍比較突出，這導(dǎo)致我國碳交易市場制度適用于國際海運(yùn)業(yè)的有效性將面臨挑戰(zhàn)。此外，由于單位貨物周轉(zhuǎn)量的碳排放影響因素較多，為簡化計(jì)算，當(dāng)前上海試點(diǎn)的海運(yùn)碳交易市場機(jī)制采用歷史強(qiáng)度法而非全國碳市場采用的基準(zhǔn)線法，這種差異也將對海運(yùn)碳交易市場與全國碳市場的銜接提出挑戰(zhàn)。

其次，雖然海運(yùn)碳稅與海運(yùn)碳基金機(jī)制在原理上具有相通性，但海運(yùn)碳稅的制度實(shí)施更為復(fù)雜。基于稅收法定原則的要求，海運(yùn)碳稅的設(shè)立，需要設(shè)立獨(dú)立的稅種或在已有稅種下增加稅目融入設(shè)稅。設(shè)立獨(dú)立稅種有利于明確釋放減排信號、直接彰顯政策意圖，但會增加稅制結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，強(qiáng)化納稅人稅收負(fù)擔(dān)加重的直觀感受，面臨更大的社會阻力；融入型設(shè)稅模式在實(shí)踐中更為常見，但其在弱化了推行碳稅的社會成本和阻力的同時也弱化了減排信號。②而且在征稅對象的選擇方面，理論上參與二氧化碳產(chǎn)生全過程的參與者，包括化石能源生產(chǎn)要素的提供者、能源生產(chǎn)者、消費(fèi)者都應(yīng)對二氧化碳排放負(fù)有責(zé)任，成為碳稅的征收對象，但由于建筑、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的能源消費(fèi)端主體分散，管控難度大，以能源生產(chǎn)、加工者為征稅對象的征稅模式，其征收方式簡便、征管效率較高且最易實(shí)現(xiàn)，因此一般建議作為早期碳稅的實(shí)施方式。③ 但在此種征稅模式下，即便燃料供應(yīng)商最終會將成本轉(zhuǎn)嫁給從事運(yùn)輸行業(yè)的燃料消費(fèi)者，實(shí)際上還是以間接方式影響海運(yùn)業(yè)運(yùn)輸主體的減排決策。

最后，選擇海運(yùn)碳基金制度一方面在于，基金制度是當(dāng)前我國在ＩＭＯ 層面主張的多邊方案，在國內(nèi)選擇相同的路徑有利于國際國內(nèi)的方案統(tǒng)籌；另一方面，基于行業(yè)特性，由海事管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建在管理機(jī)制上更加順暢，在制度主張的國際國內(nèi)銜接和履約監(jiān)督上更易統(tǒng)一。碳中和的本質(zhì)是要以最快的速度將現(xiàn)代工業(yè)文明的化石能源底座整體平移至非化石能源，④海運(yùn)業(yè)碳減排以市場機(jī)制措施作為輔助手段很大程度上也是為了激勵海運(yùn)業(yè)實(shí)現(xiàn)燃料轉(zhuǎn)型。海運(yùn)溫室氣體排放基金既可在籌集資金階段靈活地以強(qiáng)制性征費(fèi)的形式向海運(yùn)市場釋放價格信號，促進(jìn)海運(yùn)業(yè)采用減排技術(shù)、使用低／ 零排放燃料，又可將資金專項(xiàng)用于支持海運(yùn)業(yè)實(shí)現(xiàn)燃料轉(zhuǎn)型。此外，在制度構(gòu)建方面，船舶油污損害賠償基金制度的前期實(shí)踐也可以為海運(yùn)溫室氣體排放基金的征收、管理、使用等提供有益經(jīng)驗(yàn)。而且基金還可以采用市場化運(yùn)作方式，將海運(yùn)碳減排領(lǐng)域中參與的各方聯(lián)系起來，聚集和分配如資金、技術(shù)、信息等減碳生產(chǎn)要素。⑤ 當(dāng)然，具體的基金制度安排應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)海運(yùn)協(xié)定中有關(guān)非歧視原則的規(guī)定，⑥尤其在設(shè)計(jì)體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任原則的具體規(guī)則時，需要考慮與已簽署的海運(yùn)協(xié)定的相符性。

３．３ 我國海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的制度保障

我國《大氣污染防治法》將大氣污染物與溫室氣體并列作為協(xié)同控制目標(biāo)，這在一定程度上為我國運(yùn)用碳排放市場機(jī)制提供了法律依據(jù)。不過，上述原則性規(guī)定顯然不足以對我國海運(yùn)碳排放市場機(jī)制的構(gòu)建提供明確的指引，仍需在立法層面加強(qiáng)對機(jī)制建設(shè)的制度保障。

碳排放管理法治化需要宏觀層面上的法律框架、管理體制、綠色發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)，還需要微觀層面上相關(guān)法律制度的補(bǔ)強(qiáng)。① 值得關(guān)注的是，新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)在其第８８ 條增加了“國家倡導(dǎo)綠色低碳智能航運(yùn)”“減少溫室氣體和大氣污染物的排放”的導(dǎo)向性規(guī)定。未來，需要進(jìn)一步在《國際海運(yùn)條例》等立法中進(jìn)一步授權(quán)海上交通運(yùn)輸主管部門制定碳減排政策措施的權(quán)力，在各級交通運(yùn)輸主管部門事中事后的監(jiān)管內(nèi)容中，增加綠色低碳的監(jiān)管要求。同時，參照《海洋環(huán)境保護(hù)法》原第６５條（現(xiàn)８２ 條）有關(guān)建立船舶油污損害賠償基金制度的授權(quán)性規(guī)定，需要在未來《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂中授權(quán)國務(wù)院就設(shè)立船舶溫室氣體排放基金制定行政法規(guī)的權(quán)力，并在國務(wù)院批準(zhǔn)下具體由交通運(yùn)輸部、財政部、生態(tài)環(huán)境部等部委共同制定基金征收管理辦法。

至于基金制度的具體內(nèi)容，基金征收管理辦法應(yīng)就基金征收的原則、征收的對象、管理部門、費(fèi)率的設(shè)定、免于征收的情形，以及基金的使用與管理、相應(yīng)的法律責(zé)任等問題作出規(guī)定。其中，基金的征收和使用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任原則。共同但有區(qū)別責(zé)任原則中的“區(qū)別的責(zé)任”部分，可解釋為有區(qū)別的核心義務(wù)、有區(qū)別的執(zhí)行安排、有區(qū)別的財政援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。② 在海運(yùn)領(lǐng)域，對于共同但有區(qū)別責(zé)任原則與非更優(yōu)惠待遇原則的協(xié)調(diào)，目前絕大部分方案采取的協(xié)調(diào)路徑是在核心義務(wù)和執(zhí)行安排上采用非更優(yōu)惠待遇原則，但在財政援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓上體現(xiàn)共同但有區(qū)別責(zé)任原則中“區(qū)別的責(zé)任”。

依此思路，對于國際航行船舶，基金的征收對象為所有超過特定噸位的船舶，而不區(qū)別其船籍，但在基金的使用方式上可作出特別的制度設(shè)計(jì)：基金主要用于對低／ 零排放燃料研發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)（包括生產(chǎn)和供應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）的支持，以及對使用低／ 零排放燃料的船舶提供補(bǔ)貼。同時，對于經(jīng)證明繳費(fèi)船舶由發(fā)展中國家船東所有的，可以由其國家主管部門或者指定機(jī)構(gòu)向基金申請?jiān)搰鞠蚧鹄U納的費(fèi)用的特定比例款項(xiàng)，用于支持該國海運(yùn)業(yè)減排的能力建設(shè)和減輕影響。至于船舶是否為發(fā)展中國家船東所有的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以通過交通運(yùn)輸部發(fā)布單獨(dú)的試行辦法或者公告予以明確，在標(biāo)準(zhǔn)上可以參考目前境外國際集裝箱班輪公司非五星旗國際航行船舶從事沿海捎帶業(yè)務(wù)的資格認(rèn)定做法，只有經(jīng)提供資料證明船舶的實(shí)際控制人所在地、實(shí)際注冊經(jīng)營地、運(yùn)營船舶登記地所在國家（包括內(nèi)陸國家、城市國家）、地區(qū)均為發(fā)展中國家時，才予認(rèn)定。在此種款項(xiàng)返回機(jī)制下，由于款項(xiàng)由國家受領(lǐng)，因而將不會違反前述海運(yùn)協(xié)定中有關(guān)非歧視條款的規(guī)定。當(dāng)然，對于國內(nèi)航行船舶，根據(jù)前文所述，可以在前期的費(fèi)率設(shè)置以及豁免的船舶范圍上作出特定地規(guī)定。

至于費(fèi)率的設(shè)定，則應(yīng)綜合航運(yùn)企業(yè)的承擔(dān)能力，為低／ 零排放燃料研發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)提供支持的資金需求，對航運(yùn)企業(yè)使用低／ 零排放燃料的鼓勵效果以及反制不當(dāng)單邊措施所需匹配的制度實(shí)施強(qiáng)度等因素綜合厘定。

四、結(jié) 語

在動員社會資本自覺參與碳減排活動、加速企業(yè)減排積極性、保證減排效益全球流動方面，碳排放市場機(jī)制可以發(fā)揮關(guān)鍵作用，有效化解氣候治理在資金支持、非政府力量地位、治理有效性與可持續(xù)性方面的障礙。③ 海運(yùn)碳減排是我國“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有機(jī)組成部分，也是我國參與全球氣候治理的重要行業(yè)領(lǐng)域，其不僅直接關(guān)系我國的海運(yùn)利益，也關(guān)乎未來海運(yùn)規(guī)則的塑造。我國應(yīng)當(dāng)多方面統(tǒng)籌，積極作為。同時，海運(yùn)是跨國際、跨地區(qū)的復(fù)雜商業(yè)活動，立法、執(zhí)法和政策支持等多維度措施共同推進(jìn)將有利于平衡海運(yùn)、碳減排與國際貿(mào)易之間的關(guān)系。① 作為有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧覈獜娜祟惷\(yùn)共同體的視角踐行共商共建共享的海運(yùn)碳排放治理觀，積極推動ＩＭＯ 主導(dǎo)下多邊治理進(jìn)程，要反對其他國家和地區(qū)有違公平原則的單邊路徑，并注重國內(nèi)層面的制度探索，通過國內(nèi)機(jī)制的統(tǒng)籌構(gòu)建和方案創(chuàng)新，形成我國的制度經(jīng)驗(yàn)并推廣輸出。

責(zé)任編輯 鄧文科