鄉村振興戰略下“多規合一”實用性村莊的規劃研究

姚旭燕，王 甜

（1.三和數碼測繪地理信息技術有限公司，甘肅 天水 741000；2.陜西地礦第三地質隊有限公司，陜西 寶雞 721300）

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，對我國鄉村發展進行了全面規劃和部署，并將“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”確定為鄉村振興的總要求[1]。2018 年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間矛盾的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求。2019 年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》指出，確保順利完成到2020 年承諾的農村改革發展目標任務，實現農業農村現代化，實施鄉村振興戰略。因此，如何更好地發揮村莊規劃在鄉村振興中的作用，是當前我國基層治理中面臨的重要課題。

1 鄉村振興的內涵

實施鄉村振興戰略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代“三農”工作總抓手，也是鄉村振興的戰略目標。2019 年3 月4 日，《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》明確指出，實施鄉村振興戰總方針是堅持農業農村優先發展，而產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕是鄉村振興的五大目標。鄉村振興戰略是新時代“三農”工作總抓手，與“三農”工作總目標相輔相成，互為支撐。而實施鄉村振興戰略是“農業農村優先發展”的體現和深化，是貫徹落實黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想的具體行動，也是決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重大戰略舉措[2-3]。

實施鄉村振興戰略，其目的在于促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。在全面建成小康社會進程中，我國農業農村發展不平衡不充分問題仍然存在，農業供給質量有待進一步提高；農民收入增長勢頭有所減緩，城鄉居民收入差距較大；鄉村建設和治理仍面臨許多困難和問題。實施鄉村振興戰略，就是要從根本上解決“三農”問題。為此，國家提出了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕等“五個振興”的具體目標要求。其中產業興旺是鄉村振興的重點任務，包括發展鄉村產業和現代農業；生態宜居是鄉村振興的重要基礎，包括改善農村人居環境和建設美麗宜居鄉村；鄉風文明是鄉村振興的內在動力，包括培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍；治理有效是鄉村振興的重要保障，包括健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系；生活富裕是鄉村振興的根本目的，包括實現農村貧困人口如期脫貧[4-6]。

實施鄉村振興戰略是一個長期且復雜的系統工程。加強城鄉規劃建設管理銜接協調，嚴格村莊建設管理。加強對“多規合一”實用性村莊規劃工作指導力度。統籌安排生態、產業、基礎設施等各類空間布局建設，提高空間治理效能。按照國家統一部署安排，啟動新一輪村莊規劃修編工作。要發揮好各類規劃指導和約束作用，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐[7-9]。

2 村莊規劃在新時代鄉村振興中的重要地位和作用

村莊規劃是新時代鄉村振興的重要組成部分，是各級政府管理和服務鄉村振興戰略的基礎性工作，也是實施鄉村建設行動、實現農業農村現代化的重要支撐。“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的關鍵五年，實施好村莊規劃，對于保障鄉村振興順利推進和實現“十四五”規劃目標至關重要。早在2006 年，我國就開始對村莊規劃進行研究和探索，2009 年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》 頒布實施，為村莊規劃的編制提供了法律依據。2019 年1 月4 日，由中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發展改革委、財政部出臺的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》（以下簡稱《意見》），從加強鄉村振興的總體要求、科學劃定“三區三線”、嚴格管控永久基本農田、優化提升鄉村功能、突出鄉土特色風貌、保障農民利益等方面提出了具體要求。2021 年中央一號文件強調“扎實有序推進鄉村建設，編制鄉村建設規劃”。2022 年中央一號文件再次強調“抓緊出臺全國村莊規劃編制指南，對村莊布局進行優化調整。要立足不同村莊的區位條件、資源稟賦、產業基礎、文化特色等差異性，因地制宜開展鄉村振興示范工作，注重保護傳承利用鄉土文化”。目前，全國有近90%的市縣已開展或正在編制村莊規劃，有近一半的行政村已編制了農村人居環境整治規劃。

2.1 村莊規劃是鄉村振興的重要抓手

在實施鄉村振興戰略總體要求的基礎上，《意見》進一步提出實施鄉村建設行動，要求科學編制村莊規劃，充分考慮土地利用、生態保護、村莊發展等需求，合理確定村莊布局形態和發展模式。要根據各地資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果合理劃定城鎮開發邊界，引導城鎮化率較高地區的村莊有序向城鎮集中。這就要求在編制和實施村莊規劃時，要結合當地資源稟賦，以滿足農民生產生活需求為根本出發點，合理確定村莊人口規模和居民點布局。通過編制具有針對性的規劃方案，引導農民群眾科學建房、有序建房。

2.2 村莊規劃是落實上位規劃、確保村莊建設有章可循的基礎

《意見》指出村莊規劃是鄉村振興戰略實施的重要依據。其基本原則是，堅持城鄉統籌，以縣域為單元編制村莊規劃；堅持因地制宜，尊重村民意愿；堅持節約集約，保護生態環境；堅持因地制宜、分類施策。《意見》提出要遵循鄉村發展規律，從實際出發確定村莊發展定位、國土空間開發保護要求和建設用地規模、布局，引導人口向城鎮和中心村集中。在此基礎上編制規劃，既能讓村莊規劃成為指導鄉村建設的總章程和總遵循，也能使鄉村建設符合村莊發展規律和建設需求，避免盲目攀比、跟風城鎮化等現象。可以說，村莊規劃是落實上位規劃、確保村莊建設有章可循的基礎。

3 “多規合一”實用性村莊規劃的編制思路與方法

在新時期的鄉村振興背景下，如何做好村莊規劃，引導村民有序發展是鄉村振興的關鍵。“多規合一”實用性村莊規劃在一定程度上可以解決村莊規劃的空間布局問題，同時也是破解鄉村振興面臨的用地空間不足、村莊建設無序等問題的有效方法。由于各規劃體系間的差異性，各地在編制村莊規劃時需要因地制宜地選擇適合當地實際情況的村莊規劃方法，“多規合一”實用性村莊規劃應在空間上實現多規融合，在內容上注重實用性和可操作性。因此，應通過對各類規劃進行分析，找出符合當地實際情況的空間布局形式及土地利用方式。同時，要從村域實際情況出發，探索具有當地特色的規劃編制技術路線，不斷提高村莊規劃編制水平，村莊規劃編制內容見圖1。

圖1 村莊規劃編制內容

3.1 空間布局層面

在村莊規劃中，空間布局層面是村莊規劃編制的核心，也是村莊規劃中最難解決的部分。空間布局主要通過對村莊現有用地的分析，結合村域發展目標和國土空間規劃的布局要求，明確土地利用和建設用地布局，合理安排耕地保護、農業發展等區域功能，引導村莊有序發展。

在村莊空間布局中，需要以村域發展目標為導向，以生態保護、農業生產為主要任務，優化村域用地布局。根據各地實際情況，應結合當地自然、經濟、社會等特點，考慮各村資源稟賦和區位條件以及用地現狀特點等因素，統籌安排農用地和建設用地的布局。對村莊內土地進行合理分類整理后進行土地利用規劃和空間布局規劃。對農用地進行分類整理后，進行耕地保護、農業發展等區域功能的安排；對建設用地進行分類整理后，用于農村基礎設施建設、產業發展等區域功能的安排。

3.2 土地利用層面

通過分析村莊土地利用現狀，結合上位規劃及相關政策，以現有規劃為基礎，明確村莊未來土地利用方向。在明確村莊建設用地規模的基礎上，可將村莊用地分為建設用地、農用地和未利用地3類。建設用地分為宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。其中，宅基地用于村民居住，公益性公共設施用地主要包括村級教育、醫療衛生、養老服務、文化體育等設施，經營性用地主要包括商業、餐飲、娛樂等經營性項目。同時，明確村莊建設規模，對各類建設用地進行功能分區。另外，農用地按照實際用途劃分為耕地、林地、園地、草地及其他農用地。對于耕地和園地，采取集中連片的方式進行種植和管理，并合理安排種植結構；對于林地和草地，采取以保護為主的原則進行管理。在建設用地層面，可通過劃定村莊內禁止建設區域和限制建設區域兩種方式對其進行管控。在劃定禁止建設區域后，對劃定的禁止建設區域進行詳細的用途管制；對于限制建設區域，應依據村莊發展的實際需求合理安排土地用途。因此，只有解決在土地綜合整治中已存在的村莊耕地碎片化、土地資源利用低效化、土地空間布局無序化、土地生態質量退化等問題，才能更好地助推鄉村振興。

3.3 規劃實施層面

為保障村莊規劃的實施，應從實施層面上開展規劃編制工作。在落實“多規合一”實用性村莊規劃中，針對鄉村振興的建設內容，應按照“先規劃后建設、不規劃不建設”的原則進行編制。首先，根據“多規合一”實用性村莊規劃確定的規劃控制引導要素，落實村莊各項建設活動，并結合實際情況和村民需求，在注重對村民利益的保護下對相關建設項目進行調整。其次，對村莊項目的用地進行整理和優化。根據不同的建設活動內容和特點，合理安排各個項目用地，在不影響村民利益的基礎上兼顧村莊發展和保護生態環境。同時，結合不同項目類型的特點和具體情況制定相應的管理措施。最后，編制好相關專項規劃，應在編制中充分考慮各專項內容的協調與銜接。

“多規合一”實用性村莊規劃應注重對農村村民日常生產生活需求的考慮。在進行項目安排時要充分考慮村民生產生活的需要，充分結合農村發展現狀及村民需求，將相關項目合理安排，為村民日常生產生活提供便利。在村莊環境整治方面，合理安排建設用地，充分結合實際情況和生態景觀資源等因素對村莊環境進行整治提升。在基礎設施配套方面，以村民的實際需求和村內建設條件，進行合理安排。

4 結束語

村莊規劃作為國土空間規劃體系的重要組成部分，是農村發展和建設的重要依據和保障，也是國土空間開發保護活動、各類專項規劃有效銜接的基礎和改革工作部署的重要舉措。本文研究實用性村莊規劃，可以優化農村地區土地利用結構和布局，為村莊建設提供科學依據和保障；能夠落實鄉村振興戰略發展目標，為農村地區建設提供有效指引；可以統籌農村地區發展與生態保護，為生態宜居美麗鄉村建設提供有力支撐；可以加快推進農村地區產業發展，為農民增收提供可靠保障。