查處非法占地，不應(yīng)僅以調(diào)查地類作為判定依據(jù)

朱迪

案 情

2022年10月，某市東城區(qū)創(chuàng)新村在村邊修建晾曬場，動工平整鋪設(shè)水泥時，該市東城區(qū)綜合執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)在接到群眾舉報后，組織執(zhí)法人員到現(xiàn)場對創(chuàng)新村的施工行為進(jìn)行制止。執(zhí)法人員下達(dá)了責(zé)令停止違法行為通知書，要求其停止占用耕地的違法行為并將地塊恢復(fù)原狀。

創(chuàng)新村村民代表對認(rèn)定其違法提出異議，并提交了鎮(zhèn)司法所出具的調(diào)解意見書、村莊規(guī)劃圖等證明材料，說明該村組織的施工只是在糾紛解決后將被破壞的晾曬場重新修建，不屬于違法占用耕地，并繼續(xù)完成了晾曬場的修建工作。東城區(qū)綜合執(zhí)法局書面征詢市自然資源局該地塊最新年度國土變更調(diào)查的地類，得到答復(fù)為地塊對應(yīng)的2021年年度國土變更調(diào)查成果中地類為旱地。2022年11月，東城區(qū)綜合執(zhí)法局對創(chuàng)新村作出行政處罰決定，責(zé)令其15日內(nèi)拆除晾曬場并恢復(fù)為耕地，并處罰款2萬元。創(chuàng)新村對處罰決定不服，遲遲未按處罰決定履行相關(guān)義務(wù)。處罰決定到期后，東城區(qū)綜合執(zhí)法局準(zhǔn)備組織對晾曬場進(jìn)行拆除時，創(chuàng)新村將綜合執(zhí)法局起訴至東城區(qū)人民法院，并將市自然資源局列為第三人，要求撤銷行政處罰決定。

分 歧

實(shí)踐中，對于以實(shí)際現(xiàn)狀地類、規(guī)劃用途或年度國土調(diào)查地類來認(rèn)定違法行為，各方有不同意見。

創(chuàng)新村認(rèn)為，此地塊一直是村里共用的晾曬場，考慮到村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，村莊規(guī)劃已將其劃為產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。黃某等村民由于宅基地糾紛問題于2021年7月將晾曬場破壞，并種上了玉米、南瓜等作物。創(chuàng)新村將黃某等村民起訴至法院，2021年11月，法院判決黃某等村民退回侵占土地；2022年9月，在鎮(zhèn)司法所協(xié)調(diào)下黃某等村民將地塊退還。本著尊重歷史以及服從規(guī)劃管控原則，該地塊應(yīng)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。東城區(qū)綜合執(zhí)法局的處罰不合理，應(yīng)予撤銷。

市自然資源局認(rèn)為，年度國土變更調(diào)查是按現(xiàn)狀調(diào)查，因地塊調(diào)查時點(diǎn)地塊上種植玉米等旱地作物，按旱地認(rèn)定地類符合國家調(diào)查規(guī)范，東城區(qū)綜合執(zhí)法局來函核查，要求提供該地塊的年度變更調(diào)查地類，該局根據(jù)掌握的2021年年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了核實(shí)并將結(jié)果反饋給了東城區(qū)綜合執(zhí)法局，具體如何適用就要看執(zhí)法部門在調(diào)查取證后的判定標(biāo)準(zhǔn)。

東城區(qū)綜合執(zhí)法局認(rèn)為，該局收到村民舉報，創(chuàng)新村在破壞耕地硬化地面進(jìn)行建設(shè)，由于該局不是地類認(rèn)定的專業(yè)部門，按照相關(guān)規(guī)定，該局征詢了自然資源局意見，并以最新年度國土變更調(diào)查的地類作為處罰依據(jù)，符合相關(guān)規(guī)定。

分 析

首先，執(zhí)法不應(yīng)簡單將調(diào)查地類作為判定依據(jù)。根據(jù)《土地調(diào)查條例》第二十八條的規(guī)定，土地調(diào)查成果不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調(diào)查對象實(shí)施行政處罰的依據(jù)。但實(shí)際工作中，仍有觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》中關(guān)于違法用地占用地類認(rèn)定的規(guī)定，違法用地占用地類的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)狀地類，而忽視了工作規(guī)程中“違法用地發(fā)生時，該用地已經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地判定”的規(guī)定。

不僅如此，現(xiàn)實(shí)中土地利用現(xiàn)狀會因相關(guān)權(quán)利人生產(chǎn)、生活等活動不斷發(fā)生改變，即便是每年一次的年度國土變更調(diào)查也無法實(shí)時反映實(shí)際土地利用狀況，僅能反映土地在調(diào)查時點(diǎn)的狀態(tài)，因調(diào)查時點(diǎn)、技術(shù)、方法等因素的影響，國土變更調(diào)查不可能保證準(zhǔn)確。而且，調(diào)查地類也不一定是實(shí)施非法占地違法行為前的實(shí)際用途，僅采用國土變更調(diào)查地類作為處罰認(rèn)定依據(jù)，在證明力上往往無法達(dá)到確實(shí)、充分的證明標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，核定涉嫌違法地塊占用前的用途時，不僅要參考國土變更調(diào)查中地類，更應(yīng)綜合考慮用途改變的合法性，不應(yīng)簡單地將調(diào)查地類作為判定依據(jù)。

本案中，此地塊歷史上一直作為公共晾曬場使用，因糾紛改種玉米后，在年度國土變更調(diào)查中被調(diào)查為旱地。糾紛解決后，若僅以調(diào)查地類作為依據(jù)，忽略了黃某等村民破壞公共晾曬場的侵權(quán)違法行為，以破壞耕地對創(chuàng)新村進(jìn)行處罰，難以讓村民信服。

其次，執(zhí)法應(yīng)遵循用途管制、服從規(guī)劃的要求。土地用途管制的基礎(chǔ)是土地利用總體規(guī)劃。依據(jù)《土地管理法》第七十七條的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。由此理解，判斷非法占地改變的土地類別，應(yīng)主要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃的用途。但實(shí)踐中，特別是在國土空間規(guī)劃落地之前，規(guī)劃管制并沒真正覆蓋到城鎮(zhèn)之外的區(qū)域，城鎮(zhèn)之外的農(nóng)用地按現(xiàn)狀進(jìn)行管理，土地用途在耕地、園地、林地等農(nóng)用地內(nèi)部之間的調(diào)整沒有嚴(yán)格的限制，也就導(dǎo)致實(shí)際存在非法占地先將耕地改變?yōu)閳@地、草地等用地借以減輕后續(xù)被處罰程度的漏洞。在國土空間規(guī)劃全面實(shí)施的地區(qū)，特別是村級的國土空間規(guī)劃落地的地方，規(guī)劃用途類型已經(jīng)覆蓋到全域全地類要素，實(shí)施村莊規(guī)劃的區(qū)域用途應(yīng)以規(guī)劃用途作為管制依據(jù)，土地開發(fā)利用的用途應(yīng)符合規(guī)劃用途。若執(zhí)法工作仍沿襲舊有現(xiàn)狀地類管理模式，就會導(dǎo)致用途管制依據(jù)的矛盾。

本案中，創(chuàng)新村的村莊規(guī)劃于2021年10月通過省級審批，并已提交國家上圖入庫，村莊規(guī)劃標(biāo)示涉案地塊的用途為產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。經(jīng)公示后，若僅因年度變更調(diào)查的地類變化就改變用途管理的規(guī)則，必然產(chǎn)生管理上的混亂。

最后，執(zhí)法應(yīng)依法依規(guī)綜合判定用地性質(zhì)。國土變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)在國家審核后，將會依據(jù)《土地調(diào)查條例》所規(guī)定的程序發(fā)布，并應(yīng)用于國土空間規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批等管理領(lǐng)域。但在實(shí)踐中也產(chǎn)生了經(jīng)審核國土變更調(diào)查地類就是法定用途的誤區(qū)，甚至有人簡單認(rèn)為只要國土變更調(diào)查將土地調(diào)查為建設(shè)用地，就可以按建設(shè)用地使用土地。然而，土地調(diào)查地類不是法定的許可使用用途，土地現(xiàn)狀改變并不意味著其批準(zhǔn)用途的調(diào)整。按照國土調(diào)查的相關(guān)技術(shù)規(guī)程，土地調(diào)查地類須按實(shí)際現(xiàn)狀調(diào)查，調(diào)查過程既不核實(shí)用途是否有合法來源，也不判斷使用方式是否違法，這必然會出現(xiàn)調(diào)查地類與其審批用途或是不動產(chǎn)登記用途不一致的情況。若執(zhí)法過程中不核實(shí)合法許可用途，生硬依據(jù)土地調(diào)查地類進(jìn)行處罰，就有可能侵犯土地權(quán)利人依法使用土地的權(quán)益。晾曬場符合《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》中規(guī)定的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍，對于此類歷史形成的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理，可由自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定具體實(shí)施辦法，細(xì)化管理措施，避免其游離在管理之外。

本案中，年度變更調(diào)查反映出該地塊從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地向耕地的地類變化。但這一變化不能直接理解為地塊達(dá)到穩(wěn)定利用耕地狀態(tài)，更不能簡單地認(rèn)定其法定用途調(diào)整為耕地而進(jìn)行處罰。創(chuàng)新村的公共晾曬場屬于歷史形成的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，而現(xiàn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策對其翻建應(yīng)辦理何種手續(xù)也沒有明確的規(guī)定。從建立長效管理機(jī)制角度考慮，自然資源主管部門可引導(dǎo)其辦理備案手續(xù)，將其納入日常管理。

對于農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地處理，根據(jù)《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，要嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地，確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)定強(qiáng)化了對農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管理，明確新增的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地須經(jīng)依法審批。實(shí)踐中，對歷史形成的農(nóng)業(yè)設(shè)施再翻建應(yīng)如何處理沒有明確的規(guī)范，需要自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門結(jié)合實(shí)際引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善相關(guān)的審批手續(xù)，綜合執(zhí)法部門在組織執(zhí)法時應(yīng)結(jié)合國土空間規(guī)劃以及地塊歷史使用情況對土地性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，改變以現(xiàn)狀調(diào)查用途管地的工作模式，應(yīng)以規(guī)劃用途作為判斷用途管制的主要依據(jù)，同時結(jié)合國土調(diào)查成果、用地審批用途、實(shí)際使用狀況等對行為的性質(zhì)進(jìn)行綜合考量，確保作出的行政處罰依據(jù)充分、合法有效。

本案中，東城區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為，晾曬場地塊的土壤質(zhì)量、有效土層厚度、水文狀況等方面并沒有達(dá)到可長期穩(wěn)定耕作條件，將其作為耕地保護(hù)背離了用途管制的目的，在能夠證明地類認(rèn)定所依據(jù)的土地調(diào)查數(shù)據(jù)與實(shí)際現(xiàn)狀不符的情形下，應(yīng)當(dāng)以土地的實(shí)際用途為依據(jù)來認(rèn)定地類。而且，創(chuàng)新村的村莊規(guī)劃已獲批，已明確將穩(wěn)定利用耕地劃入耕地保護(hù)目標(biāo)，而此塊晾曬場用地并不在耕地保護(hù)目標(biāo)范圍內(nèi)。東城區(qū)綜合執(zhí)法局僅依據(jù)該地塊的年度國土變更調(diào)查地類，就認(rèn)定創(chuàng)新村的行為屬于非法占用農(nóng)用地，屬于行政處罰依據(jù)不充分，應(yīng)予以撤銷。（作者單位：南寧市自然資源局）