“存量換增量” 推動城鄉高質量發展

李建軍 李曉樂

作為城市更新的重要內容之一，“城中村”改造一頭連著民生保障，一頭連著城市發展。中西部欠發達農業城市“城中村”土地利用率低、社會治理、建筑安全、消防隱患等問題嚴重，急需實施改造。近年來，濮陽市委、市政府以完善城市功能、提升公共服務水平為抓手，緊盯目標任務，扎實推進“城中村”改造項目，形成了一套行之有效的工作機制，探索出切實管用的方式方法，促進了安置房建設、資金籌措、村民回遷等工作。

工作推進概況

濮陽市城區規劃區內共有“城中村”120個，2011年以來，先后實施改造58個，實際完成17個，涉及拆遷農戶54713戶、村民226234人、集體土地45762畝，惠及群眾3萬余人。其中，華龍區有47個，已實施16個，實際完成9個；經開區有32個，已實施17個，實際完成4個；示范區有18個，已全部實施，實際完成3個；工業園區有23個，已實施7個，實際完成1個。從改造模式看，由政府主導實施改造的村莊有37個，涉及農戶16761戶、集體土地13601畝；由村集體主導實施改造的村莊有21個，涉及農戶7851戶、集體土地8253畝。

主要經驗做法

領導重視，聚力攻堅。成立以市委書記為政委、市長任指揮長的城市更新指揮部，統籌推進“城中村”改造工作，建立市委常委領辦重點項目制度，實施縣級干部分包，建立聯合督導考核機制，對項目實行臺賬管理，強化考核結果運用，提高獎勵標準，加大懲戒力度，增強了責任意識。

多方聯動，精準攻堅。市委、市政府建立城市更新例會制度，各區建立“城中村”改造常委會專題會制度，相關部門強化服務保障，形成推進合力。華龍區5村整合項目創新模式，實施片區綜合開發建設。濮陽市自然資源和規劃局創新審批模式，通過告知承諾、容缺辦理等措施，為馬呼“城中村”改造、五村整合等項目快速推進提供了保障。

精心謀劃，重點攻堅。市委、市政府以百城提質工程為引領，精心謀劃“城中村”改造項目，統籌做好以文“化”城、以水“潤”城、以綠“蔭”城、以業“興”城四篇文章，正確處理宜業和宜居、地上和地下、軟件和硬件、新區和老區“四個關系”。積極探索自求平衡片區開發模式，謀劃了北入市口片區、金橋片區改造和馬呼、北里商、李家樓、宗昌湖、胡干城、胡村集、馬莊等“城中村”改造項目。

突出民生，主動攻堅。“城中村”改造的主體是群眾，目的是改善民生，離不開群眾支持。在安置項目選址上，選擇地理位置優越、設施配套齊全的地塊；在安置補償上，不僅考慮群眾居住，同時，考慮群眾長遠生活保障和集體經濟發展需要。通過搬遷入住群眾的示范效應，示范區西湖社區拆遷工作在沒有現金補償情況下，2個月完成了拆遷。

遇到的難點和問題

資金平衡不穩。籌措改造資金、實現資金平衡是“城中村”改造的最大困難，對財政收入緊張的中西部欠發達農業城市來說更是難上加難。近年來，該區域財政收入和城市更新主要靠房地產，但住建部建科〔2021〕63號文件要求“城中村”改造應側重公益和功能提升，改變過去以營利為目標的大拆大建。該政策的出臺，對中西部欠發達農業城市的財政如釜底抽薪，保障財政供給人員的工資都困難，更沒有資金去推進“城中村”改造。

主體定位不準。“城中村”改造涉及的關鍵利益主體是政府、開發商和村民，村民和村集體是改造市場的供給方，開發商是改造市場的需求方，政府是改造市場秩序的維護者。在具體工作實踐中，政府常常忽略公共管理職責，扮演的往往是爭取利益最大化的經紀人角色，將自己定位在“土地財政”利益謀取者，把開發商供奉為改造工作的主導者、利益的創造者，把村民當成了改造工作糾紛的制造者。

政策落實不暢。“城中村”改造是重大民生工程和發展工程，從中央到地方先后出臺了一攬子推進政策。但在政策落實過程中，地方政府部分職能部門片面強調單位利益，忽略整體利益和群眾利益，存在推諉扯皮現象。據調查，濮陽市主城區120個“城中村”的土地和房產均未確權頒證，建成區尚有40%左右的集體土地未征收。由于土地和房屋權屬尚未確權界定，城建管理和執法無從下手，導致“城中村”違法違章建筑數量龐大，特別是建筑布局混亂，“握手樓”“貼面樓”等違法建筑普遍，社會治理、建筑安全和消防隱患等問題嚴重。

村民參與不深。由于政府、開發商、村委和村民之間存在嚴重的信息不對稱，造成村民“被動式”參與多，在改造模式選擇、方案設計、補償安置、平面布置、安置面積、開發面積、過程管理等核心“決策性”工作上參與少，村民的核心主體地位未能真正體現。

有關思考和建議

多區統籌推進，財政傾斜支持。一是多區統籌資金平衡。抓住當前黨中央關于“城中村”改造政策紅利，建立多區統籌資金平衡機制，將多區“城中村”改造項目統籌規劃，統一核算，采取政府補助、靈活安置、異地容積率補償等方式，使城區整體統籌資金平衡。同時，要積極采取增量開發與存量提質相結合，用增量開發激發“城中村”改造動力、多渠道籌措改造資金。二是實施政策傾斜幫扶。鑒于中西部欠發達主體功能定位限制、經濟發展落后和城鎮化率低等現實情況，建議從國家層面給予傾斜政策，該區域“城中村”改造可以不執行住建部建科〔2021〕63號文件，以促進吸納更多社會資金，參與“城中村”改造。同時，國

家層面拿出從該地區征收稅金的80%，返還專項用于“城中村”改造工作。

強化組織領導，督查政策落實。要強化組織領導，引入督查機制，推動工作開展。要盡快梳理黨中央和省、市出臺的有關“城中村”改造且仍有效的政策措施，建立政策落實梗阻和難點事項清單，列入市委、市政府重點督查臺賬，堅持“刀刃向內”，通堵點、解難點，按照時序節點，督查落實，量化考核，推動“城中村”改造各項決策部署落實落細、落地見效。要優化營商環境，壓實目標責任。區政府和市直相關部門要以人民群眾滿意度和受益程度、改造質量和項目推進情況為衡量標準，加快完善政策體系，落實各項配套支持政策，充分調動各方面的積極性。區政府要把“城中村”改造納入政府年度目標，主要領導親自抓。市直相關部門要明確責任分工，強化工作措施，全力配合推進。

加大執法力度，建立確權專班。嚴格落實城市建設、規劃和用地等有關政策，按照“重心下移、屬地管理、源頭控制、事前預防、協作配合、依法追責”的原則，加大“城中村”建設執法力度，依法打擊各類違法建設行為，特別是存在交通、消防安全隱患，以及經評估確定為危房的建筑必須拆除。盡快成立“城中村”土地房屋確權登記專班，按照“尊重歷史，兼顧現實；嚴格法律，因地制宜”的原則，強力開展“城中村”不動產確權登記工作，做到拆除一批、規范一批和確權一批。

貨幣靈活安置，分類處置土地。一是探索貨幣安置新模式。大力推進“城中村”改造貨幣化安置，探索“房票”安置新模式，打通安置房與商品房等價置換的綠色通道，提升房源品質，拓寬“房產超市”平臺運轉渠道，打破村、街、區的區域壁壘，杜絕新的“城中村”出現，滿足拆遷戶對安置房源的多樣化需求。二是分類處置“城中村”土地。對于建筑密度大、容積率高的“城中村”土地，盡快推進土地征收工作，提升村民房地產價值，提高村民城改的積極性。對于剩余的“城中村”土地，鑒于大量集體土地未征收，以及土地征收工作困難等現實情況，主動對接鄉村振興戰略，全面落實新《土地管理法》關于集體建設用地“同地同權同價”政策，大膽推進農村集體經營性建設用地入市，提升農村集體經營性建設用地資產效益，增加群眾收入，推動城鄉融合發展，有效解決集體建設用地低效閑置、鄉村振興缺資金、產業振興缺土地等難題。

引導公眾參與，注重文化留白。充分認識村民的主體地位，樹立“公平自愿”的原則，切實維護公眾利益。“城中村”改造，既要做好城市建設的“大文章”，配套高品質生活需求的連鎖店、大商場，也需要為居民日常生活需求的擦皮鞋、修拉鏈、補鞋子、配鑰匙、理發等“小修小補”留空間，讓居民身邊的一個個小店、小攤位燈火可親，城市才能既有面子，又有里子；既有風度，又有溫度，從而更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。（作者單位：濮陽市自然資源和規劃局 華北水利水電大學）