林長制研究熱點與展望

李星池

摘要：實施林長制是推動我國生態文明建設的戰略舉措，對于有效構建林草資源管理與保護長效機制、完善林業治理體系具有重要意義。本研究對林長制領域發文數量、研究熱點、研究主題進行了分析。研究認為，發文數量總體呈現快速上升趨勢，研究主題更加多元，林長制改革、生態文明、鄉村振興、林長體系、實施成效是林長制研究關注重點。未來，建議跳出林長制研究林長制，多關注林長制理論研究，注重多領域多學科的融合。同時，為科學合理考核林長制，建議構建績效評價指標體系。

關鍵詞：林長制；生態文明；研究熱點

1.引言

林草業對防風治沙、涵養水源、生態治理具有重要作用，對促進社會可持續發展具有深遠影響。保護和發展林草資源是推進生態文明建設的重要舉措。然而，林草治理體系的“條塊矛盾”“橫向協調成本”和“縱向政治勢能不足”等問題，難以適應林草領域治理體系現代化發展的要求，出現“小馬拉大車”的困境。同時，林草管理部門的自身能力無法與林草領域發展的新形勢、新階段、新問題相匹配，存在著職能脫節的問題。在此背景下，林長制作為一項制度創新應運而生，成為我國生態文明建設的生動實踐。2017年開始，安徽、江西兩省率先積極探索林長制改革。2018年11月，全國綠化委員會、國家林業和草原局聯合印發《關于積極推進大規模國土綠化行動的意見》，指出要大力推行林長制，建立省、市、縣、鄉、村五級林長制體系，形成黨政負責、部門共管、社會共同參與的新局面。2019年林長制被寫入新修改的《森林法》，將政策實踐經驗作為法治保障，實現有法可依。2020年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行林長制的意見》，林長制開始作為國家意志在全國實施。林長制改革自下而上不斷創新，有效保障林業生態文明建設的推進。

2017年以來，林長制作為實現林業生態治理現代化、構建生態文明目標責任體系、整合多方資源建設林草保護的制度創新，引發學者們的廣泛關注，相關文獻數量呈現增長態勢。學者們對林長制的研究取得豐富成果，研究主題從最初的制度建設（沈曉旭，2017）到策略探索（胡繼平，2019）、責任體系（陳雅如，2019）、長效機制（曾凡銀，2019）、制度體系（朱鳳琴，2020）、生態扶貧（秦國偉等，2020），再到鄉村振興（陳科屹等，2021）、制度邏輯（林震等，2021）、基層治理（鄭玉婷等，2021）、智慧管理平臺（郭曉妮等，2022）、制度效應（林煜國等，2023）等，學者們從不同角度探究林長制的現狀、存在的問題及對策建議等。

因此，本研究以2017—2023年11月國內林長制領域文獻研究成果為基礎，對現有研究成果進行總結和歸納，研究林長制發文特征和研究熱點、研究主題，以期為后續深入研究林長制提供參考。

2.林長制的研究熱點

2.1林長制文獻發表數量

通過對2017—2023年11月林長制領域發文數量進行分析（圖1），可以了解研究的熱點和關注度的改變。

通過對中國知網數據庫來源的123篇文獻進行研究（剔除新聞報道、會議簡訊等類型文章），發現林長制研究發文數量呈快速上升的趨勢，從2017年的1篇增至2023年前11個月的28篇。表明近年來，隨著黨政部門出臺和落實林長制的各項政策措施，學者們對林長制的關注度不斷提高，相關研究文獻數量大幅度增長。尤其是2020年底中辦、國辦印發《關于全面推行林長制的意見》之后，林長制成為林業生態文明建設領域研究的熱點，也為學者們提供研究方向。

2.2林長制關鍵詞分析

自2017年以來，隨著相關政策的出臺和綠色發展理念的提升，林長制得到不斷發展，相關研究主題不斷豐富。根據關鍵詞的頻次統計（表1）和關鍵詞之間的關聯性發現，改革路徑、成效與問題、未來發展、生態文明建設、森林資源管理與保護、智慧信息管理等逐漸成為學術界關注的熱點和重點。其中，“林長制”是出現頻次最高的關鍵詞，達到109次，其次是“林長制改革”“生態文明”，分別為22次和18次，說明這幾方面是研究的主要熱點主題。

研究表明，林長制研究主要圍繞林長制改革、實施成效、生態文明、鄉村振興、森林資源等方面，此外，智慧林業、林長體系、網格管理構成的責任管理也是熱點主題之一。在生態文明建設、林長體系、智慧林業研究領域之間存在相互重疊現象，表明這些主題之間存在相互影響的內在邏輯關系。

通過對林長制關鍵詞的深入分析發現，研究的熱點主題隨政策的聚焦不斷發生轉變，林長制也被賦予更豐富的內涵和更高的要求。2017年，林長制處于萌芽階段，其研究多為林長制自身建設、林長制改革探索等研究。隨著對綠色發展理念的關注不斷增加，逐漸開始研究生態優先與生態保護等。同時，開始考慮林長制政策激勵研究，這些關鍵詞與之后的生態文明建設、責任管理等熱點主題之間存在密切聯系，影響林長制的研究方向。隨著2019年新修訂《森林法》的實施，開始在國家層面推動林草資源目標責任制，同時配套相應的考核制度。國家層面的政策積極推動，主要有生態文明建設、責任管理等研究熱點主題，發文數量也開始增加，關鍵詞也表現出多元。學者們開始關注作為制度創新的林長制與生態文明建設、構建林業治理體系、存在的實踐困境，推動實現森林資源管理與保護和“林長治”。此后，學者們對生態扶貧、林長體系、網格管理、事權劃分等方面的研究興趣也日益濃厚，林長制治理效能也逐步體現。2020年底《關于全面推行林長制的意見》出臺，全國各地將林長制列為森林資源保護發展的重大事項，開啟林長制探索新路徑。隨著全面推進鄉村振興和加強基層治理體系建設的提出，加之大數據、人工智能等技術不斷發展，2021年以來，學者們對林長制的研究主題更加豐富，逐漸開始探究林長制與鄉村振興、基層治理、智慧林業。對林業產業結構、林下經濟、生態資源、高質量發展等方面展開研究，發展路徑更為多元，治理效能更加顯著，更加深入地探討“某長制”實施的優勢與問題。此外，林政管理、林業應用、部門協作、文化建設等也成為學者們的研究方向。治理現代化、“兩山”、中國式現代化等關鍵詞的出現，也反映出林長制研究與新時代發展背景的緊密結合。

2.3林長制研究熱點主題

綜合林長制研究關鍵詞頻次的研究熱點，認為林長制改革、生態文明、鄉村振興、林長體系、成效是研究熱點主題。

（1）林長制改革

林長制改革是林長制研究領域的標識性關鍵詞，相關研究主要呈現出兩大特征。一是，研究內容逐漸豐富，涵蓋林長制內涵特征、成效評價、創新路徑、發展方向、對策建議等方面；二是，研究深度和廣度不斷拓展，既從宏觀角度對林長制進行解讀，還從林長體系、責任管理、政策激勵等方面進行研究。此外，學者們還探討生態文明、鄉村振興、基層治理、社會服務、產業結構、信息建設、文化建設等與林長制之間的關系。

（2）生態文明

林長制作為實現生態環境治理現代化和生態文明目標責任體系的制度創新，直接關系到森林資源管理保護的具體效果。研究表明，作為黨政同責的林長制在林業生態文明建設中發揮著主導和統領作用，全面推行林長制對生態文明建設及林草事業、林草系統的影響極為深遠，成為我國林草資源管理和發展的方向。相關研究主要聚焦于以下三個方面。一、在內涵研究方面，林長制的實質是發揮林長制的制度優勢，健全林業生態文明制度體系，以林長制統領林業生態文明建設，來彰顯林業生態文明治理效能；二、在責任治理方面，主要關注基層治理、林政管理、主體責任等方面；三、在完善路徑方面，學者們探索了諸多可行的經驗，包括健全林長制創新機制和運行機制、健全各級林長體系構建、完善林長制立法程序、改善人才隊伍建設、加強文化思想建設和提高社會參與程度等。

（3）鄉村振興

黨的十九大以來，鄉村振興成為學者們關注的熱點。林長制作為鄉村振興向縱深發展的重要支撐，同時鄉村振興又是促進林長制推深做實的重要因素。相關研究主要側重于以林長制為抓手，開展國土綠化提質增效行動，將林業產業發展納入林長制任務，推動林長制與鄉村振興、基層林業發展的有效銜接。開始探索林業碳匯機制，助推生態保護和林業高質量發展。

（4）林長體系

推行林長制的首要任務是要構建系統、規范、高效的制度體系，也是林長制頂層設計的核心內容，林長制以搭建五級林長體系，明確各級林長責任，解決了一些林業保護發展難題。相關研究主要呈現以下幾方面：一、林長體系的現實困局與未來路徑；二、網格管理方面，積極探索林長制改革路徑，推行基層林長網格管理模式，構建完善組織體系建設；三、責任體系方面，關注林長制策略分析、法治文化建設等，推動林長制實現“林長治”；四、治理能力方面，探究林長制治理邏輯，提升各級林長治理能力，將林長制的制度優勢轉為林業生態文明治理效能。

（5）成效

成效是檢驗一項政策制度的價值判斷，相關研究主要集中于以下兩個方面。一、在實施效果研究方面，對林長制實施以來的五大森林行動、部門協作、產業扶持、森林資源保護等實踐經驗進行研究；二、在績效評價體系方面，林長制評價體系是實施林長制目標的具體體現，當前主要聚焦于評價指標體系構建和實證研究。

3.研究結論與展望

3.1研究結論

根據2017—2023年11月中國知網數據庫收錄的相關文獻，探討了林長制領域的發文特征、研究熱點和研究主題等，主要研究結論如下：

（1）林長制研究隨著相關政策的出臺，發文量總體呈現快速上升趨勢。以2020年底《關于全面推行林長制的意見》出臺為時點，2017—2020年發文量相對平緩，2021年發文數量快速增長，逐漸形成研究熱潮。研究熱點主題隨著政策的關注不斷發生改變，研究主題從最初的林長制探索與實踐、生態文明建設、治理體系，逐步拓展到鄉村振興、智慧林業、生態資源等方面，表現出多元演進的研究態勢。圍繞林長制特征的不斷演變，林長制不斷被賦予多維度、深層次的內涵，理論逐步完善，發展路徑更加清晰，目標不斷聚焦。

（2）林長制領域的研究熱點包括林長制改革、生態文明、鄉村振興、林長體系、成效五個方面。其一，關于林長制改革的研究主要在內涵特征、發展現狀、成效評價、完善路徑、對策建議等方面取得顯著成果；其二，關于生態文明的研究主要側重于內涵研究、責任治理機制、完善實施路徑等方面，在林業生態文明建設方面探索諸多可行的實踐經驗；其三，關于鄉村振興的研究主要探討以“林長制”為抓手，實現林業產業發展與鄉村振興的有效銜接，探討基層林業發展模式，探索林業碳匯機制、生態保護和高質量發展等；其四，關于林長體系的相關研究主要側重于現實困局與未來路徑、網格管理、責任體系構建、治理能力提升等方面；其五，關于成效的研究主要集中在實施經驗與實證研究。

（3）在研究視角上，對林長制的研究主要針對條塊關系、制度體系、實踐探索及實踐問題等角度探討，在林長制改革機制、理論基礎方面有待創新；在研究內容方面，現有研究多為各地實踐探索經驗的總結，基于林長制改革的現狀、問題，探討林長制改革的意義和成效，并提出對策與建議，對制度建設的系統性、整體性分析存在不足，將問題原因與林長制實施相結合進行深層次探討上尚需完善；在學科融合上，林長制實施是一個較為復雜的過程，需要多學科融合，現有研究大都從某一學科方面分析內容、框架和主體，以政府、農林經濟學者研究為主，對林長制多學科結合研究與現實需求還存在差距；在績效評價上，以宏觀分析和數據描述為主要研究方向，實證研究相對不足，構建一套科學合理的考核體系是值得思考的問題，可以彌補市場積極性不高、社會參與度不高等問題，完善林長制評價指標體系。

3.2研究展望

林長制已經逐漸成為學者們研究的熱點，研究視角越來越廣泛，未來林長制在以下幾個方面可以更加深入研究。

（1）跳出林長制研究林長制，作為各級林長，既是林業治理的主要責任人，也是一方黨政領導。在現實管理上，不能僅僅把“林長”當作“林長”，而是從多視角、多學科綜合治理，將林業生態治理工作與其他黨政工作相互協調。未來可以進一步深化就“林長”論“林長”研究，不僅關注林長的生態責任，也關注探索與其他責任的聯系，運用復雜思維、統籌理念來研究綠水青山、黨政職責，即林長既要統籌山水林田湖草沙，也要統籌相關部門工作，以林業為點，以點帶面，推動全面發展。

（2）林長制作為一種責任、一種業績考核方式，堅持實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，為生態文明建設提供可靠保障，實現考核激勵依法依規。未來研究可以探討如何科學合理考核林長制，從長期性、隱蔽性、協同性出發，強化結果運用，發揮正向作用。首先，林業建設具有長期性，我們推出能被歷史、公眾及市場認可的林業政策理念，在生態、社會、經濟、政治、文化建設中提高林業建設和發展路徑。其次，隱蔽性在于區分林長成效與自然能力，真正實現對土壤肥力、微生物等生物多樣性、穩定性的考核。最后，實現協同性考核，即林長作用與自然資源、生態環境等部門作用結合，以實現林草生態 治理。

（3）構建績效考核評價指標體系，助推林長制實現“林長治”。如何構建一套綜合評價林長制帶來的生態、經濟和社會績效的指標體系，構建長期有效、可持續的實證績效模型，為未來合理制定政策提供借鑒值得考慮。

（4）林長制改革實踐涉及產權制度改革與治理機制的雙向運行，作為一項行政管理與公共管理的體制機制，林長制涉及多領域跨學科的綜合研究體系。隨著林長制內涵不斷拓展，大數據、人工智能等技術的推廣，未來研究不僅局限于行政管理的單一層面，應該利用多學科交叉融合方法開展系統性研究，與管理學、制度學相結合，同時也要加強與生態學、哲學、經濟學、歷史學、社會學等多學科理論的結合研究和知識綜合聯系，綜合采用多學科方法，拓展生態治理視野。

（5）可以分析不同區域、不同時間實施效果和不同區域間的比較研究，將林長制與鄉村振興、國家治理體系相結合，注重長期且可持續研究，構建政府、市場、社會長效發展機制。

參考文獻

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（作者單位：吉林省白山市林業科學研究院）