全面預(yù)算管理下事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略探究

陳海富

(息縣自然資源局，河南 信陽(yáng) 464300)

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的逐漸深入，國(guó)內(nèi)部分事業(yè)單位亟須形成系統(tǒng)的內(nèi)部控制管理體系。 為此，單位需要借助預(yù)算管理理念，將預(yù)算管理目標(biāo)與內(nèi)部控制管理工作有效結(jié)合，使得內(nèi)部控制建設(shè)與預(yù)算管理機(jī)制相輔相成，從而促進(jìn)事業(yè)單位各項(xiàng)管理工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

1 相關(guān)基礎(chǔ)內(nèi)容

1.1 全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是指基于組織機(jī)構(gòu)既定的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)立科學(xué)合理的預(yù)算管理目標(biāo)，遵循全面性、全員性以及全過(guò)程性的原則，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算考核等形式，對(duì)組織機(jī)構(gòu)的整體管理工作進(jìn)行有效監(jiān)控和規(guī)劃，確保組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的資源得到合理配置、控制以及應(yīng)用，為各項(xiàng)管理工作有序開展提供充足的資源支持[1]。

1.2 內(nèi)部控制

在現(xiàn)有的內(nèi)部控制理論體系下，內(nèi)部控制主要分為五大要素:第一，內(nèi)部控制環(huán)境。 內(nèi)部控制環(huán)境作為內(nèi)部控制工作實(shí)施的基礎(chǔ)，主要包括管理理念、管理制度、組織結(jié)構(gòu)等方面內(nèi)容，組織機(jī)構(gòu)需要基于正確的內(nèi)部控制理念，有效實(shí)施內(nèi)部控制管理工作，并對(duì)內(nèi)部控制制度體系進(jìn)行合理優(yōu)化，從而為內(nèi)部控制執(zhí)行工作實(shí)施提供良好的工作環(huán)境。 第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。 組織機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)遭受各類風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為內(nèi)部控制管理工作的主要目標(biāo)，在開展內(nèi)部控制工作過(guò)程中，需要組織機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和應(yīng)對(duì)措施，提前做好防范措施，幫助其有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)。 第三，控制活動(dòng)。 為了確保既定的管理目標(biāo)能夠嚴(yán)格落實(shí)，組織機(jī)構(gòu)需要采取一定的有效措施來(lái)加大執(zhí)行工作的控制力度，確保各項(xiàng)工作能夠在預(yù)期時(shí)間節(jié)點(diǎn)高質(zhì)量完成，盡可能規(guī)避執(zhí)行過(guò)程中的管理風(fēng)險(xiǎn)。 第四，溝通交流。 在目前的信息化管理環(huán)境下，組織機(jī)構(gòu)逐步走向系統(tǒng)化管理模式，信息數(shù)據(jù)的應(yīng)用為組織機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)化管理和集中化管理提供創(chuàng)造了客觀條件，在基于內(nèi)部控制需求建立信息管理系統(tǒng)，促進(jìn)組織部門之間的協(xié)調(diào)合作之外，實(shí)現(xiàn)對(duì)組織機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)信息的收集分析，從而準(zhǔn)確判斷內(nèi)外的環(huán)境變化，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供數(shù)據(jù)支持。第五，內(nèi)部監(jiān)督。 內(nèi)部監(jiān)督是確保內(nèi)部控制措施有效落實(shí)的根本保障，通過(guò)有效的內(nèi)部評(píng)價(jià)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行工作中存在的實(shí)際問(wèn)題，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出有效的解決方案，減少管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。

1.3 事業(yè)單位內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理

從全面預(yù)算管理的理論體系來(lái)看，預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算考核等工作流程與內(nèi)部控制思想具有一定相似性。 基于量化分析方法對(duì)各項(xiàng)管理措施進(jìn)行有效管控，幫助組織機(jī)構(gòu)對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析識(shí)別和控制管理，從而提升組織機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理水平。 由此可見(jiàn)，全面預(yù)算管理屬于內(nèi)部控制理論的一部分，內(nèi)部控制體系的應(yīng)用，使得預(yù)算管理工作的風(fēng)險(xiǎn)管控力度得到了極大的增強(qiáng)，通過(guò)對(duì)各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制機(jī)制的有效實(shí)施，使得各項(xiàng)管理措施都在嚴(yán)格的監(jiān)督管控之下，達(dá)到減少全面預(yù)算各環(huán)節(jié)管理風(fēng)險(xiǎn)的目的。

2 事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

2.1 內(nèi)部環(huán)境尚不健全

事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境尚不健全的問(wèn)題如下:第一，人員內(nèi)控意識(shí)需要增強(qiáng)。 雖然部分事業(yè)單位制訂了較為完善的內(nèi)部控制制度，但是并不注重內(nèi)部控制管理意識(shí)樹立，使得單位多數(shù)成員忽視了預(yù)算管理在內(nèi)部控制管理工作中的全面性和全員性，導(dǎo)致內(nèi)部控制措施執(zhí)行不力，未能發(fā)揮其應(yīng)有的水平。 第二，部門內(nèi)部控制職責(zé)范圍不明確。 部分事業(yè)單位在實(shí)施全面預(yù)算管理工作過(guò)程中，并未對(duì)部門成員內(nèi)部控制的權(quán)責(zé)范圍進(jìn)行有效劃分，使得部門成員對(duì)自身崗位職責(zé)缺乏了解，缺乏強(qiáng)烈的主體責(zé)任，導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)合作和監(jiān)督管控流于形式，未能在全面預(yù)算管理機(jī)制下形成強(qiáng)有力的內(nèi)部控制制度體系[2]。

2.2 信息化建設(shè)不足

在目前信息技術(shù)普及應(yīng)用的大背景下，事業(yè)單位需要借助信息技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身預(yù)算管理和內(nèi)部控制管理轉(zhuǎn)向信息化模式，但是部分事業(yè)單位仍然存在信息化建設(shè)不足的問(wèn)題，具體表現(xiàn)如下:第一，信息技術(shù)設(shè)備購(gòu)置不合理。 目前，部分事業(yè)單位在購(gòu)置信息技術(shù)設(shè)備之前，由于未做好調(diào)研準(zhǔn)備工作，不了解企業(yè)內(nèi)部控制的信息化管理需求，因此無(wú)法確認(rèn)具體的設(shè)備功能要求，以至于購(gòu)置的信息系統(tǒng)不符合管理實(shí)際情況。 第二，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接。 部分事業(yè)單位在引進(jìn)信息技術(shù)設(shè)備之后，未能從全面性和全員性角度開展信息化建設(shè)工作，僅在部門內(nèi)部實(shí)施信息化管理模式，使得信息數(shù)據(jù)未在不同部門之間傳輸共享，信息數(shù)據(jù)使用效率低下。

2.3 內(nèi)部監(jiān)督缺乏力度

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且貫穿整個(gè)預(yù)算執(zhí)行流程，但是從實(shí)際情況來(lái)看，部分事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督缺乏力度，具體問(wèn)題如下:第一，缺乏內(nèi)部監(jiān)督部門。 當(dāng)前部分事業(yè)單位缺乏內(nèi)部監(jiān)督部門，內(nèi)部監(jiān)督工作實(shí)際是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)完成，這導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門同時(shí)掌握財(cái)務(wù)審核權(quán)和監(jiān)督權(quán)，違背了關(guān)鍵崗位分離原則，容易引發(fā)財(cái)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。 第二，內(nèi)部監(jiān)督部門缺乏獨(dú)立性。 部門事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部監(jiān)督部門，但是并未將其從整個(gè)組織機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，使得其仍然受制于上級(jí)部門管理，內(nèi)部監(jiān)督工作時(shí)常受到人為干涉，無(wú)法確保其審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的客觀性。

2.4 預(yù)算編制不合理

在全面預(yù)算管理工作中，預(yù)算編制為預(yù)算執(zhí)行提供了可靠依據(jù)，但是目前部分事業(yè)單位的預(yù)算編制存在不合理之處，具體問(wèn)題如下:第一，預(yù)算編制未以戰(zhàn)略方向?yàn)橐罁?jù)。 當(dāng)前，部分事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作之前，并未將單位的戰(zhàn)略發(fā)展方向作為預(yù)算管理目標(biāo)的核心依據(jù)，而預(yù)算目標(biāo)又是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，最終預(yù)算編制方案與戰(zhàn)略方向偏離，導(dǎo)致事業(yè)單位需要在后期預(yù)算執(zhí)行工作中，花費(fèi)額外資源對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。 第二，預(yù)算編制方法不合理。目前，部分事業(yè)單位采用的預(yù)算編制方法，大多為增量預(yù)算編制方法，該方法主要依據(jù)歷史數(shù)據(jù)完成編制工作，而目前市場(chǎng)環(huán)境變化速度較快，歷史數(shù)據(jù)與當(dāng)前環(huán)境基本不相關(guān)，導(dǎo)致編制結(jié)果與客觀情況脫離，不具備可行性。

2.5 預(yù)算執(zhí)行不力

預(yù)算執(zhí)行的最終目的是將編制好的預(yù)算方案進(jìn)行高質(zhì)量落實(shí)，從而確保預(yù)算管理的最終成效，然而部分事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行不力的情況，具體問(wèn)題如下:第一，未實(shí)現(xiàn)全程有效控制。 部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行期間未能實(shí)行全程控制，僅對(duì)部分工作環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管控，使得缺失控制的工作環(huán)節(jié)無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制，導(dǎo)致預(yù)算編制方案喪失了嚴(yán)肅性。第二，人員能力不足。 人員能力也是預(yù)算執(zhí)行工作推進(jìn)的關(guān)鍵影響因素，部分事業(yè)單位成員對(duì)內(nèi)部控制工作與全面預(yù)算的要點(diǎn)了解不足，因此，在執(zhí)行工作過(guò)程中，僅憑借個(gè)人的主觀理解，草率完成執(zhí)行工作，降低了預(yù)算執(zhí)行效率。

2.6 預(yù)算考核不夠嚴(yán)格

預(yù)算考核是預(yù)算管理工作的后期環(huán)節(jié)，事業(yè)單位需要借助預(yù)算考核來(lái)評(píng)價(jià)具體的執(zhí)行結(jié)果，從而為獎(jiǎng)懲活動(dòng)實(shí)施提供依據(jù)。 目前部分事業(yè)單位的預(yù)算考核不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致考核評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏應(yīng)用價(jià)值，具體問(wèn)題如下:第一，預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)不全面。 部分事業(yè)單位設(shè)計(jì)的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)，未能遵循預(yù)算管理的全面性，僅對(duì)部分環(huán)節(jié)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，使得執(zhí)行成員對(duì)未考核的工作環(huán)節(jié)以應(yīng)付任務(wù)的態(tài)度敷衍了事，從而降低了預(yù)算管理成效。 第二，預(yù)算結(jié)果未得到有效應(yīng)用。 部分事業(yè)單位雖然對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，但是并未以考核結(jié)果為依據(jù)實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，導(dǎo)致績(jī)效考核流于形式，無(wú)法激發(fā)人員的工作積極性。

3 全面預(yù)算管理下優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

3.1 健全內(nèi)部控制環(huán)境

健全內(nèi)部控制環(huán)境，需要做好以下幾項(xiàng)工作內(nèi)容:第一，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)。 全面預(yù)算管理應(yīng)用環(huán)境下的內(nèi)部控制，同樣需要全員參與其中，因此，事業(yè)單位成員需要對(duì)內(nèi)部控制理論進(jìn)行詳細(xì)了解，基于對(duì)內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理的正確認(rèn)知，遵循預(yù)算管理的全面性以及全員性原則，高效推行內(nèi)部控制管理措施，充分發(fā)揮內(nèi)部控制管理工作的職能作用。 第二，明確劃分內(nèi)部控制職責(zé)。 事業(yè)單位需要借助內(nèi)部控制機(jī)制，根據(jù)內(nèi)部控制管理需求和各部門人員結(jié)構(gòu)情況，對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)成員的權(quán)責(zé)范圍進(jìn)行合理劃分，并強(qiáng)化成員的主體責(zé)任，將責(zé)任真正落實(shí)到具體人員身上，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作內(nèi)容專人專責(zé)，解決目前內(nèi)部控制執(zhí)行工作中存在的問(wèn)題，提高整體工作效率。

3.2 推進(jìn)信息化建設(shè)

推進(jìn)信息化建設(shè)，需要事業(yè)單位做好以下幾項(xiàng)工作內(nèi)容:第一，做好內(nèi)外調(diào)研工作。 事業(yè)單位在購(gòu)置信息技術(shù)設(shè)備之前，需要對(duì)目前全面預(yù)算以及內(nèi)部控制實(shí)施狀況進(jìn)行詳細(xì)了解，基于核心管理需求購(gòu)置符合單位信息化管理功能的技術(shù)設(shè)備，提高單位資源的使用效率，避免因設(shè)備購(gòu)置不合理而延誤信息化建設(shè)工作。 第二，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部數(shù)據(jù)高度共享。 為了創(chuàng)造數(shù)據(jù)高度共享的信息化管理環(huán)境，事業(yè)單位需要提前對(duì)各部門引進(jìn)的信息系統(tǒng)型號(hào)規(guī)格進(jìn)行統(tǒng)一，確保各部門使用相同的信息系統(tǒng)，以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)格式，實(shí)現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)高度傳輸，對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)信息進(jìn)行綜合分析和評(píng)估，提高預(yù)算管理的整體效率，擴(kuò)大預(yù)算管理職能范疇。

3.3 加大內(nèi)部監(jiān)督力度

加大內(nèi)部監(jiān)督力度，需要事業(yè)單位做好以下幾項(xiàng)工作內(nèi)容:第一，設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督部門。 為了確保事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督管理工作有專人負(fù)責(zé)，事業(yè)單位需要設(shè)立專業(yè)的監(jiān)督部門，遵循關(guān)鍵崗位分離原則，將監(jiān)督權(quán)從財(cái)務(wù)部門中分離出來(lái)，在減輕財(cái)務(wù)部門工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)，對(duì)部門成員職責(zé)進(jìn)行有效確認(rèn)，加大單位內(nèi)部監(jiān)督管控力度。 第二，賦予內(nèi)部監(jiān)督部門必要的獨(dú)立性和權(quán)威性。 單位管理層應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)部控制和預(yù)算管理工作中的重要地位，將內(nèi)部監(jiān)督部門從組織機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，并賦予其足夠權(quán)力，使其在開展內(nèi)部監(jiān)督工作過(guò)程中不受任何人干涉制約，并且直接向單位負(fù)責(zé)人匯報(bào)工作，確保監(jiān)督審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。

3.4 改進(jìn)預(yù)算編制方法

改進(jìn)預(yù)算編制方法需要事業(yè)單位做好以下幾項(xiàng)工作內(nèi)容:第一，結(jié)合戰(zhàn)略方向完成預(yù)算編制。 事業(yè)單位在設(shè)立預(yù)算管理目標(biāo)時(shí)，要以長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略方向?yàn)楹诵囊罁?jù)，并對(duì)設(shè)計(jì)完成的預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行合理拆分，預(yù)算編制過(guò)程期間要收集足夠的數(shù)據(jù)信息作為編制基礎(chǔ)，并對(duì)其進(jìn)行論證分析，盡可能確保預(yù)算編制結(jié)果的可行性和合理性。 第二，改進(jìn)預(yù)算編制方法。 針對(duì)事業(yè)單位過(guò)度依賴增量預(yù)算編制方法的現(xiàn)狀，可采取增量預(yù)算和零基預(yù)算結(jié)合的編制策略，對(duì)長(zhǎng)期數(shù)據(jù)波動(dòng)較小的業(yè)務(wù)項(xiàng)目主要采用增量預(yù)算編制方法，而對(duì)編制數(shù)據(jù)短期內(nèi)波動(dòng)較大的項(xiàng)目則需要采用零基預(yù)算編制方法，以最新的數(shù)據(jù)信息作為編制依據(jù)，確保編制完成的預(yù)算方案能夠作為可靠的執(zhí)行依據(jù)。

3.5 加大預(yù)算執(zhí)行力度

加大預(yù)算執(zhí)行力度，需要事業(yè)單位做好以下幾項(xiàng)工作內(nèi)容:第一，實(shí)現(xiàn)全程預(yù)算執(zhí)行控制。 事業(yè)單位在開展預(yù)算執(zhí)行工作過(guò)程中，需要基于預(yù)算管理的全過(guò)程性原則，對(duì)執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督管控，確保每個(gè)執(zhí)行工作環(huán)節(jié)都能嚴(yán)格落實(shí)既定的預(yù)算編制方案，從而確保預(yù)算管理目標(biāo)能夠高質(zhì)量完成，避免出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不力的狀況[3]。 第二，提高執(zhí)行人員能力素養(yǎng)。 事業(yè)單位需要對(duì)現(xiàn)有執(zhí)行人員的能力狀況進(jìn)行充分了解，根據(jù)人員能力結(jié)構(gòu)特征，制訂合理的內(nèi)部培訓(xùn)計(jì)劃，并借助績(jī)效考核機(jī)制激發(fā)人員的學(xué)習(xí)積極性，從而增強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)成效，在短時(shí)間內(nèi)提高個(gè)人能力素養(yǎng)，為預(yù)算執(zhí)行工作完成提供有力保障。

3.6 完善預(yù)算考核機(jī)制

完善預(yù)算考核機(jī)制，需要事業(yè)單位做好以下幾項(xiàng)工作內(nèi)容:第一，完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。 在完善事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系時(shí)，需要遵循預(yù)算管理的全面性原則，通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效考核體系進(jìn)行論證分析，確保績(jī)效考核指標(biāo)能夠覆蓋所有的管理工作內(nèi)容，使執(zhí)行成員對(duì)各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)引起高度重視，促進(jìn)預(yù)算編制方案有效落實(shí)。 第二，有效應(yīng)用預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果。 在完成預(yù)算執(zhí)行工作之后，事業(yè)單位需要根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)各部門成員的執(zhí)行工作結(jié)果進(jìn)行考核打分，并基于評(píng)分結(jié)果實(shí)施對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，從而規(guī)范員工的日常工作行為，有效發(fā)掘其個(gè)人潛力，激發(fā)人員的工作積極性，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效考核工作的行為引導(dǎo)職能。

4 結(jié)論

綜上所述，在全面預(yù)算管理視角下實(shí)施內(nèi)部控制工作，對(duì)事業(yè)單位發(fā)揮自身社會(huì)公共服務(wù)職能，加大執(zhí)行控制力度具有明顯作用，因此，事業(yè)單位管理層應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部控制以及全面預(yù)算的有效結(jié)合應(yīng)用引起高度重視，不斷健全內(nèi)部控制環(huán)境，推進(jìn)信息化建設(shè)，加大內(nèi)部監(jiān)督力度，改進(jìn)預(yù)算編制方法，加大預(yù)算執(zhí)行力度，完善預(yù)算考核機(jī)制，借助全面預(yù)算管理搭建完善的預(yù)算內(nèi)部控制，利用內(nèi)部控制的職能優(yōu)勢(shì)充分分解各預(yù)算指標(biāo)，確保預(yù)算管理目標(biāo)有效落實(shí)。