全過程人民民主對民主集中制的創新與發展

李永超 路丙輝 周長民

［摘要］全過程人民民主是我國社會主義民主政治的本質屬性，是保證人民當家作主的重要制度載體。作為人民民主的重要實現形式，全過程人民民主在本質上是民主集中制的展開，是民主集中制發展的時代成果，標志著以民主集中制為精髓的中國特色社會主義民主政治進入新階段。在價值維度上，全過程人民民主創新了民主集中制的呈現樣態；在空間維度上，全過程人民民主貫通了民主集中制的制度體系；在實踐維度上，全過程人民民主拓寬了民主集中制的實現路徑。

［關鍵詞］黨的二十大；全過程人民民主；民主集中制；民主制度；中國特色社會主義；制度體系

［中圖分類號］D621? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2024）01-0026-05

黨的二十大報告指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”[1]全過程人民民主是由多種要素構成的社會主義新型民主制度，是引領人民民主實現高質量發展的必由之路。全過程人民民主在本質上是民主集中制的展開，并在理論和實踐上豐富了民主集中制的內容和形式。在理論層面上，全過程人民民主訴諸民主集中制的本質，是在民主集中制原則指導下形成的創新民主制度；在實踐層面上，在全過程人民民主中，民主集中制貫穿人民民主全過程、全鏈條、全方位，推動民主集中制在人民民主實踐中實現理論性和實踐性、整體性和部分性、廣泛性和真實性相統一。

一、價值維度：全過程人民民主是民主集中制的新時代表達

全過程人民民主遵循民主集中制的邏輯結構和原則，保證了人民群眾能夠通過多種渠道建言獻策，平等地參與到國家政治、經濟、文化、社會等各方面的建設和管理中。民主集中制，全過程人民民主在實踐環節的系統性、實踐領域的廣泛性、實踐主體的真實性方面創新了民主集中制度的新形態。

（一）民主環節的全鏈條彰顯民主集中制運行之“暢”

習近平總書記指出：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”[2]14中國共產黨領導中國人民開展民主實踐就是為了實現人民當家作主。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央帶領全體中國人民探索創新人民民主的理論體系和實踐機制，在把握人民民主發展的歷史規律和現實基礎上構建了最真實的人民當家作主的體制機制、拓寬了最廣泛的人民當家作主的途徑、踐行最管用的人民當家作主的實踐，民主集中制也在全過程人民民主深度推進過程中，進一步具體落實到選舉、協商、決策、管理以及監督五個方面，并依靠完善的民主環節形成了系統有序的運行程序。五大民主形式緊密結合、彼此貫通，構成了一個獨立暢通的民主鏈條，不同環節之間相互補充、相互合作、相互影響、相互關聯，形成了一個有機的整體，極大地發揮了集成效能，保證民主集中制在國家治理中發揮實效，落地生根。在此過程中，各級黨組織和國家機關組織、號召群眾的能力和效率不斷增強。一是“從群眾中來”，黨和國家機關通過暢通的民主渠道廣泛聽取民聲、汲取民意，了解人民群眾的所思所想，在充分發揚民主的基礎上作出正確的決策和判斷來滿足人民群眾對美好生活的向往。二是“到群眾中去”，在廣泛了解人民群眾的需求和呼聲的基礎上，黨和國家機關依托全過程人民民主完整的渠道推動人民群眾廣泛參與國家政治生活，極大地調動了人民群眾的積極性和主動性。“從上到下”“從下到上”的民主全鏈條彰顯民主集中制運行之“暢”。

（二）實踐領域的全方位彰顯民主集中制落實之“廣”

全過程人民民主是人民民主在新時代的創新實踐，對國家治理和社會生活的各個領域實現了全方位覆蓋，民主集中制的實現機制也在全過程人民民主的發展中不斷完善。從歷史發展來看，黨的百余年奮斗歷史就是貫徹民主集中制、發展全過程人民民主的奮斗史。在新民主主義革命時期，中國共產黨對人民民主制度建設進行了艱辛探索，對人民民主的認識不斷深化。在社會主義革命和建設時期，中國共產黨成為執政黨，建立了人民代表大會制度和一系列民主政治制度，賦予了人民民主更深刻的意義和功能。在改革開放和社會主義現代化建設新時期，民主政治建設的經驗和教訓促使我們黨對人民民主的制度建設和道路問題有了更清晰的認識，中國民主政治建設走上了有序的軌道。進入新時代以后，中國共產黨精準研判社會主義民主政治發展趨勢，其制度化、規范化、程序化全面推進。在此過程中，民主集中制的理論和實踐在探索中不斷發展完善，從原則和理論層面逐漸走向制度化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對社會主義民主政治發展規律的認識，提出了全過程人民民主的重大理念。從現實實踐來看，一方面，全過程人民民主保障人民群眾可以廣泛參與政治、經濟、文化、社會、生態文明等各領域的建設，人民的知情權、參與權、表達權、監督權充分得到保障；另一方面，全過程人民民主將國家層面和社會層面的民主政治實踐連接起來，人民可以通過多樣化、制度化和規范化的途徑表達自己合理的利益和訴求。

（三）參與主體的全覆蓋彰顯民主集中制參與之“真”

全過程人民民主是覆蓋了最廣大人民群眾當家作主的民主，解決了“民主主體是誰”這個關鍵問題，避免了西方民主的虛假性和片面性。從民主的起源來看，民主這個概念源于希臘文，其核心理念是“人民主權”[3]，盡管西方民主經歷了2000多年的歷史演變，形成了自由民主主義、精英民主主義等豐富的民主理論，但是西方民主一直在回避和懸置“民主主體是誰”這個關鍵問題，許多西方國家標榜著“主權在民”，在實際中卻把“真正的人民”排除在外。西方民主的本質始終是少數剝削者維護自己統治的工具和手段，沒有真正實現“人民主權”，其實質是資本統治的民主。我國憲法明確人民的范疇為“全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護中國共產黨和中國特色社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者”[4]75，人民主體具有廣泛性和真實性，民主絕不是少數人的專利和特權，而是最廣大人民群眾享有的真實民主。一方面，人民群眾參與國家治理具有整體性的特征，全過程人民民主把人民群眾發展為一個具有全員參與特征的整體，實現以人民當家作主為根本的政治制度，全體人民有充分表達政治意愿的機會，是對西式民主理論與實踐的超越；另一方面，全過程人民民主的重要前提是把人民群眾當作“現實的人”，而不是“抽象的人”，全過程人民民主承認不同個體和群體間的利益差異，尊重不同個體和群體的利益訴求，在充分發揚民主的基礎上對不同個體和群體的訴求進行整合和集中，保障廣大參與主體在國家決策和治理中發揮作用。

二、民主集中制是實現全過程人民民主的重要支撐保障

全過程人民民主在長期發展中形成了一套完整的制度體系，主要包括但不限于人民代表大會制度、協商民主制度、基層民主制度等三種民主政治制度，這是發揮全過程人民民主制度優勢的重要保障。四種制度形式進一步完善了民主集中制的制度體系，推動民主集中制規范化和程序化水平不斷提高。

（一）人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要載體

人民代表大會制度在全過程人民民主發展中發揮了關鍵作用，承擔著全過程人民民主的重要制度載體功能，是反映人民意志、維護人民權益的主渠道。中華人民共和國憲法規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”[4]8這表明民主集中制是人民代表大會制度的根本組織原則，首先，各級人民代表大會都是由民主方式選舉出的代表組成，人民把自身的權力集中到一定比例的代表之中，這些代表接受人民的委托，承載著人民的期望，接受人民的監督。其次，各級人民代表大會依照憲法規定決定國家和地方上的事務，各級人民代表大會在作決定之前要人大代表通過調研、論證、咨詢、聽證、座談等形式廣泛征求和充分聽取各方面意見，最大限度吸納民意，反映人民的需求和呼聲，做出的能夠符合最廣大人民的利益決策，實現公共決策的最優解。最后，國家各級機關在自身權利的范圍內嚴格執行人民代表大會制定的法律或做出的決策，并接受人民代表大會的監督。

（二）基層民主制度是實現全過程人民民主的重要制度和形式

基層民主制度主要包括基層群眾自治組織制度及其運作方式，參與群體包括農村村民、城市居民以及企事業單位中的職工群眾。相較于其他民主制度，基層民主制度是一項相對獨立的制度形式，基層民主在具體實行中形成了較為完整的閉環，實現了基層民主參與和基層民主治理的互促互進，提質增效。在具體實踐中，基層民主制度全方位貫徹民主集中制原則，充分保證基層人民民主的有效性、廣泛性和科學性。一方面，農村、城市社區和企事業單位都設有基層黨組織，基層黨組織充分發揮戰斗堡壘作用，用基層黨內民主建設引領基層人民民主發展，保證了黨對基層工作的領導以及民主集中制優勢的發揮；另一方面，農村村民和城市居民通過村（居）民會議、村（居）民代表會議、村（居）民小組會議，企事業單位的職工群眾通過職工代表大會直接參與，主要包括以城鄉基層黨組織和村（居）委會主體的基層民主選舉、以浙江溫嶺的民主懇談會為代表的基層民主協商、以群眾參與基礎設施建設和基層文化服務為主要方式的基層民主決策、以基層公共事務和公益事業為主要內容的基層民主管理、以基層群眾監督為主要形式的基層民主監督等，在此基礎上，基層民主制度在運行中形成了一個有機的整體，突出體現了“全過程”特征，較好地處理了民主集中制在基層發展中民主和集中的關系，人民群眾的參與感和獲得感不斷增強。

（三）協商民主制度是實現全過程人民民主的重要制度安排

協商民主是全過程人民民主的重要實踐形式。習近平總書記指出：“協商就要真協商，真協商就要協商于決策之前和決策之中，從制度上保障協商成果落地，使決策和工作更好地順乎民意、合乎實際。”[5]黨的二十大報告在“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”部分提出“全面發展協商民主”，強調“完善協商民主體系”，重點突出了協商民主的制度化發展和制度機制健全，可見，協商民主已經成為實現全過程人民民主的重要制度形式。民主協商的各個環節都始終堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。一方面，民主是深度協商互動、解決意見分歧、建立廣泛共識以及形成正確集中的前提和基礎，協商民主就是在人民內部各方面進行廣泛的交流和討論，形成的共識才能體現人民的意愿，才能調動最廣大人民的積極性；另一方面，協商民主堅持黨的領導，是中國共產黨保證人民當家作主的重要制度形式，在各種協商議程中，黨的領導始終是引領協商向著正確政治方向前進的根本保證。同時，協商形成共識的過程也是一個民意集中的過程，全體人民和全社會在協商中形成有效的共識，為實現共同的目標而團結奮斗，使共識轉化為切實有效的行動。

三、全過程人民民主拓寬了民主集中制的實現路徑

黨的二十大報告指出：“我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。”[1]這表明，中國共產黨領導人民實現全過程人民民主具有完整的參與實踐，拓寬了民主集中制的實現路徑。

（一）民主選舉是貫徹落實民主集中制最基本的出發點

作為全過程人民民主的起始點，民主選舉是全過程人民民主發揮實效的首要環節。從橫向比較來看，民主選舉是對西方民主選舉制度的批判和超越，走出了西方民主將選舉視為民主全部的偏狹，列寧曾深刻批判資產階級民主政治是“是狹隘的、殘缺不全的、虛偽的、騙人的民主，對富人是天堂，對被剝削者、對窮人是陷阱和騙局”[6]。西方民主制度將選舉視為民主的全部組成部分，而我國民主選舉在形式上只是整個民主制度體系中的一部分，其他民主制度和環節與民主選舉一起共同發揮作用來保證人民當家作主；在實質上，人民是真正的主體，是國家真正的主人，各級國家機關的權力歸根到底，都來自人民。從縱向分布來看，民主選舉覆蓋了國家政治生活和社會政治生活兩個層面，涵蓋了政治、經濟、文化等多個領域，一是在國家政治生活層面，人民通過直接選舉或間接選舉的方式選出五級人大代表，選舉的代表來自不同行業、民族、地區、黨派、階層，代表比例具有全面性和合理性。二是在社會政治生活層面，主要表現為基層民主選舉，基層群眾可以通過村（居）民委員會選舉、企業職工代表大會選舉依法直接行使民主權利。

（二）民主協商是貫徹落實民主集中制最廣泛的切入點

“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”[2]15。民主協商具體表現在民主的組織和運行中，深度嵌入了其他民主形式和環節。首先，協商參與主體的廣泛性。協商不是把某些個體、組織、團體排除在外，而是人民群眾個體和各黨派、各團體、各民族等團體都有充分發表意見的權利，各個主體平等公正進行協商，盡可能取得一致意見。其次，協商參與渠道的廣泛性。民主協商依靠廣泛健全的協商渠道開展，且各種協商渠道在實施中建立了完備的制度保障和工作體系，保證了相關利益主體可以便捷地參與到相關議題的協商之中。最后，協商參與范圍的廣泛性。在民主選舉時，選民會通過協商的方式對候選人情況進行深入了解之后再投票；在民主決策時，決策者會通過協商的方式征求人民的意見和建議；在民主管理時，管理者會就具體管理的實施進行協商，保證管理的公平性和合理性；在民主監督時，協商同樣是提高監督效率和質量的有效方式。可以看出，民主協商滲透到人民民主實踐的各個領域，覆蓋了國家與社會，政府與群眾、人民團體與群眾、執政黨與參政黨等各方面，廣泛兼容了其他四個民主環節，在一定程度上支撐了全過程人民民主整個制度體系的運轉，成為貫徹落實民主集中制最廣泛的切入點。

（三）民主決策是貫徹落實民主集中制最真實的實現點

民主決策就是黨和國家在制定決策時圍繞人民群眾急難愁盼問題，在充分發揚民主的基礎上將人民的共識公開透明地嵌入決策之中。民主決策在制定和實施上有著完整的制度規范體系支撐，通過各種舉措廣泛匯聚民意、集中民智，增強決策的民主性和科學性。一方面，民主決策有自上而下的系統謀劃，決策機關“走出去”廣泛征求民意。在立法工作中，從法律立項到法律草案起草，再到法律草案公布，各級人民代表大會及其常務委員會都通過座談會、評估會等方式廣泛聽取意見建議。據統計顯示，“黨的十八大以來，共有187件次法律草案向社會征求意見，約有110萬人次提出300多萬條意見建議”[7]，這些意見都受到了重視，且部分意見得到采納。政府也在決策的啟動、研究、制定、公示等各個環節廣泛征求社會各界的意見建議，尤其是借助互聯網信息技術，各級政府搭建了較為完備的新媒體矩陣，為民眾建言獻策提供了方便快捷的渠道，同時也方便了政府決策的公開。另一方面，民主決策有自下而上的自覺參與，人民群眾“走進來”主動參與決策的制定。互聯網社交平臺為民眾自主參與決策提供了暢通的渠道，網民群體可以在社交平臺和自媒體上就決策機關的相關決策合理發表觀點和見解，并且與其他網民展開交流，形成較為廣泛的共識。同時，基層群眾可以通過正式或者非正式的渠道參與基層決策和治理，在決策中表達個人的想法，實現群眾意志的“下情上達”。

（四）民主管理是貫徹落實民主集中制最有效的立足點

我國憲法規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”[4]8人民參與各項事務管理的權利是憲法賦予的，人民群眾的事情理應由人民群眾管、人民群眾辦。在國家層面，民主管理是廣大人民群眾以國家機關為渠道與管理者共同管理國家和社會事務，參與各類決策和法律法規的制定。在基層層面，基層民主實踐是民主管理的重要著力點，基層民主管理主要通過城鄉社區民主管理、企事業單位民主管理、社會組織民主管理進行。在村民自治和居民自治中，群眾依據憲法和法律的規定，在充分考慮本地實際的情況下，制定自治章程、村規民約和居民公約，并以此為根據直接參與到當地各項公共事務管理；在企事業單位中，企業職工通過參加職工代表大會等民主途徑來行使個人的民主權利；在社會組織中，組織成員同樣按照憲法和法律的規定制定相關章程，參與到慈善事業等相關公共事務管理中。總之，通過在國家和基層建立起來的完善的民主管理體系，調動了最廣大人民群眾參與社會事務的積極性，保證民主集中制在貫徹落實中有了最真實有效的主體參與。

（五）民主監督是貫徹落實民主集中制最管用的支撐點

民主監督是人民民主必不可少的一部分，是落實民主集中制最管用的支撐點。權利導致腐敗，絕對權力會導致絕對腐敗。為了防止權力的濫用，保證權為民所用，就要對權力進行有效的約束和監督。延安時期，毛澤東對“窯洞對”作出了歷史性的回答：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[8]為預防腐敗侵蝕黨的健康肌體，鞏固黨的執政安全，毛澤東重視發揮監督在民主實踐中的重要作用，將民主監督視為保證權力公開透明運行的根本保障。民主監督真正發揮實效要靠制度體系的支撐。目前，我國已經建立了一套相互協調、有機貫通的民主監督體系，探索出了人大監督、民主監督、行政監督等多種監督形式，尤其隨著互聯網新媒體的興起，人民群眾把網絡監督作為參與民主活動的直接途徑，民主監督的平臺更多樣、方式更便捷，大大提高了民主監督的時效性和管用性。豐富便捷的民主監督渠道實現了對國家機關及其公職人員的全方位監督，規范了國家機關及其公職人員的行為，較好地平衡了權力集中與權力制衡的關系，防止國家權力異化現象的出現，確保國家權力始終為實現最廣大人民群眾的根本利益服務，彰顯人民群眾的國家主人地位。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2022-10-26（1）.

[2]習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2014.

[3]馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002：37.

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[5]習近平談治國理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：292.

[6]列寧選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：630.

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[8]毛澤東年譜（1893—1949）（修訂本）：中卷[M].北京：中央文獻出版社，2013：611.